CC BY
12
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2019. № 5
проблемы административного права
а. в. сергеев, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права юридического факультета МГУ*
гарантии прав граждан при обжаловании бездействия органов публичного управления
В статье анализируются проблемы обжалования бездействия органов публичной администрации. Исследуются теоретические и практические вопросы внедрения в российскую систему права механизма подразумеваемых решений как эффективного средства восстановления нарушенных прав граждан (организаций) в случае незаконного бездействия органов публичной администрации.
Ключевые слова: обжалование, бездействие публичной администрации, подразумеваемые решения, правовые презумпции, правовые фикции.
The article analyzes problems of appealing inactivity of public authorities. Theoretical and practical issues of introducing the mechanism of implied decisions into the Russian system of law as an effective remedy against violation of rights of citizens (organizations) in case of illegal inactivity of public authorities are covered in the article.
Keywords: appeal, inactivity of public authorities, implied decisions, legal presumptions, legal fictions.
Нарушение прав и свобод граждан1 и организаций часто сопряжено с бездействием государственных и муниципальных органов (их должностных лиц) в тех случаях, когда закон или иной нормативно-правовой акт прямо возлагает на такие органы (должностных лиц) обязанность совершить определенные действия.
Например, орган публичной администрации может не рассмотреть в установленный законом срок обращение гражданина о назначении ему пенсии, регистрации по месту пребывания или обращение организации о возврате из бюджета излишне уплаченных налогов, сборов, таможенных, иных обязательных платежей.
Также бездействие органов публичной администрации часто может выражаться в нерассмотрении в установленные сроки жалоб граждан и организаций на неправомерные, по их мнению, действия (бездействие) органов публичной администрации.
* alexdubna@gmail.com
1 В целях настоящей статьи под гражданами понимаются граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства.
Понятно, что бездействие государственных и муниципальных органов в указанных ситуациях является незаконным и в значительной степени нарушает права, свободы и законные интересы граждан (организаций).
В этой связи необходимы эффективные правовые механизмы защиты и восстановления нарушенных прав граждан и организаций в указанных ситуациях.
Одним из наиболее значимых и эффективных механизмов защиты прав граждан и организаций является основанная на положениях ст. 33, 46 Конституции РФ возможность административного и судебного обжалования решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.
При этом существенным отличием ситуаций, связанных с бездействием органов публичной администрации, от ситуаций, когда такие органы совершают незаконные, с точки зрения гражданина (организации), действия, является неопределенность правового положения гражданина (организации) в связи с бездействием компетентного органа.
В частности, гражданин, обратившийся за пенсией и не получивший в установленный срок ответ от компетентного органа публичной администрации, не знает, означает ли такое бездействие отказ в назначении пенсии по какому-либо основанию или же речь идет о нарушении сроков рассмотрения его обращения и необходимо еще немного подождать ответ от компетентного органа, который может быть и положительным? Точно так же организация, обратившаяся в публичный орган с заявлением о возврате излишне уплаченных в бюджет платежей и не получившая ответ на свое заявление по истечении установленного срока, не понимает, следует ли продолжать ожидать вынесение решения или же в возврате денежных сумм было отказано?
Нетрудно заметить, что в ситуациях, когда речь идет о неправомерных действиях публичной администрации, правовое положение граждан (организаций) гораздо более определено, потому что им известна отрицательная позиция государственного (муниципального) органа по существу обращения.
Указанная неопределенность правового положения граждан (организаций) негативно влияет на эффективность административного и судебного обжалования бездействия органов публичной администрации в качестве основной гарантии защиты их прав и свобод.
Во-первых, граждане (организации), находясь в неведении относительно окончательного решения органа публичной администрации, затрагивающего их права и свободы, менее склонны иниции-
ровать процедуру судебного или административного обжалования бездействия государственного (муниципального) органа, поскольку такое обжалование сопряжено с материальными и организационными издержками, связанными с ведением соответствующего процесса. При этом существует вероятность вынесения положительного решения в будущем, т. е. возможность положительного решения вопроса без обращения в вышестоящие административные и судебные органы. Кроме того, субъективное ожидание гражданина, что государственный (муниципальный) орган вынесет положительное решение после обжалования его бездействия, может быть пониженным, так как возникновение административного или судебного спора, т. е. явно конфликтной ситуации, может снизить вероятность принятия положительного решения по существу обращения.
Во-вторых, даже обращение в судебные органы в таких ситуациях может не привести к эффективному восстановлению нарушенных прав и свобод граждан (организаций).
В частности, если гражданином (организацией) заявлено требование о признании бездействия государственного (муниципального) органа незаконным, суд в первую очередь должен решить вопрос, соответствует или не соответствует закону такое бездействие органа публичной администрации. Иными словами, суд должен установить, входит ли в компетенцию органа публичной администрации вынесение требуемого решения, соблюдены ли гражданином (организацией) требования к обращению и т. д.
После рассмотрения указанных обстоятельств суд может признать бездействие органа публичной администрации незаконным, что, однако, не будет означать автоматического совершения публичным органом того действия, совершения которого добивался гражданин или юридическое лицо.
Например, признание судом незаконным бездействия компетентного органа публичной администрации в отношении рассмотрения заявления гражданина о назначении пенсии не означает обязывание данного органа вынести решение о назначении пенсии в определенном размере, а лишь означает возложение судом на публичный орган обязанности рассмотреть заявление гражданина по существу и вынести по нему решение, которое может быть и отрицательным.
Следовательно, после получения такого отрицательного решения по существу своего обращения гражданин в случае несогласия с ним будет вынужден повторно обращаться в судебные органы для обжалования отрицательного решения.
Естественно, указанные обстоятельства в значительной степени затягивают процедуру судебного контроля за действиями публичной администрации и в целом снижают его эффективность.
Представляется, что способом решения возникающих при обжаловании бездействия органов публичной администрации проблем может служить механизм «подразумеваемых решений», существующий в административном законодательстве некоторых стран (прежде всего Франции).
Концептуально институт подразумеваемых решений предполагает, что по истечении установленного законодательством срока для рассмотрения обращения гражданина (организации) в случае отсутствия ответа органа публичной администрации на данное обращение решение тем не менее предполагается принятым. Содержание такого предполагаемого решения (положительного или отрицательного для заявителя) определяется законом.
При этом, по указанию профессора П. Кассиа, «указанное правило имеет два правозащитных последствия в отношении административных органов. Во- первых, оно дает заинтересованным лицам право на получение административного решения, прежде всего в тех случаях, когда это решение не существует, исключая случаи, когда администрация может хранить молчание в течение неопределенного срока в ответ на ходатайство, рассмотрением которого она занимается, из чего вытекает отсутствие юридических последствий. Во-вторых, оно позволяет воспользоваться правом на обжалование в органе административной юстиции решения, которое вступило в силу»2.
Весьма интересен вопрос о правовой природе подразумеваемых решений. Представляется, что по своей сути подразумеваемые решения очень близки к таким правовым категориям, как юридические презумпции и юридические фикции.
Необходимо отметить, что в теории права до сих пор нет единого мнения о сущности юридических презумпций. В частности, юридические презумпции рассматриваются как прием юридической техники; особые правовые нормы, содержащие такие презумпции; основания для установления предполагаемых фактов; правовые средства вспомогательного характера, особые способы, приемы организации правовой деятельности. Также отмечалось, что презумпции могут заменять или представлять собою юридические факты.
2 Кассиа П. Подразумеваемые решения в административном праве Франции // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т. Я. Ха-бриевой, Ж. Марку. М., 2011. С. 194. По вопросу применения концепции подразумеваемых решений во Франции см. также: Курындин П. А. Французская доктрина подразумеваемых (имплицитных) административных актов и перспективы ее применения в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 2 (51). По вопросу применения концепции подразумеваемых решений при обжаловании действий налоговых органов см.: Хаванова И. А. Организационно-правовые модели досудебного обжалования актов налоговых органов в России и зарубежных странах. Структура налоговой жалобы // Финансовое право. 2012. № 10.
Не вдаваясь в детали дискуссии о сущности правовых презумпций, которая выходит далеко за пределы предмета настоящей статьи, хотелось бы обратиться к понятию презумпции, данному профессором В. К. Бабаевым в работе «Презумпции в советском праве», к которому так или иначе обращается большинство современных исследовате-лей3. В соответствии с определением, предложенным В. К. Бабаевым, презумпция понимается как закрепленное в нормах права предположение о наличии или об отсутствии юридических фактов, основанное на связи между ними и фактами наличными и подтвержденное предшествующим опытом4. В этом определении нашли отражение все сущностные признаки презумпции как законодательно закрепленного предположения, т. е. вероятностного суждения о неизвестных фактах на основании фактов известных.
Представляется, что важное значение для уяснения сущности правовых презумпций имеет их деление на опровержимые и неопровержимые. Опровержимые презумпции являются предположениями, в отношении которых законодательно допускается возможность их опровержения и которые считаются истинными, пока не установлено иное (например, материально-правовая презумпция отцовства мужа в гражданском праве5 или процессуальная презумпция невиновности лица, привлекаемого к ответственности6). Существование опровержимых презумпций общепризнанно и не является предметом научной дискуссии.
Сложнее обстоит дело с так называемыми неопровержимыми презумпциями, которые являются предположениями, опровержение которых законом не допускается. При этом ряд исследователей к числу неопровержимых презумпций относят презумпции, устанавливающие конвенциальную достоверность заведомо несуществующего факта в целях защиты чьих-либо охраняемых законом интересов7 . В качестве примера таких презумпций можно назвать установленное Налоговым кодексом РФ8 правило, согласно которому в случае на-
3 См., напр.: Булаевский Б. А. Презумпции как средства правовой охраны интересов участников гражданских правоотношений. М, 2013; Сериков Ю.А. Презумпции в гражданском судопроизводстве / Науч. ред. В. В. Ярков. М., 2008.
4 Бабаев В. К. Презумпции в советском праве. Горький, 1974.
5 В соответствии с п. 2 ст. 48 Семейного кодекса РФ, если ребенок родился от лиц, состоящих в браке между собой, а также в течение трехсот дней с момента расторжения брака, признания его недействительным или с момента смерти супруга матери ребенка, отцом ребенка признается супруг (бывший супруг) матери, если не доказано иное.
6 Ст. 49 Конституции РФ, ст. 14 УПК РФ, ст. 1.5. Кодекса РФ об административных правонарушениях.
7 Федотов А. В. Понятие и классификация доказательственных презумпций // Журнал российского права. 2001. № 4.
8 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3824 (далее по тексту статьи — НК РФ).
правления требования об уплате налога по почте заказным письмом, оно считается полученным по истечении шести дней с даты направления заказного письма9.
Автор настоящей статьи разделяет мнение исследователей, указывающих на невозможность отнесения таких неопровержимых предположений к собственно юридическим презумпциям. Невозможность опровержения некоего предположения, установленного правовой нормой, которое чаще всего не имеет ничего общего с действительным положением дел, по нашему мнению, свидетельствует, что по своей сути неопровержимые презумпции являются юридическими фикциями.
При этом под юридической фикцией понимается применяемый в праве технико-юридический прием, которым несуществующее положение (отношение) объявляется существующим и приобретает обязательный характер в силу закрепления его в правовой норме10. Юридические фикции используются в целях защиты чьих-либо охраняемых законом прав и интересов.
Как видно из данного определения, неопровержимые презумпции полностью соответствуют понятию юридической фикции, поскольку они также объявляют несуществующий факт в качестве существующего. При этом возможные совпадения презюмируемых таким образом фактов с действительностью (например, действительное получение налогоплательщиком отправленного почтой требования об уплате налога на шестой день после его отправки налоговым органом) носят случайный характер и не опровергают сущностную принадлежность неопровержимых презумпций к юридическим фикциям.
Таким образом, возвращаясь к вопросу о юридической сущности подразумеваемых решений, необходимо отметить, что в своей основе они преследуют ту же цель, что и юридические фикции, т. е. для целей правового регулирования закрепить заведомо несуществующий факт в качестве существующего.
В частности, в случае не вынесения органом публичной администрации решения в установленный срок объективно и достоверно известно, что никакого решения по обращению гражданина или организации не принято (ни положительного, ни отрицательного). В то же время в случае закрепления в праве концепции подразумеваемых решений для целей правового регулирования будет считаться, что решение по обращению тем не менее принято. Более того, в зависимости от различных обстоятельств закон определяет, какое именно решение по обращению было принято: положительное или отрицательное.
9 Пункт 6 ст. 69 НК РФ.
10 Бабаев В. К. Указ. соч. С. 28.
Следовательно, подразумеваемые решения закрепляют для целей правового регулирования несуществующий факт (вынесение определенного решения по обращению) в качестве существующего. При этом такое закрепление имеет целью защиту права лица на обращение в органы публичной администрации в случаях, когда компетентные органы противоправно бездействуют и не выносят решения по обращению в установленные законом сроки. Таким образом, подразумеваемые решения по своей сущности являются юридическими фикциями.
Действующее российское законодательство не закрепляет концепцию подразумеваемых решений. Тем не менее, по нашему мнению, определенные зачатки данной концепции можно найти в актах Конституционного Суда РФ (далее — «КС РФ»). В частности, как указывал КС РФ в Определении от 12.07.2006 г. № 267-О: «Полномочия налогового органа, предусмотренные статьями 88 и 101 НК РФ, носят публично-правовой характер, что не позволяет налоговому органу произвольно отказаться от необходимости истребования дополнительных сведений, объяснений и документов, подтверждающих правильность исчисления и своевременность уплаты налогов. При осуществлении возложенной на него функции выявления налоговых правонарушений налоговый орган во всех случаях сомнений в правильности уплаты налогов и тем более — обнаружения признаков налогового правонарушения обязан воспользоваться предоставленным ему правомочием истребовать у налогоплательщика необходимую информацию. Соответственно, налогоплательщик вправе предполагать, что если налоговый орган не обращается к нему за объяснениями или документами, подтверждающими декларируемые налоги, то у налогового органа нет сомнений в правильности уплаты налогов. Иное означало бы нарушение принципа правовой определенности и вело бы к произволу налоговых органов»11.
Таким образом, КС РФ хоть и не четко, но тем не менее увязывает бездействие налогового органа по истребованию необходимых для проведения налоговой проверки документов с подразумеваемым положительным для налогоплательщика решением по существу его обращения. Однако, безусловно, наличие подобных позиций КС РФ ни в коей мере нельзя считать полноценным утверждением института подразумеваемых решений в российской правовой доктрине и практике.
В этой связи представляется целесообразным обратиться к опыту иных стран, имеющих устоявшиеся традиции использования концепции подразумеваемых решений и в первую очередь к опыту Франции.
11 Определение Конституционного Суда РФ от 12.07.2006 г. № 267-О.
Французская правовая доктрина традиционно выделяет следующие виды подразумеваемых решений: решение об отказе и решение о согласии («молчаливое согласие»).
Долгое время в праве Франции в качестве основного действовал принцип — «молчание администрации рассматривается как отказ». При отсутствии специальных условий молчание администрации в отношении запроса в течение двух месяцев или дольше (но не более четырех) означает отказ (так называемое «правило двухмесячного срока»)12.
Однако с 1 января 2016 г. в связи с вступлением в силу Кодекса законов «О взаимоотношениях между общественностью и администрацией»13 данное общее правило было изменено на противоположное. Согласно ст. Ь231-1 указанного Кодекса, «молчание администрации в отношении запроса в течение двух месяцев подразумевает принятие решения о согласии».
Данное кардинальное изменение режима, действующего «по умолчанию» в отношении подразумеваемых решений публичной администрации, безусловно отражает качественно новый уровень обеспечения и защиты прав граждан во взаимоотношениях с публичной администрацией во Франции.
Кодекс устанавливает определенные исключения из общего правила «положительного решения по умолчанию». В частности, это правило не применяется к ситуациям, когда обращение не направлено на получение индивидуального решения; обращение подано с нарушением законодательно установленного порядка или же это следует из существа обращения или административной жалобы; обращение имеет финансовый характер (за исключением обращений в сфере социального обеспечения и защиты); в случаях, определенных Государственным Советом, когда принятие подразумеваемого решения о согласии будет противоречить международным или общеевропейским обязательствам Франции или это необходимо для охраны основополагающих свобод и конституционных принципов, а также поддержания общественного порядка; в отношениях между публичной администрацией и ее агентами14.
Особый интерес представляют положения Кодекса, касающиеся обязанности административного органа за свой счет публиковать обращения, по которым может быть получено подразумеваемое ре-
12 Ст. 21 Закона от 12 апреля 2000 г. № 2000-31 «О правах граждан в их отношениях с правительством»; также см.: Кассиа П. Указ. соч.
13 Закон № 2015-1341 от 23.10.2015 г. «О кодексе законов о взаимоотношениях между общественностью и администрацией».
14 Ст. Ь231-4 Кодекса законов «О взаимоотношениях между общественностью и администрацией» (далее — Кодекса).
шение, с указанием даты принятия подразумеваемого решения о согласии в случае отсутствия специального решения по данному обращению. Такая публикация может быть осуществлена в электронной форме15. Данные положения позволяют лицу, обратившемуся в орган публичной администрации, доказать факт принятия подразумеваемого решения о согласии и использовать его во взаимоотношениях с третьими лицами. Кроме того, наличие механизма публикации обращений и соответствующих подразумеваемых решений о согласии способствует не только реализации права граждан и организаций на обращение, но и повышению эффективности публичного управления, так как в случае согласия органа публичной администрации с обращением у данного органа нет необходимости составлять письменный ответ и направлять его в адрес обратившегося лица, что, безусловно, упрощает порядок рассмотрения обращений, снижает нагрузку на публичных служащих и соответствующие издержки. Стоит отметить, что в случае принятия подразумеваемого решения о согласии по запросу обратившегося лица орган публичной администрации обязан выдать ему соответствующий подтверждающий сертификат16. В случае принятия подразумеваемого решения об отказе по запросу обратившегося лица ему выдается мотивированный ответ на его об-ращение17.
По нашему мнению, механизм подразумеваемых решений может быть успешно инкорпорирован в отечественное административное законодательство и практику деятельности органов публичной администрации.
При этом, без сомнения, одним из самых сложных и дискуссионных вопросов, связанных с внедрением механизма подразумеваемых решений, является вопрос о сфере применения подразумеваемых решений об отказе и подразумеваемых решений о согласии, т. е. фактически вопрос о том, в каких случаях закон в качестве последствий бездействия уполномоченного органа публичной администрации устанавливает удовлетворение обращения гражданина (организации), а в каком — констатирует отказ в таком удовлетворении.
Очевидно, что установление общего режима о согласии или отказе в удовлетворении обращения зависит в первую очередь от характера самого обращения и содержащихся в нем требований.
Представляется, что режим подразумеваемого решения о согласии может быть установлен только для тех случаев, когда такое подразумеваемое согласие с необходимой степенью определенности
15 Ст. Ь.232-2 Кодекса.
16 Ст. Ь232-3 Кодекса.
17 Ст. Ь232-4 Кодекса.
вытекает из содержания самого обращения и иных известных публичному органу обстоятельств. Например, гражданин обращается в орган внутренних дел с заявлением по установленной форме о регистрации по месту пребывания или жительства, указывая в данном заявлении всю необходимую информацию согласно утвержденной форме заявления, или гражданин подает в вышестоящий орган административную жалобу на конкретный правоприменительный акт (действие, решение) нижестоящего органа с требованием о его отмене.
С другой стороны, в случае обращения гражданина с заявлением о назначении пенсии без указания конкретного размера такой пенсии, очевидно, подразумеваемое решение о согласии не может быть в достаточной степени определено исходя из самого обращения, следовательно, установление режима подразумеваемого согласия в отношении таких обращений невозможно.
Другим критерием, определяющим допустимость подразумеваемого решения о согласии, является необходимость соблюдения баланса публичных и частных интересов. Не вынесение решения по обращению в установленный срок может быть вызвано простой халатностью работников органа публичной администрации. При этом установление подразумеваемого согласия без фактического исследования органом публичной администрации вопроса об обоснованности заявленных в обращении требований может быть сопряжено с причинением значительного ущерба публичным интересам. Примером может служить заявление значительных сумм налога или таможенных пошлин к возврату без реальных на то правовых оснований. В этой связи уместно вспомнить содержащееся в законодательстве Франции ограничение режима подразумеваемых решений о согласии в отношении обращений, содержащих финансовые требования (за исключением различных социальных выплат).
По нашему мнению, сфера действия подразумеваемых решений о согласии должна быть по общему правилу распространена в отношении жалоб граждан на акты (действия) органов публичной администрации, т. е. гражданин, не получив в установленный срок мотивированный ответ по своей жалобе, может быть уверен в том, что его жалоба удовлетворена и его нарушенные права восстановлены. Такой порядок безусловно повысит эффективность административной жалобы как способа защиты публичных прав и будет стимулировать органы публичной администрации к своевременному рассмотрению обращений граждан.
Еще одной сферой действия подразумеваемых решений о согласии может быть реализация основных конституционных прав граждан, например, права на свободу передвижения (включая регистрацию по месту жительства и пребывания), права на проведение
публичных мероприятий, права на выезд из РФ и получение заграничного паспорта и т. д.
Также под режим подразумеваемого решения о согласии должны попадать обращения лиц, для которых реализация прав затруднена ввиду состояния здоровья или иных обстоятельств (инвалиды, сироты и т. п.).
При этом понятно, что конкретное определение случаев действия режима подразумеваемых решений о согласии требует содержательной и вдумчивой дискуссии. Автор не ставил задачу исчерпывающего определения всех ситуаций применения режима о согласии. Однако, на наш взгляд, очень важно двигаться в этом направлении, а конкретное «наполнение» режима подразумеваемых решений о согласии может изменяться с течением времени в сторону постепенного расширения сферы его применения, в том числе в зависимости от реальной готовности органов публичной администрации к работе с обращениями граждан в соответствующих правовых условиях.
Еще одна проблема, связанная с реализацией механизма подразумеваемых решений публичной администрации, заключается в том, что во многих случаях согласие органа публичной администрации с обращением заявителя означает совершение определенных действий в пользу заявителя: выдачу лицензии (разрешения), совершения регистрационных действий, издания конкретного правоприменительного акта и т. д. При этом без фактического совершения органом публичной администрации таких действий реальной реализации прав лица, направившего соответствующее обращение, не происходит.
Следовательно, установление режима подразумеваемого решения о согласии не приведет к немедленному реальному восстановлению прав лица, направившего обращение. Например, можно сколько угодно подразумевать решение компетентного органа публичной администрации о согласии на совершение регистрационных действий, однако без совершения самих регистрационных действий, т. е. внесения информации в соответствующий реестр и выдачи соответствующего свидетельства, такое подразумеваемое решение не имеет никакого практического смысла.
В этой связи можно обратить внимание на современный опыт Франции, где, как отмечалось выше, законодательно закреплена обязанность органа публичной администрации публиковать (в том числе на электронных ресурсах) поступающие обращения, в отношении которых действует режим подразумеваемого решения о согласии, с обязательным указанием даты принятия подразумеваемого решения, а также обязанность администрации по запросу обратившегося лица выдать ему сертификат, подтверждающий принятие такого решения.
Кроме того, представляется, что необходимость издания органом публичной администрации формального правоприменительного акта (совершения каких-либо юридически значимых действий) не нивелирует значения концепции подразумеваемого решения о согласии в качестве эффективного механизма защиты прав граждан (организаций). Даже в случае отсутствия формального акта заявитель, основываясь на правиле о подразумеваемом решении о согласии, при пропуске административным органом срока на дачу ответа на его обращение может быть уверен, что его заявление удовлетворено и согласие компетентного органа получено. Таким образом, правовое положение заявителя стало гораздо более определенным. В этом аспекте механизм подразумеваемых решений о согласии продолжает выполнять свои функции.
Что касается реальной реализации права заявителя и издания органом публичной администрации формального акта управления, то заявитель в дальнейшем может добиться издания такого акта компетентным органом, в том числе используя общие гарантии в виде возможности обращения с жалобой на бездействие органа публичной администрации в вышестоящий орган, а также в суд. При этом вопрос об удовлетворении обращения заявителя по существу уже не будет предметом рассмотрения в силу наличия подразумеваемого решения о согласии. В данном случае предметом рассмотрения жалобы заявителя будет оценка обстоятельств, связанных с наличием такого подразумеваемого решения (действительно ли заявитель направлял обращение в административный орган, действительно ли обращение не было рассмотрено и ответ по нему не был направлен заявителю в установленный срок и т. д.). Таким образом, реализация прав заявителя в этом случае будет значительно упрощена по сравнению с ситуацией, когда заявителю приходится обосновывать свою позицию по существу обращения.
Поэтому, по нашему мнению, даже в случае необходимости реального издания акта управления компетентным органом публичной администрации, механизм подразумеваемых решений о согласии может быть эффективным инструментом защиты прав и интересов заявителя.
Еще одним важным вопросом, возникающим при применении концепции подразумеваемых решений, является возможность его отзыва (отмены) органом публичной администрации.
Представляется, что по общему правилу последующий отзыв подразумеваемого решения о согласии должен быть невозможен. Возможность такого отзыва может быть обусловлена только наличием некоторых исключительных обстоятельств, связанных с неправомерными действиями самого заявителя (например, в случае, когда бездействие компетентного органа публичной администрации, явив-
шееся основанием для принятия подразумеваемого решения о согласии, было обусловлено сговором между заявителем и должностными лицами этого органа).
В противном случае механизм подразумеваемых решений утрачивает свою основную цель — устранение правовой неопределенности граждан (организаций) в случаях, когда их обращение не рассмотрено в установленный законом срок. В частности, возможность последующего отзыва подразумеваемого решения о согласии означает для заявителя такую же (если не большую) степень неопределенности его правового положения, как и в случае полного отсутствия решения по его обращению. Представим, например, что лицо, добросовестно полагающее, исходя из правила о подразумеваемом решении о согласии, свое обращение удовлетворенным в связи с пропуском административным органом срока на дачу ответа по его обращению, спустя некоторое время получает уведомление об отзыве (отмене) такого подразумеваемого решения. При этом вполне возможно, что, исходя из представления об удовлетворении своего обращения, данное лицо уже успело совершить какие-то вытекающие из этого действия (например, полагая свое заявление об отмене постановления о назначении административного штрафа удовлетворенным, потратило сумму, отложенную на уплату административного штрафа, на иные цели). Очевидно, что право такого лица на определенность в его правовом положении в связи с направленным в органы публичной администрации обращением будет серьезным образом нарушено. Следовательно, возможность отзыва (отмены) подразумеваемого решения о согласии должна быть ограничена только самыми исключительными случаями.
В то же время, исходя из общего принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина, общая возможность отзыва (отмены) подразумеваемого решения об отказе представляется объективно необходимой. Действительно, если компетентный орган, пусть и с нарушением установленного срока, все же рассмотрит обращение гражданина (организации) по существу и придет к выводу о законности содержащихся в нем требований, какие-либо формальные юридические препятствия к отмене незаконного подразумеваемого решения об отказе и, соответственно, восстановлению нарушенных законных прав и интересов заявителя, являются недопустимыми.
В завершение хотелось бы еще раз подчеркнуть значимость концепции подразумеваемых решений для эффективного восстановления нарушенных прав граждан (организаций) в случаях бездействия органов публичной администрации. С одной стороны, подразумеваемое решение по обращению гражданина (организации) вносит определенность в правовое положение обратившегося в орган публичной администрации лица, позволяет эффективно восстановить
нарушенное право на рассмотрение обращения в установленный законом срок. С другой стороны, механизм подразумеваемых решений, безусловно, оказывает «дисциплинирующее» воздействие на органы публичной администрации и стимулирует своевременное рассмотрение поступающих обращений. Кроме того, механизм подразумеваемых решений позволяет в значительной мере упростить административные процедуры и снизить нагрузку на органы публичной администрации, так как в случае согласия с поступившим обращением вынесение и оформление компетентным органом отдельного правоприменительного акта не требуется, а заявитель может быть уверен в положительном решении по его обращению по истечении установленного для его рассмотрения срока.
Отдельной интересной темой для дискуссии является вопрос о способах имплементации концепции подразумеваемых решений в российском законодательстве, особенно учитывая отсутствие рамочных законодательных актов, регламентирующих вопросы административных процедур в целом. Представляется, что концептуально решение этого вопроса лежит в плоскости принятия базового законодательного акта, регламентирующего общие вопросы административных процедур. При этом особенности применения правила о подразумеваемом решении в отдельных случаях и применительно к отдельным правоотношениям могут закрепляться в отраслевом законодательстве (например, законодательстве о налогах и сборах, таможенном, антимонопольном и т. д.). В то же время вопрос о закреплении концепции подразумеваемых решений в российском законодательстве, безусловно, требует самого внимательного изучения и отдельного исследования.
список литературы
1. Бабаев В. К. Презумпции в советском праве. Горький, 1974.
2. Булаевский Б. А. Презумпции как средства правовой охраны интересов участников гражданских правоотношений. М., 2013.
3. Кассиа П. Подразумеваемые решения в административном праве Франции // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М., 2011.
4. Курындин П. А. Французская доктрина подразумеваемых (имплицитных) административных актов и перспективы ее применения в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 2 (51).
5. Хаванова И. А. Организационно-правовые модели досудебного обжалования актов налоговых органов в России и зарубежных странах. Структура налоговой жалобы // Финансовое право. 2012. № 10.
