CC BY
23DOI 10.47643/1815-1329_2022_2_88 УДК 242
ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ FUNCTIONING OF THE INSTITUTE OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN MODERN RUSSIA
ФАСТОВИЧ Галина Геннадьевна,
старший преподаватель кафедры теории государства и права Юридического института Красноярского государственного аграрного университета. 660049, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, пр. Мира, 90. E-mail: Fastovich-85@mail.ru;
FASTOVICH Galina Gennadievna,
Senior Lecturer of the Department of Theory of State and Law The Law Institute of the Krasnoyarsk State Agrarian University. 90 Mira Ave., Krasnoyarsk, Krasnoyarsk Territory, 660049, Russia. E-mail: Fastovich-85@mail.ru
Краткая аннотация: в статье рассмотрены ключевые направления государственной политики в сфере регулирования института местного самоуправления. В статье анализируется действующие нормативно-правовые акты, регулирующих институт местного самоуправления. Автор приходит к выводам, что эффективное функционирование местного самоуправления во многом зависит от курса и качества проводимых реформ в современной России.
Abstract: The article considers the key directions of state policy in the field of regulation of the institution of local self-government. The article analyzes the current legal acts regulating the institution of local self-government. The author comes to the conclusion that the effective functioning of local self-government largely depends on the course and quality of the ongoing reforms in modern Russia.
Ключевые слова: информационные технологии, местное самоуправление, государство, органы государственной власти, эффективность, государственный механизм.
Keywords: information technologies, local self-government, state, public authorities, efficiency, state mechanism.
Дата направления статьи в редакцию: 15.11.2021
Дата публикации: 28.02.2022
В сфере местного самоуправления в XXI веке продолжаются преобразования, анонсированные в ХХ веке - как курс на эффективное функционирование всех органов государственной и муниципальной власти. Их основной целью было провозглашено: повышение эффективности работы органов местного самоуправления [1], доступность услуг, предоставляемые муниципалитетами, внедрение информационных технологий в деятельность органов муниципальной власти. На 2022 год представляется, что повышение эффективности в деятельности муниципалитетов является необходимой составляющей для полной реализации конституционно закрепленного принципа самостоятельности местного самоуправления.
Так, с принятием Федерального закона № 136-Ф3 муниципальная реформа продолжилась, ей были внесены изменения, которые затронули характер распределения вопросов местного значения. Круг вопросов, решением которых должны были заниматься сельские поселения, был существенно ограничен за счет передачи на уровень муниципальных районов. Эго было вызвано объективной необходимостью: собственно местные доходы формировали лишь малую часть бюджетов муниципальных образований, что снижало степень их самостоятельности. Так, в Воронежской области в 2007 г. сельские поселения могли осуществлять самостоятельно лишь девять полномочий из тридцати [2]. Осуществление части оставшихся полномочий брали на себя муниципальные районы, а некоторые полномочия не осуществлялись. На основании изменений Федерального закона № 131-ФЗ, все полномочия администрации поселения могли быть переданы муниципальному району, а сама администрация поселения могла быть в этом случае упразднена. Современные исследователи российского местного самоуправления (далее -МСУ) зачастую дают противоположные оценки результатов развития этой системы. При этом на одном полюсе диапазона оценок находится признание полного соответствия российской системы МСУ демократическим принципам а на другом — характеристика российского местного самоуправления как пассивного агента государственной власти, занятого решением весьма ограниченного круга вопросов. С нашей точки зрения, все же не следует говорить о том, что сложившаяся система МСУ несостоятельна и является, по сути, системой местного управления, действующей под контролем органов государственной власти [3].
Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
С другой стороны, процесс передачи полномочий на более высокий уровень потребовал институциональных изменений. Также определенной проблемой стала возросшая нагрузка на администрацию муниципальных районов. Кроме того, возникает вопрос о том, не приведет ли ослабление поселенческого уровня МСУ к его полной деградации и о том, насколько этот процесс соответствует конституционно закрепленному праву на местное самоуправление.
Отдельные направления преобразований, например, широкое распространение конкурсного избрания глав муниципальных образований, а также развернувшееся во многих регионах преобразование муниципальных районов в городские округа вызвали дискуссии, в которых приняли участие как эксперты, так и практики МСУ. Эти вопросы получили также и общественный резонанс. Федеральным законом № 136-ФЗ было введено два новых вида муниципальных образований — это внутригородской район и городской округ с внутригородским делением. В больших городах представительный орган может формироваться из депутатов советов функционирующих на уровне внутригородских районов. В муниципальных районах (объединяющих городские и сельские поселения) также появился представительный орган. Входящие в него депутаты делегированы от представительных органов поселений, входящих в состав района, также в него могут включаться и главы поселений [4].
Самые острые дискуссии вызвала модель, которая предполагала создание городского округа с делением на внутригородские районы, обладающие собственными органами местного самоуправления. Сторонники этого нововведения полагали, что положительным аспектом может стать снижение внутриэлитной конфликтности на уровне крупных городов. Если ранее глава региона вступал в конфликт с политически самостоятельном мэром столицы субъекта федерации, то такая конфигурация системы управления городом способствует сосредоточению на хозяйственных вопросах и снижению политизированности на местном уровне. По их мнению, региональные чиновники смогут более эффективно сотрудничать с реорганизованными муниципалитетами в хозяйственной и социальной сферах. Таким образом, некоторые исследователи оценивают проводимые преобразования как фундаментальную трансформацию подхода к организации управления на местах. Основное направление изменений при этом видится в трансформации роли органов МСУ: из главного агента управления они превращаются в «обеспечивающие власти». При этом органы МСУ будут, прежде всего, выполнять задачи выявления потребностей и организации процесса их удовлетворения через разнообразные механизмы взаимодействия с публичными и частными лицами. С этой точки зрения, корректнее говорить не о передаче функций от органов МСУ органам государственной власти, а о диффузии функций. Фактически, в процессе реформирования и муниципальные функции частично передаются на субмуниципальный уровень [5].
Также аргументация сторонников преобразований исходит из того, что передача регионам возможности выбора элементов системы самоуправления (избранный мэр, или же мэр, назначенный по контракту, избранные или делегированные депутаты, способ учет мнения населения МО) уже соответствует принципам демократической организации реформируемого института. Также, по их мнению, повышению конкурентности в муниципальной политике, а, следовательно, и повышению качества управления будет способствовать увеличение количества муниципальных вакансий и, соответственно, независимых муниципальных групп, которые работают на благо граждан и стремятся получить их поддержку [9].
Оппоненты же реформы полагали, что многоступенчатая модель формирования органов МСУ в городах приведет к деградации самоуправления на этом уровне. Также активно критиковалась расширяющаяся практика назначения главы администрации (так называемого сити-менеджера) конкурсной комиссией, которая на 50 % состоит из представителей органов региональной власти, поскольку жители городов при этом утрачивают возможность непосредственно избирать власть на уровне города [6]. Переход к назначению на должность главы администрации наемных управленцев часто аргументируют тем, что прямые выборы не всегда гарантируют достаточную компетентность кандидатов, тогда как в региональном законе о муниципальной службе можно установить четкие критерии отбора, позволяющие нанимать специалистов, заведомо обладающих требуемы ми знаниями и опытом. Кроме того, условия контракта создают более прозрачные и определенные механизмы контроля над деятельностью главы, свободные от влияния политических мотивов.
Также сомнению подвергались возможности внутригородских районных советов, поскольку в законе нет надежных гарантий финансовой обеспеченности их полномочий. Неясность касается и того, каким образом будут формироваться бюджеты внутригородских районов, имеющих различную налоговую базу, зависящую от распределения предприятий и организаций, имеющих тенденцию концентрироваться на определенных территориях. Критики реформы прогнозировали бюрократизацию местного самоуправления и дальнейшее отделение представителей местной власти от граждан [7].
Предпринимаемые меры, в первую очередь, нацелены на обеспечение более продуктивного взаимодействия органов
МСУ с органами государственной власти регионального и федерального уровня, а также на повышение качества управления. Логика реформы основана на прагматическом подходе, согласно которому первоочередной задачей должно стать выстраивание такой системы, которая будет способна эффективно решать отнесенные к ее компетенции вопросы. При характерной для нашей страны неравномерности регионального развития, большом количестве дотационных регионов, растущей в условиях экономического кризиса задолженности субъектов федерации [8], взаимодействие между государственной и муниципальной властью, прежде всего, должно быть нацелено на обеспечение социально-экономического благополучия граждан. Демократизация же местного самоуправления в этом случае выступает не как самоцель, а как средство более тонкой настройки муниципальной политики на потребности населения.
Библиография:
1. Фастович Г.Г., Кудашова И.В. Информационные технологии в системе повышения эффективности деятельности органов государственной власти: теоретико-правовой аспект // Право и политика. 2020. № 2. С. 18-22.
2. Курбатова // Право и законность: вопросы теории и практики. Сб. мат-в IX Всероссийской научно-практич. конф. Абакан: Изд-во ХГУ, 2019. С. 28-29.дьев, Е.А. Учебник русского гражданского судопроизводства. / Е.А. Нефедьев. Казань, 1891. 280 с.
3. Шитова Т.В. К вопросу о применении современных технологий в логистических системах// Аграрное и земельное право. 2019. № 5 (173). С. 13-16.
4. О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : федер. закон от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3.
5. Дергачев В. Выборов станет еще меньше. Госдума во втором и третьем чтениях утвердила реформу местного самоуправления /
B. Дергачев // Газета.Ки.: интернет-издание. 20.05.2014 [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.gazeta.ru/politics/2014/05/20_a_6041649.shtml (дата обращения 14.09.2021).
6. Слинько Л. А. Подходы к формированию организационной структуры органов местного самоуправления: региональный аспект / И. С. Маслов, В. М. Руднев, А. А. Слинько // Регион: системы, экономика, управление. 2017. № 2. С. 122— 126.
7. Fastovich G.G., Kapsargina S.A. INTRODUCTION OF INFORMATION TECHNOLOGIES IN THE AGRICULTURAL SECTOR AS ONE OF THE CRITERIA FOR EFFECTIVE STATE POLICY IN THE FIELD OF AGRO-INDUSTRIAL COMPLEX OF THE RUSSIAN FEDERA-TION// В сборнике: IOP Conference Series: Earth and Environmental Science. Krasnoyarsk Science and Technology City Hall. Krasnoyarsk, Russian Federation, 2021. С. 32089.
8. Фастович Г.Г., Щекин А.Ю. К вопросу о мерах по повышению эффективности государственного механизма (на примере исследования АПК России) // Аграрное и земельное право. 2020. № 2 (182). С. 19-20.
9. Власов В.А. Продовольственная безопасность как политико-правовой феномен // Аграрное и земельное право. 2012. № 8 (92). С. 120-124.
10. Богатова Е.В., Бакаляс А.С. Причины коррупции: некоторые вопросы содержания и развития // Право и образование. 2019. № 2.
C. 169-173.
References (transliterated):
1. Fastovich G.G., Kudashova I.V. Informacionnye tekhnologii v sisteme povysheniya effektivnosti deyatel'nosti organov gosu-darstvennoj vlasti: teoretiko-pravovoj aspekt // Pravo i politika. 2020. № 2. S. 18-22.
2. Kurbatova // Pravo i zakonnost': voprosy teorii i praktiki. Sb. mat-v IX Vserossijskoj nauchno-praktich. konf. Abakan: Izd-vo HGU, 2019. S. 28-29.d'ev, E.A. Uchebnik russkogo grazhdanskogo sudoproizvodstva. / E.A. Nefed'ev. Kazan', 1891. 280 s.
3. SHitova T.V. K voprosu o primenenii sovremennyh tekhnologij v logisticheskih sistemah// Agrarnoe i zemel'noe pravo. 2019. № 5 (173). S. 13-16.
4. O vnesenii izmenenij v stat'yu 26.3 Federal'nogo zakona «Ob obshchih principah organizacii zakonodatel'nyh (predstavitel'-nyh) i ispolnitel'nyh organov gosudarstvennoj vlasti sub"ektov Rossijskoj Federacii» i Federal'nyj zakon «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samouprav-leniya v Rossijskoj Federacii» : feder. zakon ot 27 maya 2014 g. № 136-FZ.
5. Dergachev V. Vyborov stanet eshche men'she. Gosduma vo vtorom i tret'em chteniyah utverdila reformu mestnogo samoupravleni-ya / V. Dergachev // Gazeta.Ki.: internet-izdanie. 20.05.2014 [Elektronnyj resurs]. Rezhim dostupa: https://www.gazeta.ru/politics/2014/05/20_a_6041649.shtml (data obrashcheniya 14.09.2021).
6. Slin'ko L. A. Podhody k formirovaniyu organizacionnoj struktury organov mestnogo samoupravleniya: regional'nyj aspekt / I. S. Maslov, V. M. Rudnev, A. A. Slin'ko // Region: sistemy, ekonomika, upravlenie. 2017. № 2. S. 122— 126.
7. Fastovich G.G., Kapsargina S.A. INTRODUCTION OF INFORMATION TECHNOLOGIES IN THE AGRICULTURAL SECTOR AS ONE OF THE CRITERIA FOR EFFECTIVE STATE POLICY IN THE FIELD OF AGRO-INDUSTRIAL COMPLEX OF THE RUSSIAN FEDERA-TION// V sbornike: IOP Conference Series: Earth and Environmental Science. Krasnoyarsk Science and Technology City Hall. Krasno-yarsk, Russian Federation, 2021. S. 32089.
8. Fastovich G.G., SHCHekin A.YU. K voprosu o merah po povysheniyu effektivnosti gosudarstvennogo mekhanizma (na primere is-sledo-vaniya APK Rossii) // Agrarnoe i zemel'noe pravo. 2020. № 2 (182). S. 19-20.
9. Vlasov V.A. Prodovol'stvennaya bezopasnost' kak politiko-pravovoj fenomen // Agrarnoe i zemel'noe pravo. 2012. № 8 (92). S. 120124.
10. Bogatova E.V., Bakalyas A.S. Prichiny korrupcii: nekotorye voprosy soderzhaniya i razvitiya // Pravo i obrazovanie. 2019. № 2. S.
169-173.
