CC BY
142
10 (52) - 2011
Бюджетная политика
УДК 336.02
ФУНКЦИОНАЛЬНОЕ СОДЕРЖАНИЕ
И ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
А. в. МИНАкОв,
кандидат экономических наук, заместитель начальника кафедры налогового контроля и проверок финансово-хозяйственной деятельности E-mail: minakov-info@yandex.ru Академия экономической безопасности
МВД России
В статье поставлен ряд проблем для теоретического осмысления понятий бюджетно-налоговой системы как единого механизма управления.
Ключевые слова: бюджет, налог, система, управление, механизм, функция.
Бюджетно-налоговая система является составляющей частью финансовой системы, под которой понимается совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих частей, звеньев, элементов, непосредственно участвующих в финансовой деятельности и способствующих ее осуществлению.
Финансовая система, рассматриваемая как научная категория, трактуется в разных литературных источниках не всегда однозначным образом. Исторически под финансовой системой понимали два определения: совокупность финансовых отношений, существующих в рамках данной общественно-экономической формации, на основе которых образуются и используются соответствующие фонды денежных средств или совокупность финансовых учреждений страны в определенный исторический период [17]. Причем социально-экономическое содержание, функции и структура финансовой системы определялись способом производства, классической природой государства.
Государственные финансовые ресурсы включали в тот период времени общегосударственные (централизованные) ресурсы и ресурсы государственных предприятий, организаций и учреждений (децентрализованные). Общегосударственные финансовые ресурсы концентрировались в государственном бюджете СССР и к ним относились:
- поступления налога с оборота;
- отчисления от прибыли государственных предприятий;
- начисления и взносы по государственному социальному страхованию;
- налоги с кооперативных предприятий, колхозов и населения;
- платежи по имущественному и личному страхованию;
- поступления по государственным займам и денежно-вещевым лотереям. Современные ученые-экономисты дают следующие определения. Так, М. В. Романовский определяет финансовую систему как совокупность различных сфер финансовых отношений, в процессе которых образуются и используются различные денежные фонды [19]. Коллектив авторов под руководством Г. Б. Поляка трактует финансовую систему как совокупность различных финансовых отношений, в процессе которых разными метода-
ми и формами распределяются фонды денежных средств хозяйствующих субъектов, домохозяйств и государства [22]. Авторы учебника [4] рассматривают финансовую систему как форму организации денежных отношений между всеми субъектами воспроизводственного процесса по распределению и перераспределению совокупного общественного продукта. По мнению Г. М. Колпаковой, финансовая система — это совокупность блоков, звеньев, подзвеньев финансовых отношений [5]. Наиболее кратко финансовую систему определяет Н. В. Ми-ляков, это определенным образом упорядоченная совокупность финансовых отношений [8].
Необходимость применения государством различных экономических регуляторов при управлении обществом обусловила потребность в изучении и достаточно активном обсуждении в финансово-экономической и правовой литературе содержания таких экономических категорий, как финансы и финансовая система, которые являются объективными предпосылками возникновения и осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований [15].
На современном этапе развития России в состав ее финансовой системы входят:
- бюджетная система, состоящая из государственных (федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации) и местных бюджетов муниципальных образований;
- внебюджетные целевые государственные и муниципальные (местные) фонды;
- финансы предприятий, организаций, учреждений;
- финансы страхования;
- кредит (государственный, муниципальный и банковский) [20].
Все ученые, рассматривающие финансовую систему, подчеркивали, что центральное место в финансовой системе страны принадлежит бюджетной системе, с помощью которой образуются фонды денежных средств государственных и иных образований. Все звенья финансовой системы так или иначе связаны с бюджетной системой.
Финансовая система страны образует многоуровневую, иерархическую структуру, характеризующуюся наличием ряда частей, разрезов, а также видов разных по назначению финансовых ресурсов и источников финансирования. Структура, функции, взаимосвязи звеньев, элементов финансовой системы различных стран обладают определенным своеобразием и зависят от экономического и политического строя государства. В стра-
нах с централизованно управляемой экономикой финансовая система в основном огосударствлена и обладает меньшим разнообразием элементов и функций по сравнению со странами с рыночной экономикой, где более высок удельный вес финансов корпораций, функционирующих согласно законам рынка.
Финансовая система — это совокупность финансовых отношений. По природе своей финансовые отношения являются распределительными, причем распределение стоимости осуществляется, прежде всего, по субъектам. Субъекты формируют денежные фонды целевого назначения в зависимости от того, какую роль они играют в общественном производстве: являются ли непосредственными его участниками, организуют ли страховую защиту или осуществляют государственное регулирование. Именно роль субъекта в общественном производстве выступает в качестве первого объективного критерия классификации финансовых отношений.
В современных условиях роль и значение государства во всех странах возрастает, вследствие чего увеличиваются и затраты общества на его содержание. Как показывает практика современной рыночной экономики, основной причиной этой тенденции является изменение содержания функций государства в обществе. Оно должно создать систему, обеспечивающую удобное и эффективное разделение труда с низкой долей затрат на осуществление товарообмена.
Финансовая система включает в себя весь комплекс отношений, связанных с товарообменом — это и банки, и схема эмиссии, и механизм размножения денег (кредитная система), в нее можно включить и торговые сети и многое другое — все, что способствует товарному обращению между субъектами производства.
Отдельные элементы финансовой системы, такие как казна, налоги, возникли еще в древних государствах, но целостные финансовые системы сформировались в последние столетия и продолжают развиваться как в отношении увеличения количества и разнообразия составляющих их элементов, так и в отношении качественного содержания выполняемых функций, осуществляемых видов финансовой деятельности.
Особенности становления любой финансовой системы определяются, в первую очередь, особенностями устройства государства. Эволюция государств осуществляется на основе объективных законов и зависит от конкретных исторических
условий. При этом одним из основных экономических факторов, определяющих направления развития государства, служит формирование отношений собственности, прежде всего, собственности на землю. При доминировании частной собственности и свойственных ей отношений обмена эволюция государственного устройства направлена в сторону развития федеративных отношений. При доминировании общественной собственности на землю и соответствующих ей отношений развиваются централизованные государства.
Каждый из типов государств характеризуется своей институциональной матрицей, т. е. системой взаимообусловленных, поддерживающих и дополняющих друг друга институтов. Матричность, или системный характер институциональной системы государственного устройства означает принципиальную невозможность кардинального изменения одного из институтов без изменения всех остальных в этой системе. Выявление институциональных матриц государств является актуальной задачей, поставленной в рамках современной институциональной теории. Значение институциональных матриц состоит в том, что они определяют содержание и направленность основных социально-экономических процессов конкретных обществ. Именно поэтому невозможно, по мнению автора, определить сущность и особенности финансовой системы России без понимания институциональной матрицы ее государственного устройства, сложившейся исторически.
В ряде научных работ выделяется понятие «налоговая система».
Первые попытки государства перейти к использованию пошлин, налогов упомянуты в XVI в. и были раскрыты Ж. Боденом (1530—1597 гг.). Он говорил, что финансы — это нервы государства [12]. В 1662 г. У. Петти опубликовал «Трактат о налогах и сборах», в котором системно изложил свои взгляды на государственные расходы и налоги. К прямым налогам он отнес поземельный и подушный налоги, а к косвенным — таможенные пошлины и акцизы. Он также разработал меры ответственности за налоговые правонарушения.
Стоявший у истоков российской финансовой науки Н. И. Тургенев в своей работе «Опыт теории налогов» (1818 г.) неоднократно применяет понятие «система налогов». Вот один из примеров: «Успехи образованности, по мере их благодетельного влияния на нравы и обычаи народов, действовали и на усовершенствование системы налогов...» [9]. Система налогов Н. И. Тургенева состоит из прямых
(поземельный налог, промысловый, подоходный налог) и косвенных налогов (акцизы на соль, горячительные напитки, мясо, муку, хлеб).
Признанные заслуги в разработке этого положения принадлежат и двум ученым XIX в. — последнему из представителей английской классической политэкономии Д. С. Миллю (1806—1873 гг.) и последнему представителю новой исторической школы профессору Берлинского университета А. Вагнеру (1835-1917 гг.).
Не давая определения налоговой системы, Д. С. Милль высказал идею использования совокупности разнообразных налогов и в середине XIX в. одним из первых изложил свое представление о системе налогов.
Профессор А. Вагнер сформулировал принципы налогообложения и разделил их на этические и финансово-политические. Он дал определение налоговой системы как совокупности налогов, соответствующей научным принципам. Этот принцип приводится Г. И. Болдыревым в работе «Подоходный налог на Западе и в России», где говорится, что комбинация совокупности налогов в такую систему, которая обеспечивала бы, при возможном соблюдении вышеупомянутых этических принципов и принципов управления, достаточность поступления и эластичность на всякий случай чрезвычайных государственных нужд [2].
Так говорил о капиталистических налогах К. Маркс: «С каждым новым налогом пролетариат падает на ступеньку ниже: отмена же какого-нибудь старого налога повышает не заработную плату, а прибыль». Он подчеркивал также роль налогов в эксплуатации крестьянства: «Отдельные капиталисты эксплуатируют отдельных крестьян с помощью ипотек и ростовщичества, класс капиталистов эксплуатирует класс крестьян посредством государственных налогов» [7].
В СССР под налогами понимали установленные государством в законодательном порядке обязательные платежи социалистических предприятий, организаций и населения в доход государственного бюджета [24]. К налогам относили государственные налоги (налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан СССР; налог с нетоварных операций; налог с оборота; сельскохозяйственный налог) и местные налоги (земельная рента; налог со строения; сбор с владельцев транспортных средств; сбор с владельцев скота; разовый сбор на колхозных рынках).
Основным видом доходов государственного бюджета СССР был налог с оборота.
В современном понимании под налоговой системой понимается совокупность налогов, принципов, форм и методов их установления, изменения и отмены, уплаты и применения мер по их уплате, осуществления налогового контроля, а также привлечения к ответственности за нарушение налогового законодательства.
Различают следующие элементы налоговой системы: совокупность налогов, принципы построения налоговой системы, способы уплаты и методы формирования налогов, порядок изменения и отмены налогов, формы осуществления налогового контроля [18]. В Федеральном законе РФ от 30.11.1994 № 51-ФЗ «Налоговый кодекс РФ (часть первая)» определены виды налогов и сборов, и тем самым введено это понятие как единственное, утвержденное на законодательном уровне [10].
В то же время помимо подходов к определению понятия «налоговая система» следует выделить существование налоговых теорий.
В качестве налоговой идеологии понимается формируемая государством посредством законных способов влияния на общественное мнение система представлений о степени необходимости, обоснованности и справедливости налогообложения как формы изъятия государственными органами части собственности граждан и юридических лиц [16]. К основным классическим налоговым теориям относят:
- теория общественного (или публичного) договора (Б. Спиноза, Г. Гроция, Т. Гоббс, Ж.-Ж. Руссо, А. Н. Радищев);
- атомистическая теория (Ш. Л. Монтескье, С. П. де Вобан, С. Ю. Витте);
- теория наслаждения и удобств (Ж. Симонд де Сисмонди);
- теория страхования (теория налога как страхового взноса) (В. Петти, Д. Р. Мак-Куллох, А. Тьер);
- теория коллективной (общественной) потребности (Ф. Нитти, А. И. Буковецкий, П. В. Микеладзе, С. С. Саидзе, М. И. Виверов);
- теория о налоге как об общественной жертве (Б. Г. Мильгаузен).
Изучение зарубежного опыта показывает, что одним из принципиально важных направлений совершенствования любой системы вообще и системы налогообложения в частности является ее содержательный анализ, который направлен на выявление сильных и слабых сторон системы во всех аспектах ее изучения: функциональном, элементном и организационном. При проведении
такого анализа целесообразно, по мнению автора, использовать метод сравнения данной системы с ее аналогами для сопоставления отдельных системных характеристик и определения их соответствия целям и задачам анализируемого объекта [1].
Проведенный анализ зарубежного опыта систем налогообложения показал, что степень реализации той или иной функции или ее отдельных составляющих должна быть адекватна, во-первых, реальной экономической ситуации, во-вторых, поставленным целям и задачам социально-экономического развития. Это означает, что узким местом налоговой системы может являться, например, ее высокий региональный потенциал, если поставлена цель совершенствования отраслевой структуры экономики в направлении создания высокотехнологических производств.
Еще более очевидной является трактовка уровня реализации фискальной функции. Значимость каждого элемента определяется не тем, какую долю налоговых поступлений он обеспечивает, а тем, насколько эта доля соответствует его возможностям и насколько она влияет на объективное противоречие, заложенное между фискальной и экономической функциями (см. таблицу).
Научные исследования подходов к формированию бюджетной политики на современном этапе представлены в достаточно значительном количестве, но многие работы касаются исследований модели бюджетного федерализма.
В то же время под бюджетной системой понимается основанная на экономических отношениях и государственном устройстве страны совокупность бюджетов всех ее государственных и административно-территориальных образований, объединенных на основе определенных принципов и имеющих между собой установленные законом взаимоотношения.
В современной науке существуют различные взгляды на происхождение государства и права, однако очевидно, что как государство не может существовать без правовых норм, определяющих его функционирование, так и правовые нормы не могут действовать, не будучи подкреплены государственным принуждением [11]. Связующим элементом здесь выступает публичная власть. Поскольку она нуждается в финансовых ресурсах для своего функционирования, то любому государству необходим централизованный фонд таких ресурсов. Этот централизованный фонд соответствует материальному содержанию понятия «бюджет», и естественно, что в процессе его создания воз-
Результаты сравнительного анализа современных систем налогообложения промышленно развитых стран и России [1]
Уровень реализации экономической (регулирующей) функции Уровень реализации фискальной функции
Страна Инвестиционный потенциал Региональный потенциал Отраслевой потенциал Конкурентный потенциал Доходы физических лиц Доходы юридическх лиц Собственность (имущество) Акцизные платежи
США Средний Средний Низкий Высокий Высокий Средний Средний Низкий
Канада Средний Высокий Низкий Средний Высокий Низкий Низкий Средний
Германия Высокий Высокий Низкий Высокий Высокий Средний Высокий Высокий
Франция Средний Низкий Низкий Высокий Средний Высокий Средний Высокий
Испания Средний Высокий Средний Низкий Высокий Средний Средний Высокий
Россия Низкий Средний Низкий Низкий Низкий Высокий Низкий Высокий
никают общественные отношения, совокупность которых характеризует бюджет с экономической точки зрения.
Как и любой институт, бюджет претерпевал изменения во времени. В целом они происходили эволюционно, однако на этом пути были и важные этапы, качественно меняющие этот институт. С усложнением общественных отношений, активизацией товарно-денежного обмена, развитием государственного устройства изменялся и бюджет, его форма, содержание и структура. Со временем возникла необходимость в бюджете как основном финансовом плане государства, содержащем роспись доходов и расходов, обличенном в форму закона, в чем проявилась правовая природа бюджета [21].
В России был и остается чрезвычайно важным вопрос интеграции бюджетной системы посредством объединения всех ее элементов в едином для всей страны бюджете в целях эффективного функционирования и надежного контроля над этой системой. На протяжении почти всей истории существования в России бюджетной системы для нее было характерно стремление к образованию единого фонда государственных финансов.
С одной стороны, это было вполне естественно в ту пору, когда государство имело унитарное строение. С другой стороны, даже в условиях федеративного государства, каковым являлся Советский Союз, существование в его бюджетной системе такого элемента, как Государственный бюджет СССР, позволяло интегрировать систему для решения сложнейших задач социально-экономического развития и обеспечения безопасности государства. Внутри этого элемента бюджетной системы происходила успешная балансировка бюджетов как по территориям, так и по функциям бюджетной системы.
Интересен опыт Советского Союза при формировании финансового баланса, который представлял собой раздел баланса народного хозяйства и отражал воспроизводство общественного продукта и национального дохода в стоимостном выражении.
В финансовом балансе за год указывался весь произведенный национальный доход и распределение между участвовавшими в его создании государственными предприятиями и предприятиями кооперативно-колхозного сектора по отраслям (промышленность, сельское хозяйство и др.), отдельно выделялась чистая продукция личных подсобных хозяйств населения.
Такой подход являлся важнейшим инструментом перспективного и годового народнохозяйственного планирования, с его помощью определялись ресурсы, необходимые для расширения производства и удовлетворения общегосударственных и других коллективных потребностей общества. Составлялся также финансовый баланс, отражающий образование и использование финансовых ресурсов государства [6].
В 1956 г. Ч. Тибу высказал утверждение, которое легло в основу теории бюджетного федерализма [23]. Он говорил, что при наличии большого числа территориальных единиц и интенсивной миграции населения бюджетная децентрализация способствует Парето-улучшениям, так как она создает предпосылки для адекватного выявления предпочтений, касающихся локальных общественных благ, и наиболее полной реализации этих предпочтений [25].
Государственный бюджет является главным системным интегратором финансов страны [3]. Именно в бюджете стратегические цели развития получают ранг национальных интересов, к важнейшим из которых относятся:
- поддержание высоких темпов развития;
- рост денежных доходов населения;
- преодоление разрыва в уровне жизни между
богатыми и бедными;
- существенное повышение инновационной
активности;
- решение демографических проблем и др.
Бюджетная политика — одна из важнейших
сфер единой экономической экономики. Она тесно связана и взаимодействует с макроэкономической, структурной, налоговой, денежно-кредитной, ценовой и валютной политикой.
Бюджетная политика встроена в рыночную систему, поскольку она формируется с учетом рыночных цен, доходности, финансового и налогового потенциала субъектов рыночного хозяйства. С другой стороны, бюджет — активный инструмент воздействия на участников рынка, поскольку налоги и бюджетные расходы оказывают существенное влияние не только на состояние финансовых рынков, но и на структуру и пропорции рынков товаров и услуг, в целом на баланс спроса и предложения. Оказывая влияние на предложение денег и спрос на них, бюджетная политика воздействует на динамику и уровень цен, параметры денежно-кредитной системы и темпы инфляции.
Очень часто применимо к бюджетно-налоговой системе можно встретить понятие «финансовая политика». Это понятие подробно разработано представителями экономической науки, которые рассматривают финансовую политику как составную часть экономической; как курс, проявляющийся в использовании государственных финансовых ресурсов, регулировании доходов и расходов, формировании и исполнении государственного бюджета, в налоговом регулировании, в управлении денежным обращением, в воздействии на курс национальной валюты [13].
Таким образом, управление следует ориентировать не только на фискальные цели, но и на решение задач, обеспечивающих стабильный экономический рост, базирующийся прежде всего на росте производства, инновационном процессе. Необходима социальная ориентация экономики путем постепенного снижения налогового бремени в реальном секторе экономики, создания стимулов инвестиционной активности, благоприятствования предпринимательской деятельности, социально-справедливого налогообложения доходов граждан.
Таким образом, автор рассматривает понятие «бюджетно-налоговая система» как совокупность бюджетов разных уровней, основным источни-
ком пополнения которых является совокупность налогов, а также принципов, форм и методов их установления и других форм налогового администрирования и контроля. Под управлением бюджетно-налоговой системой понимается совокупность мер, направленных на обеспечение стабильного экономического роста и выполнение фискальных функций.
В кризисные 1990-е гг. в России была сформирована альтернативная либерально-консервативная модель бюджетно-налоговой политики. Ориентация фискальных властей на достижение во что бы то ни стало стабильности общего уровня цен стала побудительным мотивом к применению жестких мер рестриктивной политики, жертвами чего стали централизованные инвестиции, социальные программы, обороноспособность страны, оплата труда работников бюджетной сферы.
Реанимируя неоклассическую концепцию нейтрального бюджета, фискальное ведомство взвинтило уровень налоговой нагрузки на отечественную экономику, предопределив ее попадание в налоговую ловушку, в которой рост ставок прямых и косвенных налогов уже не влечет за собой наращивание налоговых поступлений в бюджет.
Спасителями российской бюджетной системы от риска несбалансированности явились предприятия не добывающих, а обрабатывающих отраслей российской экономики: именно эти трудоемкие предприятия, создающие продукцию с высокой долей добавленной стоимости, стали основными поставщиками социальных взносов и налога на добавленную стоимость.
Такая структура налоговой системы внесла серьезный вклад в эволюцию экономики России в рамках модели сырьевого государства. Стремление власти минимизировать инфляцию спроса при забвении факторов инфляции предложения выразилось в построении пирамиды государственных казначейских обязательств (ГКО), чье крушение в августе 1998 г. выявило ошибочность курса на рестриктивную модель фискальной политики в ее монетаристском варианте.
Закономерное прохождение отечественной экономики через финансовый кризис конца ХХ в. сопровождалось не только потерями нашей страны, но и позитивным пересмотром самих принципиальных подходов к проводимой бюджетно-налоговой политике. Как только преодоление финансового кризиса и достижение экономического роста превратились в приоритет номер один, так обращение особого внимания к ценностям кейн-
сианской доктрины со стороны входящих во власть политиков социал-демократического толка стало предопределенным.
Смена модели фискального регулирования, переход от рестриктивного ее варианта к экспансионистскому варианту нашли отражение как в расширении спектра финансируемых правительством программ, так и в налоговой реформе. Понижение налоговых ставок и сокращение количества взимаемых налогов заметно улучшило инвестиционный климат в стране, серьезно пополнило доходную часть государственного бюджета. Вместе с тем Россия даже в первое десятилетие XXI в. далека от формирования модели бюджетно-налоговой политики, близкой к оптимальной. Сохраняются дефекты распределения финансовых ресурсов между различными статьями с недостаточным финансированием инвестиционных и социальных направлений. Не лишен недостатков реализованный вариант налогового реформирования, затрудняющий структурные преобразования отечественной экономики, не гарантирующий полной занятости и стабильности общего уровня цен.
Обостряется в России противоречие между необходимостью сокращения налоговых ставок (без которого экономический рост может тормозиться инвестиционными ограничениями) и невозможностью реализовать эту необходимость (из-за потребности в финансировании многообразных функций государства). Формы разрешения этого противоречия связаны с акцентом или на фискальную функцию налогообложения (что дискредитировало себя в кризисные 1990 гг.), или на его регулирующую функцию (что реализуется в начале XXI в.).
В рамках регулирующей функции опора делается на принцип эффективности налогообложения, причем в сугубо неоклассическом, нейтралистском его смысле (с точки зрения теории экономики предложения, лидером которой является А. Лаф-фер), когда сокращение налоговых льгот позволяет снизить ставки ведущих налогов. Такое снижение, увеличивая располагаемый доход домохозяйств и фирм, стимулирует наращивание ими своих сбережений, которые, превращаясь через банковскую систему и рынок ценных бумаг в реальные инвестиции, расширяют объем производства и, соответственно, налогооблагаемую базу. Долгосрочным результатом такого трансмиссионного механизма воздействия бюджетно-налоговой политики на национальный продукт становится компенсация временных потерь бюджета стабильным нара-
щиванием налоговых поступлений в обозримом будущем.
Центральное место бюджетно-налоговой политики в механизме государственного регулирования российской экономики обусловлено не только ее нахождением на затянувшейся стадии выхода из трансформационного спада, но и спецификой протекающей в ней инфляции. Хотя по принципам антиинфляционного регулирования ведущим орудием нейтрализации угрозы ускорения динамики цен выступает денежно-кредитная политика, подобная закономерность не может беспрекословно соблюдаться властями.
В структуре механизма, инициирующего стремительный инфляционный процесс в России, преобладающими являются факторы не инфляции спроса (которая действительно успешно преодолевается ограничительными действиями Центрального банка РФ), а инфляции издержек, вызываемой неблагоприятными шоками предложения товаров и услуг. Особо сильное воздействие на общий уровень цен оказывают практика монопольного ценообразования на топливно-сырьевую продукцию, а также практика включения государством (бюджет которого традиционно формируется на основе преимущественно косвенных налогов) в цены конечных товаров весомого налогового компонента.
Рассматривая методические вопросы бюджетного планирования, признавая тот факт, что законодательные акты, принимаемые органами власти, являются основой функционирования общественного сектора (это положение вытекает из императивной формы государственного хозяйства), процесс методического обеспечения бюджетного планирования зачастую представлен как совокупность двух параллельных направлений: правового и экономического. Взаимосвязь правового и экономического компонента в процессе бюджетного планирования представлена на рисунке.
Правовое обеспечение бюджетного планирования является базой для экономических расчетов и, в свою очередь, должно основываться на экономическом обосновании утверждаемых гарантий, т. е. на определении необходимого объема общественных услуг, обеспеченности финансовыми ресурсами и возможном распределении расходных полномочий по уровням власти. Только при таком подходе можно вести речь о бюджетировании, ориентированном на результат, когда результат зафиксирован законодательно, он реалистичен и экономически обеспечен.
Бюджетное планирование
Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике
Правовой компонент
Экономический компонент
Формирование законодательных актов, утверждающих государственные гарантии
Определение числа потенциальных полу чателей государственных гарантий и их возможный объем
Прогноз социально-экономического развития РФ
Распределение расходных полномочий между уровнями власти
Нормативное обеспечение исполнения расходных полномочий
Передача отдельных государственных полномочий на региональный или местный уровень, заключение соглашений о передаче полномочий
Действующие расходные обязательства
Прогноз социально-экономического развития территорий
=с>
Отчет об исполнении
бюджета за предыдущие годы
Принятие целевых программ
Принимаемые расходные обязательства
Среднесрочный финансовый план
Формирование реестра расходных обязательств
Проект бюджета
Правовой и экономический компонент бюджетного планирования
Классический набор функций управления в теории менеджмента предполагает прогнозирование, постановку целей с формированием стратегий их достижения, планирование, принятие решений, контроль, анализ и оценку результатов (при вводе оценки как новой информации в процесс корректировки прогнозов замыкается контур обратной связи и начинается очередной цикл).
В абстрактной модели прогнозирование предшествует планированию, однако в реальности все
функции переплетены и осуществляются одновременно циклами. Поэтому правомерно рассматривать налоговое прогнозирование и налоговое планирование как единый адаптивный процесс, в рамках которого происходит регулярная (с заданной периодичностью) корректировка решений, оформленных в качестве показателей, пересмотр мер по их достижению на основе непрерывного контроля и мониторинга происходящих изменений [14].
Особое значение имеет анализ основных факторов, определяющих динамику налогового потенциала и поступлений налогов в бюджетную систему. По мере становления налогового законодательства и адаптации к нему налогоплательщиков происходит снижение влияния субъективных факторов, а важнейшую роль, определяющую размеры налоговых доходов государства, начинают играть экономические факторы, воздействующие на изменение налоговой базы отдельных налогов и сборов и налогового потенциала в целом.
Необходимо учитывать, что макроэкономические параметры и факторы влияют в большей степени на уровень налогового потенциала, в то время как поступления налогов зависят также в определенной мере от налоговой дисциплины и нередко от политических факторов.
Наиболее важным является оценка влияния экономической активности на уровень налогового потенциала, т. е. показателя, отражающего колебания налоговой базы и непосредственно влияющего на уровень налоговых доходов в бюджетную систему. В качестве такого показателя возможно применение валового внутреннего продукта (ВВП), но при этом необходимо учитывать следующее. Как квартальные, так и годовые оценки ВВП (и номинальные, и реальные) многократно пересматриваются, корректировка составляет до 20 %, а сумма квартальных оценок может не совпадать с годовой. По этой причине при текущем (внутригодовом) прогнозировании в качестве дефлятора возможно использование индекса потребительских цен.
Реформирование бюджетной сферы в Российской Федерации начало осуществляться в рамках экономических реформ, проводимых в начале 2000-х гг. Фундаментальным моментом российской бюджетной реформы является идентификация и разбивка деятельности госучреждений, управлений и служб на программы.
Основной теоретической концепцией управления бюджетно-налоговой системой явилось:
- обеспечение выполнения и создание условий для оптимизации расходных обязательств Российской Федерации;
- поддержание макроэкономической и финансовой стабильности как основы для устойчивого социально-экономического развития страны;
- формирование и функционирование эффективной налоговой системы;
- создание условий для эффективного выполнения полномочий органов государственной
власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами;
- обеспечение надежности и прозрачности финансовой системы.
Созданы нормативные и методологические основы для оптимизации действующих и вновь принимаемых расходных обязательств Российской Федерации, необходимых для эффективной реализации полномочий и функций федеральных органов государственной власти. Основой изменений в бюджетно-налоговой системе явилось обеспечение перехода от управления затратами к управлению результатами.
Основные направления реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений связаны, прежде всего, с выделением на третьем уровне бюджетной системы Российской Федерации (местные бюджеты) двух подуровней. Первый — бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Второй — бюджеты городских и сельских поселений.
Еще одним направлением реформы межбюджетных отношений явилось четкое разграничение расходных обязательств между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Базовым условием разграничения расходных обязательств публично-правовых образований стало разграничение предметов ведения между органами власти разных уровней и органами местного самоуправления, на основе которого определяются полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Согласно бюджетному законодательству Российской Федерации не допускается установление расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Финансирование расходных обязательств определенного публично-правового образования должно осуществляться либо за счет собственных доходов соответствующих бюджетов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета (при осуществлении собственных полномочий), либо за счет средств передающего органа власти в форме субвенций при передаче полномочий с одного уровня власти на другой.
Список литературы 13.
1. Банхаева Ф. Х. Сравнительный анализ налоговых систем и его значение для совершенство- 14. вания и реформирования налогового законодательства // Налоговый вестник, 2001. № 2.
2. Борисов А. М.«Налоговая система», «система 15. налогообложения» или «система налогов и сборов»? // Налоги и налогообложение, 2010.
№ 3. 16.
3. Джумов А. М. Налоговые доходы бюджета как главный системный интегратор финансовых 17. ресурсов страны // Налоги, 2007. № 6.
4. Ковалев В. В., Ковалев Вит. В. Финансы пред- 18. приятий: учеб. для вузов. М.: ТК Велби, 2003.
5. Колпакова Г. М. Финансы. Денежное обращение. Кредит: учеб. пособие. М.: Финансы и 19. статистика, 2002.
6. Ляндо А Вопросы финансового баланса народного хозяйства. М.: Госфиниздат, 1963. 20.
7. Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., 2 изд., т. 8.
8. МиляковН. В. Финансы: курс лекций. М.: ИН- 21. ФРА-М, 2002.
9. Налоги: учеб. пособие / под ред. Д. Г. Черника.
М.: Финансы и статистика, 1995. 22.
10. Налоговый Кодекс РФ (часть первая): Федеральный закон от 31.07. 1998 № 146-ФЗ (в ред.
от 28.12.2010). 23.
11. Публичные финансы Российской Федерации: новые подходы к правовому регулированию:
под ред. А. Н. Козырина. М.: Центр публично- 24. правовых исследований, 2007.
12. Пушкарева В. М. История мировой и русской 25. финансовой науки и политики. М.: Финансы
и статистика, 2003.
Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь: 5-е изд., перераб. и доп. М., 2006; Саакян Р. А., Ананьева Г. И. О некоторых аспектах налогового прогнозирования и планирования // Налоговый вестник, 2000. № 12. Соколова Э. Д. Финансовая система России и право: дискуссионные вопросы // Налоги, 2007. № 2.
ТедеевА. А, Парыгина В. А Налоги и налогообложение: учеб. пособие. 2-е изд., М.: Эксмо, 2006. Финансово-кредитный словарь: т. 2. М.: Финансы, 1964.
Финансово-кредитный энциклопедический словарь / под общ. ред. А. Г. Грязновой. М.: Финансы и статистика, 2002. Финансы: учеб. для вузов / под ред. проф. М. В. Романовского, проф. О. В. Врублевской, проф. Б. М. Сабанти. М.: Юрайт-М, 2001. Финансовое право: учеб. / отв. ред. Н. И. Хи-мичева. М.: Юристъ, 2002. Финансовое право: учеб. / О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева и др.; отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко. М., 2004. Финансы. Денежное обращение. Кредит: учеб. для вузов / под ред. Г. Б. Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.
Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002. Юридический словарь. М.: Госиздат юридической литературы, 1953. Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. М.: Наука, 1995.
микротест
14 апреля в конференц-центре «Поиск-Конференс» (г. Москва, ул. Летниковская, 10/2) компания «Микротест» проводит Первый специализированый форум по МСФО
Методология и практика подготовки консолидированной отчетности РСБУ и МСФО в холдинговых структурах на основе «1С:Консолидация 8 Проф»
Подготовка отчетности по стандартам МСФО стала для Российских компаний и холдингов естественным этапом создания благоприятного инвестиционного климата, открытости деятельности и соответствия мировым стандартам корпоративного поведения.
К участию приглашаются: генеральные директора, финансовые директора, руководители отделов МСФО, финансовых служб и планово-экономических отделов холдинговых компаний.
Информационный партнёр форума - Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ».
За дополнительной информацией, а также по вопросам участия обращаться по телефону +7(495)787-20-58 либо E-mail: info@1c-microtestru (Низамова Светлана), а также на сайт компании «Микротест.
www.1c-microtest.ru
7х"
33
