CC BY
156
3. Акимова С.А. Административно-правовой статус органов исполнительной власти (на примере миграционных служб): Учеб. пособие // М.: ЮНИ-ТИ- ДАНА: Закон и право, 2012.
4. Официальный сайт МВД России. www.mvd.ru
5. ПрудниковА.С. Незаконная миграция как источник угрозы для национальной безопасности России // Государственная служба и кадры. 2015. № 3.
6. Прудников А.С. Административная ответственность за нарушения правил режима государ-
ственной границы и других пограничных территорий // Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 5.
7. Конституционное право России: Учебник / Б.С. Эбзеев, А.С. Прудников, Е.Н. Хазов и др. // Под ред. Б.С. Эбзеева, А.С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013.
8. Прудникова Т.А. Контроль в сфере миграции и его влияние на предупреждение незаконной миграции // Конституционное и государственное право. 2015. № 1.
УДК 342 ББК 67.401
ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
МАРИАННА ЕНОКОВНА ХОДЖОЯН,
соискатель кафедры теории государства и права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя E-mail: [email protected] Научная специальность 12.00.01 — теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются те специальные черты административного принуждения, которые характеризуют его в функциональном аспекте. Проведенный анализ позволяет установить, что эффективность административного принуждения снижается вследствие тех особенностей, которые оно приобретает в современных условиях.
Ключевые слова: принуждение, функции принуждения, административное право, административная ответственность, административное принуждение.
Abstract. The article considers the features of administrative coercion that characterize it in a functional aspect. The analysis allows to establish that the effectiveness of administrative coercion reduced because of the features that it acquires in modern conditions.
Keywords: coercion, coercion functions, administrative law, administrative liability, administrative coercion.
Административное право по своей природе является правом, функционально предназначенным для решения задач государственного управления. Данное обстоятельство не может не повлиять на функциональные свойства административного при-
нуждения. Однако, четкое понимание того, чем специфично административное принуждение в функциональном плане, отсутствует.
Прежде всего, анализ специальной литературы позволяет обнаружить отсутствие единого обще-
признанного мнения относительно направленности (назначения) административного принуждения1. Отдельно следует сказать о том, что, по мнению некоторых исследователей, применение административного принуждения осуществляется одновременно в нескольких направлениях. Например, В.В. Йонаш полагает, что административное принуждение осуществляется в трех основных направлениях — «для предупреждения правонарушений либо устранения обстоятельств, создающих угрозу безопасности, для восстановления нарушенного правопорядка, а также для реализации наказания. Тем самым, по функциональной направленности (назначению) можно различать три типа административного принуждения: предупреждение (превенция), восстановление, на-казание»2.
Не отрицая того, что конкретные меры административного принуждения различаются по целям своего применения, тем не менее, полагаем, что направленность (назначение) рассматриваемого вида государственно-правового принуждения в силу ее обусловленности природой административного права все же является универсальной. Таковой следует признать конструирование и поддержание отношений власти и подчинения.
Отдельно следует отметить, что направленностью административного принуждения на конструирование и поддержание отношений власти и подчинения объясняется властно-волевой, не требующий специальной санкции порядок реализации мер такого принуждения. Еще в начале ХХ в. А.И. Ели-стратов рассматривал административное принуждение как «возможность для администрации прибегать к принудительным мерам по собственному почину, без предварительного судебного постановления, устанавливающего закономерность данного требования»3. При этом такой порядок не рассматривается в качестве неправового, нелегитимного.
Направленность административного принуждения именно на конструирование и поддержание отношений власти и подчинения объясняет, почему уполномоченными применять те или иные административно-правовые принудительные меры оказываются фактически все органы и должностные лица государства. Вследствие указанной направленности государственно-правовое принуждение приобретает значение средства осуществления возложенных
на государственные органы и должностных лиц властных функций.
Конструирование административно-правовых отношений предполагает создание новых связей между субъектами посредством возложения на них ранее не существовавших юридических обязанностей, реже — посредством определения их субъективных прав, что, с учетом императивности метода административно-правового регулирования, фактически означает запрет на реализацию всех иных существующих у участников соответствующих отношений притязаний.
Поддержание административно-правовых отношений предполагает контроль над реализацией подвластным субъектом определенных для него юридических обязанностей и запретов, неисполнение которых означает разрыв принудительно установленной между властвующим и подвластными юридической связи.
Примерами, демонстрирующими реализацию административно-правовым принуждением своего назначения на практике, выступают конструирование и поддержание функциональности разрешительной системы обеспечения авиационной безопасности, системы паспортно-регистрацион-ного и миграционного учета. Однако таким примером является и функционирование принуждения в качестве инструмента конструирования и поддержания рентных отношений между правителем империи и населением захваченной территории: «такой способ действий по модели интенсивного принуждения представляли Бранденбург и Россия — в особенности в то историческое время, когда они были построенными на взимании дани империями»4.
Что касается функций административного принуждения, то о них в современной отечественной науке, как правило, говорят лишь в применении к одному из его видов — административной ответственности5. Подобный подход представляется вполне обоснованным, так как характер назначения административного принуждения предопределяет множественность возможных способов связи между осуществлением воздействия в конкретной ситуации и наступлением предполагаемого результата. При этом функции административного принуждения могут существенно
различаться в зависимости от особенностей сферы административно-правового регулирования, характера осуществляемого административно-правового принуждения, а также конкретных задач, для решения которых оно применяется.
Чаще всего функциями, посредством которых достигается реализация назначения административного принуждения, выступают обеспечение, предупреждение правонарушений, их пресечение, а также восстановление нарушенного порядка. Обеспечение предполагает создание условий, необходимых для воспроизводства и поддержания отношений власти и подчинения; предупреждение — устранение факторов, создающих угрозу таким отношениям, и сдерживание противоправной активности, их разрушающих; пресечение — прекращение противоправного поведения, прерывание противоправной активности подвластных; восстановление нарушенного порядка — устранение последствий противоправного поведения и реконструкцию отношений власти и подчинения, разрушенных вследствие такого поведения.
Механизм, посредством которого реализуются функции административного принуждения, включает в себя: изменение юридического статуса субъектов, выражающееся во властном возложении на них дополнительных обязанностей или установлении для них дополнительных запретов; фактическое правоограничение, предполагающее такое ограничение свободы субъекта права в осуществлении его интересов и притязаний, которое обеспечивает реализацию обязывающих или запрещающих административных норм, изменяющих его правовой статус; контроль над исполнением установленных юридических обязанностей и соблюдением установленных запретов, предполагающий проверку действенности выбранной меры административного принуждения; реагирование на допущенное нарушение административно-правовой нормы путем изменения содержания, характера и степени оказываемого воздействия.
Далее, характеризуя административное принуждение с точки зрения присущих ему организационных особенностей, следует отметить, что в современных демократических государствах,
стремящихся к реализации принципов правового государства, его осуществление по своим целям не вполне согласуется с тем его назначением, которое определяется природой административного права.
Обеспечиваемое административным принуждением упорядочение специфично тем, что оно, во-первых, направлено на воспроизводство таких отношений, которые являются общественно значимыми. Во всех иных случаях принуждение, осуществляемое государством и от его имени, воспринимается как такое вторжение в сферу личной свободы, которое ущемляет (ограничивает) существующие у субъектов права, что становится основанием для признания неправового характера властной деятельности государства.
Во-вторых, правовым остается лишь то принуждение, которое обеспечивает реализацию своего назначения посредством предотвращения либо ликвидации (устранения) угроз защищаемым интересам.
Меры административного принуждения в современном праве приобретают ярко выраженную охранительную направленность6.
Нельзя согласиться с тем, что осуществление административного принуждения связано исключительно с совершением правонарушений7. На это указывает, например, то, что в условиях чрезвычайного правового режима (чрезвычайного положения) посредством активных принудительных действий компетентных властных субъектов осуществляется временное ограничение юридически гарантированных прав и свобод физических лиц и организаций. При этом необходимость применения принуждения в рассматриваемой ситуации скорее обусловливается соображениями безопасности, нежели стремлением к охране существующего правопорядка от возможных или уже совершенных правонарушений.
Вместе с тем, применение мер административного принуждения для решения общезначимых задач в условиях особых административно-правовых режимов для складывающейся в современных государствах правовой практики выступает явлением скорее экстраординарным, чем типичным.
Тот факт, что меры административного принуждения приобретают охранительную направленность, существенным образом сказывается на содержании таких мер.
На сегодняшний день не существует единого мнения относительно того, каково содержание мер административно-правового принуждения8. Вместе с тем, вне зависимости от того, какие конкретно виды мер выделяются, речь фактически идет о различении мер административной ответственности (административного взыскания), применяемых в связи с совершением административных проступков, и иных мер воздействия9. Такое деление не может быть признано искусственным, существующим исключительно в административно-правовой доктрине; оно реально может быть обнаружено в административном законодательстве, причем не только Российской Федерации, но и других современных государств.
Различие мер административной ответственности и иных мер принудительного воздействия заключается не только в их разной направленности. Принципиальные отличия приобретает порядок организации их осуществления.
Основанием применения меры административной ответственности выступает исключительно совершение правонарушения; реализация иных мер административного принуждения осуществляется при наступлении условий, специально оговоренных в гипотезе правовой нормы.
Реализация мер административной ответственности осуществляется в форме их применения, а реализация иных мер принудительного воздействия — в форме исполнения или, реже, использования. Последнее, в частности, имеет место тогда, когда возможность осуществления принудительного воздействия закрепляется в качестве допустимого средства, обеспечивающего решение возложенной на должностное лицо задачи, наряду с иными инструментами административно-правового воздействия.
Система мер административной ответственности как ограничений имущественного, личного или физического характера, применяемых к лицам, совершившим административные правонарушения, становится значимой составляющей системы мер административного принуждения. Вместе с тем, такие меры не являются эффективными с точки зрения тех возможностей, которые они создают для обеспечения реализации назначения административно-правового принуждения и его функций.
Меры ответственности представляют собой меры реагирования на допущенные нарушения юридических норм, и с этой точки зрения их способность обеспечить конструирование и поддержание отношений власти и подчинения ограничивается только тем потенциальным принудительным воздействием, которое их применение оказывает на сознание участников соответствующих отношений, заставляя их воздерживаться от совершения правонарушений. Что касается реального принуждения, связанного с применением мер административной ответственности, то оно отношения власти и подчинения не конструирует и не поддерживает. Оно не обеспечивают, не предупреждают и не пресекает нарушений обязывающих и запрещающих административных норм, а также автоматически не влечет за собой восстановления нарушенного порядка.
Применение мер административной ответственности обеспечивает в том числе и кару. Однако последняя является функцией отнюдь не административного, а уголовного принуждения, и с этой точки зрения становится понятно, почему административная ответственность приобретает организационно-функциональные характеристики, позволяющие вести о ней речь как о такой, которая во многом схожа с уголовной ответственностью10.
То обстоятельство, что система мер административной ответственности, будучи существенной составляющей системы мер административного принуждения, не является достаточно эффективным инструментом конструирования и поддержания отношений власти и подчинения, негативно сказывается на эффективности административного принуждения в целом. Однако и иные меры административного принуждения сегодня характеризуются как недостаточно эффективные.
К сожалению, меры, предпринимаемые с целью повышения эффективности административно-правового принудительного воздействия, в современных условиях оказываются недостаточными. Это обстоятельство заставляет задуматься о наличии более глубоких причин недостаточной действенности административного принуждения, чем те, которые традиционно обнаруживаются административно-правовой наукой и на устранение которых направляет свои усилия современное государство.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Литература
1. Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2004.
2. Борзенков Г.Н. Административная и уголовная ответственность: проблемы соотношения // Соотношение преступлений и иных правонарушений: современные проблемы: материалы IV Международной научно-практической конференции. М., 2005.
3. Дихтиевский П.В. Административно-правовое принуждение в механизме обеспечения личной безопасности. М., 2004.
4. Донченко Ю.В. Административное принуждение: понятие, особенности и цели применения // Ученые записки Благовещенского государственного педагогического университета. Гуманитарные науки: В 2-х ч. Благовещенск, 2004. Т. 21. Ч. 1.
5. Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917.
6. Йонаш В.В. Административное пресечение в системе административного принуждения. Саратов, 2008.
7. Липинский Д.А. Функции административной ответственности // КВ: Административное право и практика администрирования. 2015. № 3.
8. Макарейко Н.В. Административное принуждение: особенности и классификация. Н. Новгород, 2001.
9. Максимов И.В. Понятие административного принуждения, его характерные особенности и виды // Вестник Саратовской государственной академии права. 2003. № 3.
10. Минор В.А. Превентивная функция административной ответственности несовершеннолетних: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. Воронеж, 2010.
11. Молчанов А.А. Объем понятия административное принуждение и его виды // Право: теория и практика. 2008. № 9-10.
12. Сафоненков П.Н. К вопросу классификации мер административного принуждения, применяемых таможенными органами // Административное и муниципальное право. 2016. № 3.
13. Стахов А. Виды административного принуждения // Российская юстиция. 2001. № 9.
14. Тилли Ч. Принуждение, капитал и европейские государства. 1990—1992 гг. М., 2009.
15. Шитова Н.Б. Регулирующая функция административной ответственности (в контексте миграционных правоотношений) // Норма. Закон. Законодательство. Право: материалы XIII Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых. Пермь, 2011.
1 Макарейко Н.В. Административное принуждение: особенности и классификация. Н. Новгород, 2001. С. 19; Дихтиевский П.В. Административно-правовое принуждение в механизме обеспечения личной безопасности. М., 2004. С. 132; Донченко Ю.В. Административное принуждение: понятие, особенности и цели применения // Ученые записки Благовещенского государственного педагогического университета. Гуманитарные науки: В 2-х ч. Благовещенск, 2004. Т. 21. Ч. 1. С. 338.
2 Йонаш В.В. Административное пресечение в системе административного принуждения. Саратов, 2008. С. 26.
3 Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917. С. 167.
4 Тилли Ч. Принуждение, капитал и европейские государства. 1990—1992 гг. М., 2009. С. 61—62.
5 См.: Липинский Д.А. Функции административной ответственности // КВ: Административное право и практика администрирования. 2015. № 3. С. 63—93; Минор В.А. Превентивная функция административной ответственности несовершеннолетних: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. Воронеж, 2010. С. 16—17; Шитова Н.Б. Регулирующая функция административной ответственности (в контексте миграционных правоотношений) // Норма. Закон. Законодательство. Право: материалы XIII Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых. Пермь, 2011. С. 71—72.
6 Максимов И.В. Понятие административного принуждения, его характерные особенности и виды // Вестник Саратовской государственной академии права. 2003. № 3. С. 130.
7 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2004. С. 458—459.
8 См.: Молчанов А.А. Объем понятия административное принуждение и его виды // Право: теория и практика. 2008. № 9—10. С. 29—30; Стахов А. Виды административного принуждения // Российская юстиция. 2001. № 9. С. 27—28; Сафоненков П.Н. К вопросу классификации мер административного принуждения, применяемых таможенными органами // Административное и муниципальное право. 2016. № 3. С. 218—222 и др.
9 Молчанов А.А. Указ. соч. С. 29.
10 Борзенков Г.Н. Административная и уголовная ответственность: проблемы соотношения // Соотношение преступлений и иных правонарушений: современные проблемы: материалы IV Международной научно-практической конференции. М., 2005. С. 74—78.
