CC BY
121
Функции исполнительной власти: вопросы теории и практики Functions of the executive power: questions of theory and practice
Магомедова Е.А.
Кандидат юридических наук, доцент Доцент кафедры юриспруденции, Калужский государственный университет им. К.Э. Циолковского,
Российская Федерация, г. Калуга e-mail: Elena-magomedova@yandex. ru
Magomedova E. A.
PhD in law, associate Professor
Associate Professor of the Department of law, Kaluga state University named after K. E. Tsiolkovsky,
Kaluga, Russian Federation e-mail: Elena-magomedova@yandex. ru
Байтрукевич Е.С.
Студентка 3 курса
Институт истории и права, Калужский государственный университет им. К.Э. Циолковского,
Российская Федерация, г. Калуга e-mail: bajtrukeviches@studklg.ru
Baitrukevich E.S.
3rd year student
Institute of History and Law, Kaluga State University named after K. E. Tsiolkovsky,
Kaluga, Russian Federation e-mail: bajtrukeviches@studklg.ru
Марченкова Е.А.
Студентка 3 курса
Институт истории и права, Калужский государственный университет им. К.Э. Циолковского,
Российская Федерация, г. Калуга e-mail: marchenkovaea@studklg. ru
Marchenkova E.A.
3rd year student
Institute of History and Law, Kaluga State University named after K. E. Tsiolkovsky,
Kaluga, Russian Federation e-mail: marchenkovaea@studklg. ru
Аннотация.
Статья посвящена исследованию функций исполнительной власти в теоретическом и практическом аспектах. Анализируются имеющиеся в юридической науке классификации функций данной ветви власти по различным основаниям, приводятся рассуждения о значимости тех или иных функций, а также примеры их реализации. Делается вывод о том, что функции исполнительной власти отражают сущность и содержание полномочий этой ветви власти. Констатируется, что в теории государства и права вопросы содержания функций, их классификации, форм и механизмов осуществления являются дискуссионными, что обусловлено сложной политико-правовой природой исполнительной власти. Также отмечается, что все функции исполнительной власти имеют своей целью обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина.
Annotation.
The article is devoted to the study of the functions of executive power in theoretical and practical aspects. The classifications of the functions of this branch of government available in legal science for various reasons are analyzed, arguments about the significance of certain functions are given, as well as examples of their implementation. It is concluded that the functions of the executive branch reflect the essence and content of the powers of this branch of government. It is stated that in the theory of state and law, the issues of the content of functions, their classification, forms and mechanisms of implementation are debatable, due to the complex political and legal nature of executive power. It is also noted that all functions of the executive branch are aimed at ensuring and protecting human and civil rights and freedoms.
Ключевые слова: государственная власть, исполнительная власть, функции государства, функции исполнительной власти, государственное управление, государственный аппарат, нормотворчесво, охрана общественного порядка.
Key words: state power, executive power, fonctions of the state, fonctions of executive power, public administration, state apparatus, rule-making, protection of public order.
В юридической науке понятие функций исполнительной власти в определенной степени носит дискуссионный характер. В связи с чем, поскольку исполнительная власть является разновидностью государственной власти, которая в свою очередь исполняет функции государства, вполне обоснованным будет идти от понятия функций государства. В юридической науке под функциями государства принято понимать основные направления его деятельности.
Таким образом, под функциями исполнительной власти следует понимать основные направления деятельности органов исполнительной власти, в рамках которых они осуществляют реализацию функций государства, достижение поставленных государством перед исполнительной властью целей, а также методы и средства, с помощью которых будут достигаться поставленные задачи.
Вопрос классификации функций исполнительной власти является дискуссионным. Ряд ученых предлагает классифицировать функции власти исходя из отраслевого принципа. Это функции: обеспечения безопасности, включающая обеспечение обороны и общественного порядка; обеспечения развития экономики; осуществления административно-хозяйственной деятельности; обеспечения реализации социальной политики государства и функции осуществления связей с другими государствами. Еще одна группа исследователей считает вполне рациональным классифицировать функции исполнительной власти на правоохранительные, функции координации, функции регулирования и функции организации [4, С. 12].
Нам представляется наиболее конструктивной классификация, предложенная К.С. Бельским, который выделяет два уровня функций исполнительной власти. Первый уровень - это функции цели (т.е. для чего государству нужна исполнительная власть). Данный уровень составляют функция охраны общественного порядка и общественной безопасности, регулятивно-управленческая функция, функция обеспечения прав и свобод граждан. Второй уровень представляет собой функции - направления деятельности и правовые средства их осуществления. Это так называемые «вспомогательные» функции, такие как нормотворческая, оперативно -исполнительная и юрисдикционная [3, С. 18].
Основное направление в деятельности органов исполнительной власти - это обеспечение охраны общественного порядка и обеспечение национальной безопасности. Из этого положения вытекает первая функция рассматриваемой ветви власти.
Государственное управление - это позитивная, организующая и конструктивная деятельность исполнительных органов, управляющих экономической, социокультурной и административной структурой. Однако эффективное управление властью во всех сферах социальной реальности допустимо до тех пор, пока в стране существует общественный порядок и гарантируется национальная (государственная) безопасность.
Для каждого государства как особой политической, структурной, территориальной организации общества существует необходимость на постоянной основе охранять общественный порядок в стране и тем самым обеспечивать качественную реализацию одной из важнейших функций исполнительной власти. Следует согласиться с А.С. Оскольским, который отмечает, что общество нуждается в безопасности, прочие его цели не смогут быть достигнуты, пока данная цель не будет осуществлена [1, С. 87]. Данная позиция, на наш взгляд, является довольно обоснованной, поскольку только в условиях безопасного существования общество в полной мере готово подчиняться государственной власти, исполнять свои обязательства по исполнению законов и уплате
налогов. В свою очередь и государство в лице его должностных лиц и государственных органов может качественно исполнять социальные, финансовые и другие функции только при условии, если им уже обеспечено безопасное существование своих граждан. Наиболее масштабным и значимым направлением реализации исполнительной властью данной функции является обеспечение национальной безопасности в форме обеспечения состояния защищенности интересов личности, общества и государства от различного рода опасностей. Национальная безопасность включает в себя оборонную, государственную, экономическую, информационную и другие виды безопасности. Именно органы исполнительной власти с помощью наблюдения, надзора и контроля за гражданами и организациями осуществляют вышеназванную функцию.
Исследуя функции исполнительной власти, практически все ученые-юристы выделяют регулятивно-управленческую функцию. Исходя из её названия, она предполагает деятельность государственных органов исполнительной власти по управлению экономикой, финансовой составляющей, управлению общественными благами государства, внешними и внутренними делами государства. Правительство Российской Федерации является центром исполнительной власти в стране, объединяет и согласовывает работу министерств, ведомств и иных органов исполнительной власти. Названная деятельность осуществляется непрерывно на основе действующего законодательства [6, С. 68].
Для раскрытия содержания данной функции исполнительной власти представляется необходимым более предметно остановиться на понятии государственного управления. С точки зрения теории права и административного права государственное управление представляет собой основанную на нормах законов реализацию уполномоченными субъектами исполнительно - распорядительных функций в различных сферах и областях. Управленческая сфера - круг общественных отношений, подлежащих правовому урегулированию, т.е. воздействию норм права. Государственное управление осуществляется различными органами государства. Однако большинство ученых-юристов, в сферу научных интересов которых входят вопросы административно -правового регулирования, сходятся в том, что государственное управление осуществляют именно государственные органы исполнительной ветви власти. Перед законодательной и судебной властью стоят несколько иные задачи. В связи с чем вполне обоснованным будет вывод о том, что именно в процессе государственного управления реализуется в большей степени исполнительная власть.
При этом нельзя не отметить, что исполнительная власть - это политико - правовая категория, а государственное управление - категория организационно - правовая. В связи с чем следует констатировать, что понятие государственного управления шире, чем понятие «исполнительная власть»; в него входит деятельность и других субъектов, осуществляющих государственное управление [1, С. 216]. Таким образом, хотя мы и относим функцию государственного управления к первостепенным функциям исполнительной власти, необходимо учитывать, что к исполнению данной функции причастны и государственные органы, отнесенные к другим ветвям государственной власти.
Продолжая рассуждение по данному вопросу, следует отметить, что зарубежная наука административного права определяет и исполнительную власть, и её деятельность одним термином -«администрация». Д.Н. Бахрах применяет схожий термин - «публичная администрация». Как верно отмечает данный ученый, органы исполнительной власти не просто осуществляют распорядительную деятельность, но и предпринимают управленческие действия, так как являются органами, которые обладают императивными полномочиями [2, С. 53]. Развивая мысль Д.Н. Бахраха об императивном характере деятельности исполнительной власти, в подтверждение данного постулата отметим, что из-за деятельности органов исполнительной власти, которая зачастую характеризуется внезапными изменениями, возникновением критических, а порой даже и чрезвычайных ситуаций, органы исполнительной власти наделяются правом издавать подзаконные нормативные
и индивидуальные акты. Нормотворческая функция предполагает издание органами исполнительной власти нормативный актов - преобладающая функция данной власти. Что касается правотворческой деятельности органов исполнительной власти, то она продолжает деятельность, которую заложил законодатель, в рамках своей компетенции соответственно. При этом объем таких нормативных актов постоянно растет. В качестве примера, подтверждающего необходимость наделения исполнительной власти функциями по изданию таковых актов, можно привести ситуацию, связанную с пандемией новой коронавирусной инфекции, на фоне которой именно исполнительные органы государственной власти обеспечивали согласованные и эффективные действия всех заинтересованных структур. Данная работа во многом осуществлялась посредством реализации функции исполнительной власти по издания подзаконных нормативных правовых и индивидуальных актов.
На наш взгляд, невозможно сравнивать распорядительную и исполнительную деятельность органов исполнительной власти. В тот момент, когда государственные органы исполняют действующие законы, они благодаря собственным предписаниям приводят в движение всю административную систему. В связи с этим, большая часть ученых-правоведов сходится во мнении, что органы исполнительной власти осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, то есть реализуют исполнительно-распорядительные функции.
К. С. Бельский высказал свою точку зрения по вопросу соотношения таких двух понятий, как государственное управление и исполнительная власть: «понятие государственного управления является наиболее широким, чем понятие исполнительная власть, но когда речь идет о государственном управлении как деятельности органов исполнительной власти, то в таком случае государственное управление подразумевается в узком смысле, как форма и основа практической реализации исполнительной власти» [3, С. 32]. Данная точка зрения представляется вполне обоснованной и, с учетом того, что законодательного закрепления дефиниций вышеназванных понятий нет, допустимо рассматривать государственное управление и в широком смысле, и в узком. Соответственно во втором случае государственное управление как раз и будет одной из основных функций исполнительной власти.
Следует отметить, что государственная власть, независимо от того, является она законодательной, исполнительной или судебной, как правило реализует свои функции через специальный аппарат. В теории государства и права государственный аппарат дефинируется как система государственных органов, обладающих определенными полномочиями, а также имеющих свою структуру и штат. Как правило, именно посредством деятельности государственного аппарата осуществляется государственное регулирование. В самом широком смысле регулирование проявляется в утверждении государством единых правил поведения (деятельности) участников общественных отношений, конкретизация которых зависит от меняющихся обстоятельств. Его субъекты - законодательные и исполнительные органы. Конкретное выражение государственного регулирования представляется в следующих ключевых формах:
1) нормативное регулирование;
2) государственная регистрация;
3) лицензирование; сертификация;
4) координация.
Во всех вышеназванных формах государственного регулирования непосредственное участие принимает исполнительная власть. В связи с чем совершенно справедливым будет считать, что и нормативное регулирование, и государственная регистрация, и лицензирование, и сертификация, и координация являются значимыми функциями исполнительной власти, которые реализуются посредством системы государственных органов исполнительной власти. Остановимся подробнее на каждой из вышеназванных функций.
Нормативное регулирование проявляется в установлении государством общих обязательных правил поведения для участников общественных отношений. Правовыми формами государственного нормативного регулирования выступают законы и подзаконные акты, а также судебные акты. Следует отметить, что подзаконные акты - самый объемный пласт в системе нормативного регулирования. И именно их подготовкой и принятием в большей степени занимается исполнительная власть в рамках реализации в пределах своей компетенции функции по осуществлению нормативного регулирования.
Государственная регистрация - деятельность государственных органов по юридическому закреплению юридических фактов или установлению фактических обстоятельств. На практике существуют такие виды государственной регистрации, как государственная регистрация актов гражданского состояния; государственный реестр нормативных актов правоохранительных органов; государственные реестры юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; государственные реестры общественных объединений и реестры учета граждан. Большинство процедур по осуществлению государственной регистрации осуществляют исполнительные органы государственной власти.
Выдача лицензий - это специальное разрешение органов исполнительной власти компаниям, организациям, учреждениями, независимо от их организационно-правовой формы, а также лицами, которые осуществляют коммерческую деятельность без образования юридического лица, на осуществление определенных видов виды деятельности. Лицензированию подлежат работы, производство которых может затрагивать права, законные интересы граждан, защиту и безопасность государства, а также культурное наследие народов Российской Федерации. Например, для образовательной деятельности, охранной деятельности, производства, продажи и покупки оружия требуется лицензия. Как видим, лицензирование - довольно значимый сегмент в сфере государственного управления и данный функционал также закреплен за государственными органами исполнительной власти.
Сертификация - это деятельность по проверке соответствия производимых товаров и оказываемых услуг установленным требованиям. Среди целей сертификации наиболее важными являются контроль безопасности продукции и защита потребителей от недобросовестности производителя (исполнителя, продавца). Сертификацию осуществляют органы исполнительной власти либо уполномоченные ими иные субъекты. При этом организация этой работы в любом случае сосредоточена «в руках» исполнительной власти. Это позволяет констатировать, что сертификация также является функцией исполнительной власти.
Далее рассмотрим такую форму государственного регулирования как координация. Координация - это согласование действий различных государственных органов. Оно может быть общим, межотраслевым, отраслевым или региональным. К особым формам согласования относятся принятие общих комплексных положений и /или программ. Наибольший сегмент в реализации координационной функции принадлежит также именно исполнительной власти. Это обусловлено тем, что согласование деятельности государственных органов и иных структур требуется именно на этапе реализации законодательных и иных правовых предписаний, что является компетенцией исполнительной власти. Продолжая анализировать координационную функцию, следует отметить, что в структуре органов государственного управления существуют органы межотраслевого регулирования. Различные министерства и ведомства при реализации своих полномочий вынужденно выходят за рамки своей отрасли. Или же, например, несколько органов исполнительной власти могут управлять одними и теми же объектами в разных отраслях или курировать одни и те же государственные учреждения и регулировать деятельность объектов из разных отраслей. В этих случая имеет место межведомственная координация или межведомственное государственное регулирование. В этом случае основным координатором
является тот государственный орган исполнительной власти, в чью компетенцию непосредственно входят решаемые в данном конкретном случае вопросы.
Следующая особая функция исполнительной власти - защита прав и свобод граждан. Характерной чертой здесь является персонифицированность, адресность. Эта положение существенно важно, поскольку для эффективной защиты прав и свобод граждан в различных сферах с учетом всего многообразия правовых вопросов требуется не только четкое юридическое подтверждение прав граждан, но и обязанности компетентных государственных органов, которые соответствуют этому закону. В этих аспектах можно рассмотреть три области нормативного регулирования: законодательное закрепление ответственности исполнительной власти перед гражданами; использование эффективных методов контроля за деятельностью должностных лиц; определение ответственности государственных служащих и органов за нарушение прав человека гражданских прав и свобод. При этом стоит вопрос обеспечения прав граждан при защите их законных интересов и форме ответственности должностных лиц (дисциплинарные, уголовные, административно-материальные вопросы) в первую очередь [5, С. 91].
На первый взгляд в современной государственно-правовой действительности России сформирована довольно стройная система контроля из вне за действиями государственных органов и должностных лиц в отношении граждан. Контроль осуществляется со стороны вышестоящих органов, действует институт уполномоченного по правам человека. При этом практически ежедневно в средствах массовой информации появляется информация о нарушениях прав человека. По нашему мнению, до некоторой степени это связано с низким уровнем правовой культуры самих граждан, которые недостаточно информированы о своих правах и механизмах их реализации, а также с недостаточно развитыми правозащитными институтами гражданского общества.
Большое значение для исполнительной власти имеет оперативно-исполнительная функция, которая выступает в качестве дополнительной функции. Ее суть заключается в том, что юрисдикция исполнительной власти распространяется как на законы, так и на подзаконные акты. Если законодательная власть принимает нормативные решения в соответствии с законом, исполнительный орган, исходя из своих государственных полномочий, обеспечивает применение этих нормативных положений. Так, например, в рамках осуществления правоохранительной функции органы исполнительной власти реализуют свои полномочия по применению определенных и конкретных ограничений и санкций в отношении тех субъектов права, которые совершили правонарушение. Основная идея кроется в своевременном и результативном воздействии на нарушителя общественного порядка для понесения ими юридической ответственности за совершенное противоправное деяние.
Таким образом, материал данной статьи позволяет сделать вывод, что функции исполнительной власти отражают сущность и содержание полномочий этой ветви власти. Кроме того, в результате исследования вопросов классификации функций исполнительной власти можно констатировать их дифференциацию на функции первого и второго уровня. В теории государства и права дискуссионными являются вопросы содержания функций, их классификации, форм и механизмов осуществления. Данное многообразие мнений обусловлено, на наш взгляд, довольно сложной политико-правовой природой исполнительной власти в целом и её функций в частности. При этом неоспоримым является то, что все функции исполнительной власти имеют своей целью обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина.
Список используемой литературы:
1. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. — М.: ИКД «Зерцало-М». 2003. — 462 с.
2. Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. — 2-е изд., изм. и доп. — М.: Норма, 2005. - 411 с.
3. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3. С. 14-33.
4. Козлов Ю. М. Исполнительная власть: сущность, функции// Вестник Московского унта. Серия 11. Право. 1992. № 4. С. 10-14.
5. Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: Курс лекций. — М., 2009. - 380 с.
6. Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса //Государство и право, 1998.- №1. С.66-71.
