CC BY
444
УДК347.963 I.A. TERENTYEV*
ББК 67.72 Т35
PROCURATOR’S OFFICE FUNCTIONS
Аннотация: в статье исследуютсяпроблемы выделения функций прокуратуры, уяснения их значения и классификации, определяется понятие функции прокуратуры, устанавливаются критерии выделения функций прокуратуры
Ключевые слова: прокуратура функции, надзор, классификация функций
ИВАН
АЛЕКСАНДРОВИЧ
ТЕРЕНТЬЕВ*
ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ
Abstract: In the article problems of determination of the Procurator’s Office functions, explanations of their meanings and classification are investigated, the concept of the Procurator’s Office is determined, criteria of determination of the functions of the Procurator’s Office are established.
Keywords: Procurator’s Office, functions, supervision, classification of functions.
Статья 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» впервые вводит термин «функция прокуратуры»: «прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами». До принятия названного Закона понятие функции прокуратуры встречалось лишь в рамках теоретических разработок ученых, специализирующихся на изучении прокурорского надзора, среди которых выделяются В. В. Клочков, В.П. Рябцев. Некоторые ученые и до настоящего момента не рассматривают функции прокуратуры как юридический термин1.
Суть понятия «функция» весьма неоднозначна и во многом зависит от субъективной позиции исследователя. «... Даже в специальной работе сложно учесть все отдельные точки зрения по вопросу определения функции и свести их воедино»2. В юридической литературе функция чаще всего используется в значении «направление», «механизм, определяющий направ-ление»3.
Функция прокуратуры, по мнению В.П. Ряб-цева, является видом ее деятельности, определяемым социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризующимся специальным предметом ведения, направленным на решение этих задач и требующим присущих ему полномочий, средств и
* Аспирант кафедры административного права
(Московскаягосударственнаяюридическая академия имени О.Е. Кутафина). E-mail: koronal@vandex.ru.
Управление
Управление
процедур4. В зависимости от полноты достижения целей и выполнения задач определяется эффективность функционирования государственного органа, учреждения5. В.П. Рябцев среди прочих видов деятельности под функциями прежде всего обозначил ту деятельность, которая определяется социальными задачами прокуратуры, отделив от функций иные виды деятельности прокуратуры: кадровая политика прокуратуры, администрирование системы органов прокуратуры, финансовая и материально-техническая поддержка, внутрисистемный контроль и т. д. Государство создает государственные органы, руководствуясьв первую очередь своими собственными, специфическими для себя функциями, перенося их на созданные по его воле функции государственных органов. Несмотря на то что у подобного подхода существуют противники, указывающие на существование управленческой функции6, автор считает, что к функциям прокуратуры должны быть отнесены именно те роды ее деятельности, которые исходят из ее назначения в государственном аппарате, то есть вытекают из социального предназначения прокуратуры.
Между тем ошибочно сводить функции прокуратуры лишь к одному надзору за исполнением законов. Подобная точка зрения вытекает из неправильного анализа всех общественно значимых направлений деятельности прокуратуры. К. А. Григоров справедливо полагает, что такой подход во многом был обусловлен отсутствием функционального подхода в Законе СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР». Вся иная работа прокурора - координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и другими правонарушениями, участие в совершенствовании законодательства, поддержание государственного обвинения в суде - считалась лишь видом осуществления надзора за исполнением законов7.
Однако ст. 3 Закона СССР «О прокуратуре СССР» содержала направления деятельности прокуратуры, что позволило многим ученым сделать вывод о наличии нескольких функций прокуратуры: «Прокуратура СССР в соответствии с возложенными на нее задачами действует по следующим основным направлениям:
надзор за исполнением законов органами государственногоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор);
надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия;
надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах;
надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом;
борьба с нарушениями законов об охране социалистической собственности и другими нарушениями законов в сфере народного хозяйства;
борьба с нарушениями законов, направленных на обеспечение прав и законных интересов граждан;
борьба с преступностью и другими правонарушениями, расследование преступлений, привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших преступление, обеспечение неотвратимости ответственности за преступление;
разработка совместно с другими государственными органами мер предупреждения преступлений и иных правонарушений;
координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями;
участие в совершенствовании законодательства и пропаганде советских законов».
Такое обилие направлений деятельности прокуратуры стало основой для утверждения
В.Д. Ломовским, что существуют функции: надзора, организации борьбы с преступностью, изучения состояния законности, разработки мероприятий по борьбе с правонарушениями, координации этой работы с другими органами и организациями8. А.Д. Берензон заключал, что имеются надзорная, криминологическая, криминалистическая, правотворческая и правовоспитательная функции9.
Развитие идей о функциях прокуратуры, разработанных советскими правоведами, послужило включению функций в качестве базы для разработки нового закона о прокуратуре СССР. Предлагалось выделить надзор за точным и единообразным исполнением законов как основную функцию прокуратуры, участие в правовом воспитании должностных лиц и граждан, участие в правотворческой деятельности - как неосновные. В проекте закона отсутствовала функция уголовного преследования, в связи с тем что все полномочия прокуратуры в уголовноправовой сфере предполагалось передать создаваемому Следственному комитету СССР10. Однако из-за распада СССР названный закон так и не был принят.
В 1992 г. был принят Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 2
которого определяет цели и направления прокурорской деятельности: «. Прокуратура осуществляет надзор:
за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
за исполнением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом;
за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями.
2. Прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами.
3. В случаях, предусмотренных уголовнопроцессуальным законом, прокуратура осуществляет расследование преступлений».
Анализ вышеназванных норм позволяет сделать вывод о том, что функции прокуратуры значительно сузились. В частности, не упоминается функция координации деятельности правоохранительных органов и надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах.
В 1995 г. в Закон о прокуратуре были внесены поправки, которые изменили ст. 1. Часть 2 ст. 1 Закона о прокуратуре установила следующие функции прокуратуры: надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие прокуроров в рассмотрении дел судами и опротестовании противоречащих закону судебныхпостановлений, а также участие прокуратуры Российской Федерации в правотворческой деятельности. Закрепленный в Законе подход с использованием боль-
шого количества функций побуждает исследователей выделять даже такие функции, как участие прокуроров в заседаниях органов государственной власти и местного самоуправления, рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений11.
В настоящий момент исследователи склоняются к тому, что функции, перечисленные в ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, являются лишь подфункциями основной функции, указанной в
ч. 1 ст. 1, - надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации12.
Во многом современное законодательство, берущее свое начало из идей, закладывавшихся еще в так и не принятом законе о прокуратуре СССР, выдвигает надзор за соблюдением законов на первое место. С.Н. Фрединский отметил, что «после создания Следственного комитета задачи прокуроров в корне изменились. Теперь прокуратура должна не расследовать, а надзирать. На первый план выходят правозащитные функции»13.
B.И. Рохлин и И.И. Сыдорук указывают на существование основной функции прокуратуры, которая имеет два направления: надзор за исполнением законов и защиту прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, по мнению названных ученых, существуютиные функции14.
C. А. Осипян выделяет три базовые функции прокуратуры: функция надзора за соблюдением Конституции РФ и законов; функция уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства; функция поддержания государственного обвинения в судебном разбирательстве и участия прокурора в суде15. Подобный подход позволяет сосредоточитьресурс системы органов прокуратуры в наиболее важных направлениях, что имеет позитивный практический эффект.
Существует и точка зрения о наличии лишних функций прокуратуры: «в числе проблем современной прокуратуры на первый план выдвигается вопрос о ее функциональном предназначении. В настоящее время, на наш взгляд, законодателем она наделена рядом функций, не свойственных ей как органу надзора: к примеру, расследование дел «прокурорской» подследственности, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и т. п.»16.
Статья 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», по сути, также ставит функцию надзора за соблюдением Конституции Российской
Управление
Управление
Федерации и исполнением законов, действующих направлениях, которые указаны в законодательна территории Российской Федерации, в качестве стве, поэтому необходимофункцию надзора за со-
основной. Наша позиция основывается на презум- блюдением Конституции РФ и законов считать
пции определения функций прокуратуры законом. основной, а остальные функции, указанные в ст. 1
Прокуратура должна действовать только в тех Закона, - второстепенными.
1 См., напр.: Басков В.И. Курс прокурорскогонадзора. М., 1998.
2 Бачило И.Л. Функцииорганов управления: правовые проблемы оформления и реализации. М., 1976. С. 27.
3 См., напр.: МорозоваЛ.А. Теория государстваи права: учебник М., 2003. С. 96, 175.
4 См.: Российский прокурорскийнадзор. М., 2001. С. 59-60.
5См.: Кобзарев Ф.М. Проблемы теории и практики процессуальных и организационных отношений прокуратурыи судав сфере уголовногосудопроизводства дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 32.
6 См.: МелкумовВ.Г. Функции советскойпрокуратуры// Сов. гос-во и право. 1980. № 11. С. 113.
7 См.: Григоров К.А. Функции и направления деятельности прокуратуры Российской Федерации в современных условиях // Жури «Российское право в Интернете». № 2004 (02). иКЬ: http://www.rpi.msal.ru/ рг^/200402а^осасу 1 .Мт1 (дата обращения: 15.02.2012).
8 См.: Ломовский В.Д. Стадии прокурорскогонадзора: понятие, значение, система // Прокурорский надзор и укрепление социалистическойзаконности в Советском государстве Л., 1984. С. 63-64.
9 См.: Берензон А.Д. Об основных направлениях деятельности прокуратуры// Проблемы организации и деятельности прокурорскойсистемы в свете Закона о прокуратуреСССР. М., 1981. С. 31.
10 См.: Обоснование необходимостиразработки и характеристикаосновных положенийпроекта Закона о прокуратуреСССР // Научнаяинформация по вопросам борьбы с преступностью! Вып. 120. М., 1990. С. 46-47.
11 См.: ГалузоВ.Н. Функции прокуратуры// Прокурорскийнадзор / под ред. Г.П. Химичевой. М., 2001.
С. 86-87.
12 См.: Григоров К.А. Указ* соч.
13 Куликов В. Генералы подсуднойкарьеры // Рос. газ. 2008. 8 февр. С. 1, 7.
14 См.: Рохлин В.И., Сыдорук И.И. Отрасли и направления прокурорскойдеятельности // Прокурорский надзор в РоссийскойФедерации / под ред. В.И. Рохлина СПб., 2000. С. 76.
15 См.: Осипян С.А. Функции прокуратурыи предмет надзора // Законность. 2006. № 12 // СПС «КонсультантПлюс».
16Беляев В.П. Надзорная и иные функции прокуратуры- совместимы ли они? // Рос. следователь 2006. № 4 // СПС «КонсультантПлю©.
