CC BY
53УДК 323.22/328.188.5
Ярослав Юрьевич Старцев
кандидат политических наук, доцент, старший научный сотрудник отдела философии Института философии и права УрО РАН, г. Екатеринбург.
E-mail: [email protected]
ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ КОРРУПЦИИ С ПОЗИЦИИ ТЕОРИИ НЕФОРМАЛЬНЫХ ИНСТИТУТОВ
Причины коррупционного поведения часто рассматриваются в русле какого-то одного подхода (экономического, этического, правового и пр.), либо как механическое смешение этих факторов. Задачей статьи является структурирование социальных и политических истоков коррупции с точки зрения теории неформальных институтов. Рассмотрение коррупции как целостного феномена, обладающего собственными сущностными характеристиками часто оказывается ошибочным и бесполезным. Совокупность связанных с ней процессов представляет собой совершенно разные по механизму возникновения, динамике, форме существования и последствиям неформальные институты. В статье представлен анализ особенностей тех институтов, чье существование может проявляться в коррупционном поведении, подчеркнуты различия в их роли в государственном управлении, проанализирована специфика взаимодействия с этими институтами в зависимости от их характеристик.
Ключевые слова: неформальные институты, неформальные практики, коррупция, методы политологии, политическая теория.
Коррупция существует как проблема, но не как явление. Проблематиза-ция, то есть выявление значимых для общества и государства и подлежащих разрешению противоречий, осуществляется достаточно давно и последовательно и в философской, исследовательской литературе, и в публичном политическом дискурсе, и в правовых актах, и в средствах массовой информации, и в повседневном мышлении [Мартьянов, Фишман: 2010]. Осознание проблемы масштабно и очевидно и на локальном, и на национальном, и на международном уровнях. Известное единогласие антикоррупционных установок ведет к довольно слаженной работе по конструированию и внедрению антикоррупционных мер, претендующих на универсальность, включая их формулировку и закрепление в глобально ориентированных международных документах.
Существование коррупции как обособленного явления, обладающего самотождественностью, целостностью, устойчивой формой представляется гораздо менее очевидным. Одно из наиболее наглядных проявлений такой неопределенности - сохраняющиеся несмотря на общность антикоррупционных установок сложности с адекватным определением самого понятия коррупции [Вейберт: 2008; Конвенция ООН...: 2004; Федеральный закон № 273-ФЗ: 2008]. Если различия трактовок являются нормой в научной литературе, то существование таких расхождений в правовых актах и административной или судебной практике говорит прежде всего о том, что целостность и идентичность самого явления неочевидна для заинтересованных акторов.
Парадоксальность ситуации состоит в том, что повседневные проявления коррупционных практик обречены на мгновенное узнавание: иденти-
фикационные механизмы познания великолепно работают применительно к конкретным случаям, но дают сбой при попытках сформулировать непротиворечивую общую модель. Неоднозначность интерпретаций применительно к частным повседневным коррупционным феноменам возникает лишь при их оценке, то есть при попытке соотнести с общими ценностями и категориями (см., например, бесконечную российскую дискуссию о том, считать ли коррупционным проявлением подарки государственным служащим и каков порог ценности подарка) [Куракин: 2014; Выжутович: 2014]. Аналогичны французские споры по поводу совмещения должностей, cumul des mandats [Les lois...: 2014], неоднозначность при идентификации политической коррупции, в частности соотношения коррупции и лоббизма [Киселев: 2006], общие для латиноамериканских государств конфликты вокруг интерпретации кумовства (amiguismo) [Nivel: 2010] и т.п.
На наш взгляд, это связано с избыточной объективацией коррупционной проблемы, когда отношение к тем или иным формам поведения, сконструированное исходя из ценностей субъекта, проецируется на внешнюю для этого субъекта реальность, создавая таким образом некоторый воображаемый объект и приписывая ему определенные свойства. Сделаем неизбежный реверанс в сторону этимологии термина: характеристика чего бы то ни было через «порчу», «испорченность» отражает не столько физические или социальные свойства объекта, сколько наше отношение к нему. Мы просто объединяем таким образом самые разные его характеристики, которые нам не нравятся либо не соответствуют нашим целям.
Основной тезис данной статьи заключается в том, что совокупность феноменов, называемых обычно коррупцией, представляет собой множественные проявления совершенно различных по своей природе социальных практик и институтов. Как следствие - попытки их рассмотрения как целостного явления искусственны в худшем смысле этого слова и малополезны. Напротив, любое активное и результативное воздействие на коррупционные проявления, будь то взаимодействие, противодействие, борьба, ограничение, подразумевает предварительную идентификацию самих феноменов, порождающих эти формы поведения, и изучение их свойств.
Методологической рамкой для такого анализа может служить активно развивающаяся в последние десятилетия теория неформальных институтов, в том числе неформальных политических институтов. Институционализация множества коррупционных проявлений в современной России, как и в некоторых других государствах, почти общепризнана [Российская коррупция: 2013]. Вне зависимости от того, идет ли речь о сформировавшихся социальных институтах, или просто о распространенных практиках, сегодня они имеют преимущественно неформальный характер. Их криминализация либо игнорирование правом достаточно универсальны. Между тем любой социальный институт функционален: если в самом общем виде функция любого института есть снижение неопределенности, то специфичность функций определяется конкретной сферой деятельности, адресатом и природой той неопределенности, которую регулирует рассматриваемый институт.
Анализ существующей исследовательской литературы позволяет говорить о существовании четырех принципиально различных видов неформальных институтов, порождающих коррупционные формы поведения: 1) институционализированные формы теневого рыночного обмена, 2) неформальные
механизмы обеспечения государственного аппарата, 3) устойчивые межличностные связи групповой солидарности, 4) процедурные институты функционирования государственной бюрократии. Каждый из этих видов неформальных институтов основан на устойчивых и универсальных характеристиках социума. Более того, само по себе их существование не идентично существованию коррупции. Вместе с тем большая часть сколько-нибудь значимых коррупционных проявлений связана именно с этими институтами и порождается именно ими. Различия между ними имеют как внешний характер (разные выполняемые ими социальные функции), так и внутренний (несовпадающие правила и разные субъекты, обеспечивающие функционирование институтов).
Теневой рынок редких благ, в число которых попадает обладание властными полномочиями и принятие связанных с ними решений, достаточно основательно изучен в посвященной коррупции научной литературе. Институционализация такого рынка, например в виде массового взяточничества с установлением неформальной процедуры, ценника коррупционных услуг, распределением ролей в случае существования коррупционной «цепочки» и прочее, происходит под влиянием частных интересов, по определению корыстных. Функциональность этого института определяется возможностью удовлетворения тех же интересов другими средствами: чем меньше таких возможностей и чем более влиятельны релевантные группы интересов, тем предпочтительней для них оказываются коррупционные механизмы получения выгоды. Многочисленные модели коррупционного поведения, создаваемые в рамках экономической неоинституциональной теории или теории рационального выбора, основаны именно на взвешивании усредненным субъектом коррупционных взаимодействий (будь то взяточник или взяткодатель), выгод и издержек, связанных именно с такой стратегией поведения [Роуз-Аккерман: 2003]. Существенно, что субъектом взаимодействия при этом всегда выступает отдельный индивид или группа автономных и самостоятельных индивидов.
Именно этот институт является основным объектом внимания российского антикоррупционного законодательства. Об этом говорит и официальное определение коррупции, предусматривающее в качестве квалифицирующего признака индивидуальное или индивидуализируемое получение материальной выгоды [Федеральный закон № 273-Ф3: 2008], а также содержание антикоррупционных статей Уголовного кодекса, ориентированных почти исключительно на взяточничество [Вейберт: 2008], и структура программных антикоррупционных мероприятий. Для российского государства коррупция - преимущественно индивидуальное использование власти в целях получения материальной выгоды, зачастую сводящееся к отдельным изолированным действиям. Основной способ борьбы - повышение издержек коррупционных сделок за счет ужесточения и дифференциации наказаний, расширения перечня контрольных мер для обеспечения его неотвратимости (включая превентивный контроль). Дело, однако, в том, что другие неформальные институты, порождающие коррупционные проявления, организованы совершенно иначе.
Неформальные механизмы обеспечения государственного аппарата и всего государственного строительства вполне могут рассматриваться как элемент исторического наследия: в прошлом те же институты имели вполне официальный и формализованный сообразно стилю эпохи характер. Такие исто-
рически значимые формы распоряжения властью, как данничество, полюдье, местничество, кормления, посулы, почести, поминки, наместничество, акциденции, иерархический произвол и т.п., существовали как важные элементы государственного строя. Официальная отмена этих институтов постепенно происходит начиная с XV в., однако их фактическое существование в почти неизменном виде отмечается историками и в XVIII в. [Будатаров: 2001].
С рационализацией и вестернизацией законодательства о государственной службе и государственных органах в ХУШ-ХК вв. сохранение и использование соответствующих практик становится неформальным с эпизодическим возвратом к их легализации в советский и постсоветский период. Совокупность этих институтов на протяжении веков выполняла четыре основные функции, связанные с государственным строительством: 1) материальное обеспечение представителей государства (в условиях, когда денежное содержание и собственные доходы чиновника не коррелировали с его социальным статусом), 2) обеспечение рекрутирования административных и политических элит (различные варианты местничества, от классического до номенклатурного, и косвенное стимулирование через «взяткоемкость» должностей и иные связанные с ними возможности потребления), 3) обеспечение лояльности региональных и местных элит путем сохранения традиционных патримониальных структур (функция, принципиально важная в условиях империи), 4) создание механизма контроля, основанного на угрозе разоблачения и санкций в отношении скомпрометированных подчиненных, своего рода иерархический шантаж [Ledeneva: 2006, с. 90]. Функциональность перечисленных механизмов обеспечила их устойчивость и относительную легитимность. «Эта особенность составляла одну из отличительных черт формирования аппарата управления российского самодержавия» [Седов: 1996, с. 150].
В данном случае меняются по сравнению с теневым рынком не только мотивы, но и сами субъекты взаимодействия. Наряду с отдельными индивидами субъектами институционального поведения оказывается и само государство, заинтересованное в сообразном возможностям обеспечении управляемости, и достаточно быстро формирующиеся социопрофессиональные группы, тяготеющие к сословности и заинтересованные в сохранении своих социальных позиций. В отношении этих институтов нормотворец оказывается в двойственной позиции, стремясь ограничить коррупцию в соответствии с принципами рационального государственного управления и одновременно сохранить названые практики ввиду невозможности достичь управленческие цели иными средствами.
Системы межличностной групповой солидарности возникают в обществе достаточно регулярно, и ориентированы они, как правило, на обеспечение безопасности членов группы, точнее - на создание гарантий безопасности. Вне зависимости от того, организованы эти отношения вертикально или горизонтально, они актуализируются в отношении наиболее значимых для данной группы (сети) угроз: потеря работы, несправедливый суд, отказ в законном праве и пр. Разумеется, сети межличностного взаимодействия, связанные с государственной властью, институционализированный характер приобретают лишь тогда, когда значимая угроза устойчива и требует долгосрочного и системно организованного противодействия. Долговременность существования, в свою очередь, требует постоянного поддержания сети в рабочем состоянии. По всей видимости, наиболее универсальным механизмом
такого поддержания является регулярный обмен благами и услугами [Старцев: 2009]. Именно через этот обмен осуществляется и само функционирование сети, то есть реализация тех или иных действий, обеспечивающих безопасность членов группы в отношении значимой для них угрозы. В системе государственного управления такие сети могут принимать форму непотизма, клиентелизма, горизонтальных обменов по схеме «блата», круговой поруки, неформальных согласований в рамках досуговых компаний и пр.
Существенно, что характер субъектов взаимодействия в данном случае также меняется в сравнении с предыдущими, эту роль начинает выполнять сама сеть или группа. В отличие от классической рыночной модели принадлежность к неформальной сети оказывается часто не результатом свободного выбора, а становится следствием профессионально-биографических факторов либо навязывается как один из существующих механизмов зависимости. Поскольку институциональные взаимодействия здесь являются межличностными, сами отношения неизбежно принимают локальный характер, способствуя обособлению в рамках государственной системы либо локальных интеракций государственных и общественных структур сравнительно замкнутых изолированных кластеров, имеющих собственные интересы.
Устойчивость возникающих таким образом конфигураций создает дополнительные возможности для социального контроля, укрепляющего солидарность внутри сети и ее сопротивляемость внешним воздействиям. Вместе с тем многие механизмы функционирования межличностных сетей солидарности, способствующие коррупции, российским законодательством вообще не рассматриваются, например использование административного влияния через «телефонное право» или более открытые непотистские практики (подбор кадров из числа бывших соучеников либо сослуживцев и пр.), тогда как именно они создают систему взаимных обязательств и общих интересов в рамках сети, которые с высокой вероятностью провоцируют коррупционные следствия.
Формирующиеся в повседневной практике государственных бюрократических организаций неформальные процедурные институты чаще всего упоминаются в связи с легитимацией коррупции как примеры «вынужденных» либо «полезных» нарушений стандартных норм использования власти. В равной степени могут быть рутинизированы и институционализированы процедуры согласований (например между Государственной Думой и президентской администрацией или органами власти субъектов РФ и аппаратом полномочного представителя в федеральном округе) и конфликты (например между силовыми ведомствами или между Министерством экономического развития и Министерством финансов), а также систематические нарушения формальных норм (например при «работе с гражданами» на низовом уровне государственной и муниципальной системы или при фактическом закреплении за чиновником не входящих в его должностные обязанности функций). Возможен и неформальный обмен информацией (например между смежными ведомствами «в рабочем порядке»).
С точки зрения функционального анализа эта неформальная институ-ционализация компенсирует разрыв между фактическим содержанием деятельности и распределением властных полномочий, с одной стороны, и их формальным регулированием, с другой. Субъектами взаимодействия оказываются как отдельные представители государственного аппарата, так и органы
власти либо их подразделения, деятельность которых без этих неформальных правил часто становится затрудненной либо даже невозможной. Несмотря на инструментальный характер этих институтов, который вполне может быть представлен как общественно полезный, вероятность коррупционных правонарушений здесь также очень высока, поскольку создается значимый внепра-вовой контекст деятельности. Он существенно снижает чувствительность участников к любым формам выхода за рамки должностных полномочий и их нецелевого использования (достаточно характерным и широко обсуждаемым примером является частное, казалось бы, дело директора Челябинского лицея № 31 Александра Попова) [Кафеев: 2013]). Возникающие в связи с функционированием этих процедурных институтов противоречия и конфликты зачастую позволяют поставить под сомнение их партикуляризм даже в случае явного нарушения соответствующих статей УК или КОАП. Между тем коррупция традиционно мыслится именно как партикуляристская практика. Законодательство не знает непротиворечивого способа решения проблем, возникающих при работе таких институтов.
Таким образом, речь идет о неформальных институтах, различающихся субъектами взаимодействия, их мотивами и выполняемыми этими институтами социальными функциями. Лишь один вид описанных институтов - теневой конкурентный рынок властных решений последовательно учитывается российским антикоррупционным законодательством. Остальные либо присутствуют в незначительной степени (ограничения на соподчинения родственников на государственной службе, санкции за превышение полномочий), либо вообще остаются без внимания (роль коррупционных практик в государственном строительстве). Связано это, на наш взгляд, в том числе и с недостаточным анализом природы неформальных институтов, порождающих коррупционные действия. Перспективы успешной антикоррупционной политики безусловно во многом зависят от способности государства организовать выполнение тех же функций через институты более формализованные, что позволит реализовать социальные запросы без коррупционных издержек.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Будатаров С.М. Получение взятки в истории уголовного законодательства России XIV-XVIII вв. [Электронный ресурс] // Образование и наука в третьем тысячелетии : сб. материалов Третьей науч.-теор. конф. Барнаул : Изд-во Алтайск. экон.-юрид. ин-та, 2001. URL: http://aeli.altai.ru/nauka/sbomik/2001/budatarov.html (дата обращения: 10.06.2014).
2. Вейберт С.И. Современные подходы к определению коррупции в публичной сфере [Электронный ресурс] // Вопросы управления : Электрон. версия. 2008. № 2(3), июнь. URL: http://vestnik.uapa.ru/ru-ru/issue/2008/02/15/ (дата обращения: 20.06.2014).
3. Выжутович В. Подарочный набор // Рос. газ. 2014. 17 янв.
4. Кафеев Р. Директор Челябинского лицея № 31 Александр Попов признался в получении взятки [Электронный ресурс] // Деловой квартал - Челябинск. 2013. 19 авг. URL: http://chel.dk.ru.3s3s.org/news/direktor-chelyabinskogo-liceya-31-aleksandr-popov-priznalsya-v-poluchenii-vzyatki-236754138#ixzz384Taguth (дата обращения: 20.06.2014).
5. Киселев К.В. Лоббизм: основные модели восприятия и конфликт интересов [Электронный ресурс] // ПОЛИТЭКС : Полит. экспертиза. 2006. № 3. URL: http://www. politex.info/content/view/270/30/ (дата обращения: 20.06.2014).
6. Куракин А.В. Право государственного служащего на получение подарков [Электронный ресурс] // Портал Сейчас.ру - бизнес и власть. URL: http://www.lawmix. ru/comm/5013 (дата обращения: 10.06.2014).
7. Мартьянов В.С., Фишман Л.Г. Россия в поисках утопий. От морального коллапса к моральной революции. М. : Весь мир, 2010. 256 с.
8. Российская коррупция: уровень, структура, динамика : опыты социол. анализа / под ред. Г.А. Сатарова. М. : Фонд «Либеральная Миссия», 2013. 752 с.
9. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы / пер с англ. О.А. Алякринского. М. : Логос, 2003. 356 с.
10. Седов П.В. Подношения в московских приказах XVII века // Отечеств. история. 1996. № 1. С. 139-150.
11. Старцев Я.Ю. Личностно ориентированные взаимодействия в государственном и муниципальном управлении // Органы власти в системе социальных взаимодействий: социологический, политический и управленческий анализ / А.А. Александров и др. Екатеринбург, 2009. С. 31-59.
12. Ledeneva A.V How Russia Really Works. The Informal Practices That Shaped Post-Soviet Politics and Business. London : Cornell Univ. Press, 2006. 270 p.
13. Les lois sur le non-cumul des mandats validées par les «sages» [Электронный ресурс] // Le Monde.fr avec Reuters. 13.02.2014. URL: http://www.lemonde.fr/ politique/article/2014/02/13/les-lois-sur-le-non-cumul-des-mandats-validees-par-les-sages_4366237_823448.html (дата обращения: 20.06.2014).
14. Nivel A. «Nepotismo o amiguismo» [Электронный ресурс] // ALTONIVEL.com. mx. 18.06.2010. URL: http://m.altonivel.com.mx/note.php?docId=4599 (дата обращения: 20.06.2014).
15. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции [Электронный ресурс]. Нью-Йорк : ООН, 2004. URL: http://www.unodc.org/documents/treaties/ UNCAC/Publications/Convention/08-50028_R.pdf (дата обращения: 10.06.2014).
16. Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Рос. газ. 2008. 30 дек.
REFERENCES
Budatarov S.M. Poluchenie vzyatki v istorii ugolovnogo zakonodatel'stva Rossii XIV-XVIII vv., Obrazovanie i nauka v tret'em tysyacheletii : sb. materialov Tret'ey nauch.-teor. konf., Barnaul, Izd-vo Altaysk. ekon.-yurid. in-ta, 2001, available at: http://aeli.altai.ru/nauka/ sbornik/2001/budatarov.html (accessed 10 June 2014). (in Russ.).
Federal'nyy zakon Rossiyskoy Federatsii ot 25 dekabrya 2008 goda № 273-FZ «O protivodeystvii korruptsii», Ros. gaz., 2008, 30 Dec. (in Russ.).
Kafeev R. Direktor Chelyabinskogo litseya № 31 Aleksandr Popov priznalsya v poluchenii vzyatki, Delovoy kvartal — Chelyabinsk, 2013, 19 Avg., available at: http://chel. dk.ru.3s3s.org/news/direktor-chelyabinskogo-liceya-31-aleksandr-popov-priznalsya-v-poluchenii-vzyatki-236754138#ixzz384Taguth (accessed 20 June 2014). (in Russ.).
Kiselev K.V. Lobbizm: osnovnye modeli vospriyatiya i konflikt interesov, POLITEKS : Polit. ekspertiza, 2006, no. 3, available at: http://www.politex.info/content/view/270/30/ (accessed 20 June 2014). (in Russ.).
Konventsiya Organizatsii Ob'edinennykh Natsiy protiv korruptsii, New-York, OON, 2004, available at: http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/ Convention/08-50028_R.pdf (accessed 10 June 2014). (in Russ.).
Kurakin A.V. Pravo gosudarstvennogo sluzhashchego na poluchenie podarkov, Portal Seychas.ru — biznes i vlast', available at: http://www.lawmix.ru/comm/5013 (accessed 10 June 2014). (in Russ.).
Ledeneva A.V. How Russia Really Works. The Informal Practices That Shaped PostSoviet Politics and Business, London, Cornell Univ. Press, 2006, 270 p.
Les lois sur le non-cumul des mandats validées par les «sages», Le Monde.fr avec Reuters, 13 February 2014, available at: http://www.lemonde.fr/politique/article/2014/02/13/ les-lois-sur-le-non-cumul-des-mandats-validees-par-les-sages_4366237_823448.html (accessed 20 June 2014). (in French).
Martianov VS., Fishman L.G. Rossiya v poiskakh utopiy. Ot moral'nogo kollapsa k moral'noy revolyutsii, Moscow, Ves' mir, 2010, 256 p. (in Russ.).
Nivel A. «Nepotismo o amiguismo», 18 June 2010, available at: http://m.altonivel. com.mx/note.php?docId=4599 (accessed 20 June 2014). (in Spanish).
Rose-Ackerman S. Korruptsiya i gosudarstvo. Prichiny, sledstviya, reform, Moscow, Logos, 2003, 356 p. (in Russ.).
Satarov G.A. (ed.) Rossiyskaya korruptsiya: uroven', struktura, dinamika : opyty sotsiol. analiza, Moscow, Fond «Liberal'naya Missiya», 2013, 752 p. (in Russ.).
Sedov P.V. Podnosheniya v moskovskikh prikazakh XVII veka, Otechestv. istoriya, 1996, no. 1, pp. 139-150. (in Russ.).
Startsev Ya.Yu. Lichnostno orientirovannye vzaimodeystviya v gosudarstvennom i munitsipal'nom upravlenii, Organy vlasti v sisteme sotsial'nykh vzaimodeystviy: sotsiologicheskiy, politicheskiy i upravlencheskiy analiz, Ekaterinburg, 2009, pp. 31-59. (in Russ.).
Veybert S.I. Sovremennye podkhody k opredeleniyu korruptsii v publichnoy sfere, Voprosy upravleniya : Elektron. versiya, 2008, no. 2(3), June, available at: http://vestnik.uapa. ru/ru-ru/issue/2008/02/15/ (accessed 20 June 2014). (in Russ.).
Vyzhutovich V. Podarochnyy nabor, Ros. gaz., 2014, 17 Jan. (in Russ.).
Yaroslav Yu. Startsev, Candidate of Political Science, associate professor, senior researcher, Institute of Philosophy and Law, Ural branch of the Russian Academy of Sciences, Ekaterinburg. E-mail: [email protected]
FUNCTIONAL ANALYSIS OF CORRUPTION FROM PERSPECTIVE OF THEORY OF INFORMAL INSTITUTIONS
Abstract: Social interactions that are usually identified as corruption-related in fact represent various effects of multiple and different institutions and practices. Viewing corruption as an obvious, cohesive and holistic phenomenon is often misleading. The article argues that the struggle against corruption means, first, a separate analysis of informal institutions producing corruptional outcomes, and then constructing different kinds of anticorruption policy, which should correlate with the nature and social functions of the relevant institutions. Main types of informal institutions linked to corruption are analyzed in order to propose specific institutional ways of anti-corruption policy.
Keywords: informal institutions, informal practices, corruption, research methods, theory of politics.
