CC BY
198
Белоконь Анна Викторовна
кандидат юридических наук, научный сотрудник группы по Краснодарскому краю филиала ФГКУ "ВНИИ МВД России" по ЮФО
(e-mail: [email protected])
Формы взаимодействия органов
внутренних дел в процессе оперативно-служебной
деятельности
Раскрываются формы взаимодействия органов внутренних дел в процессе оперативно-служебной деятельности. Исследуется структура внутриорганизационного и внешнеорганизационного взаимодействия органов внутренних дел.
Ключевые слова: административно-правовой режим, взаимодействие, внешнеорганизационное взаимодействие, внутриорганизационное взаимодействие, органы внутренних дел, органы исполнительной власти.
A.V. Belokon, candidate of jurisprudence, the research associate of group on to Krasnodar territory of FGKU branch "all-union scientific research institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia" across the Southern Federal District; e-mail: [email protected].
Forms of interaction of law-enforcement bodies in process of operative and office activity reveal. The structure of vnutriorgani-zatsionny and vneshneorganizatsionny interaction of law-enforcement bodies is investigated.
Key words: administrative legal regime, interaction, vneshneorganizatsionny interaction, intra organizational interaction, law-enforcement bodies, executive authorities.
В процессе оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел следует различать внутриорганизационное взаимодействие - между службами и подразделениями органа внутренних дел и внеш-неорганизационное взаимодействие - с иными органами исполнительной власти. Внутриорганизационное взаимодействие заключается в совместном, согласованном, объединенным единой целью осуществлении подразделениями органа внутренних дел комплекса управленческих функций, а также функций по непосредственной реализации административно-правовых режимов, направленных на повышение эффективности их правоохранительной деятельности по обеспечению правопорядка и личной безопасности граждан. Отношения по поводу внешнеорганизационного взаимодействия возникают, как правило, по инициативе одного из взаимодействующих субъектов в случае необходимости расширения их компетенционных возможностей, привлечения необходимых сил, средств для достижения соответствующей правовой цели, получения дополнительной информации для обеспечения обще-
ственной безопасности в определенной сфере деятельности.
Некоторые ученые-юристы в качестве альтернативы административно-правовому регулированию правоотношений по поводу взаимодействия различ-ных субъектов предлагают рассматривать административно-правовой договор.
На наш взгляд, несмотря на унифицированные свойства административного договора, позволяющего ему быть "инструментом", организующим взаи-модействие субъектов правоотношений, в юридической конструкции административно-правового режима переадресация бремени организации взаимодействия по усмотрению субъектов правоотношений всегда несет в себе угрозу возникновения обстоятельств, влекущих за собой прекращение такого взаимодействия, как правило, по причине межведомственной разобщенности. Следовательно, непременным условием эффективной организации взаимодействия органов внутренних дел в процессе их оперативно-служебной деятельности с иными органами исполнительной власти, организациями является его необходимое и достаточное нормативно-правовое обеспечение, устанавливающее соответственно
197
необходимые и достаточные права и обязанности субъектов правоотношений по поводу взаимодействия, а также их правовые статусы.
Необходимость во взаимодействии, как правило, зависит от наличия потребности субъектов правоотношений в дополнении их компетенцион-ных, ресурсных, информационных и других возможностей, необходимых для дости-жения определенного правового результата в процессе оперативно-служебной деятельности органа внутренних дел, а так же обуславливается способностью привлекаемых к взаимодействию органов исполнительной власти обладать востребованными для взаимодействия полномочиями. Для принятия решения о привлечении к взаимодействию иных субъектов правоотношений инициатору взаимодействия следует определить уровень их влияния на регулируемые правоотношения. В случае если органы исполнительной власти, участвующие в реализации административно-правовых режимов, не могут их реализовать отдельно друг от друга, тогда и должно быть обеспечено их взаимодействие.
В этой связи возникает вопрос, по каким основным направлениям деятельности такое взаимодействие должно быть организовано, а также как долж-но быть обеспечено правовое регулирование процесса взаимодействия? На наш взгляд, процесс взаимодействия можно подразделить на два основных вида, принадлежность к которым обуславливает принципы организации взаимодействия:
1. Нормативно-правовое взаимодействие - взаимодействие, являющееся обязательным в связи с изданием соответствующих нормативно-правовых актов, обязывающих органы исполнительной власти или их подразделения к взаимодействию, и устанавливающих компетенцию соответствующих взаимодействующих органов в правоотношениях по поводу взаимодействия, при этом также нормативными правовыми актами определяется порядок их взаимодействия;
2. Статусное взаимодействие - взаимодействие, осуществляемое в результате реализации органом исполнительной власти или его подразделениями своих полномочий, при этом невозможность самостоятельно реализовать свои полномочия понуждает орган исполнительной власти к взаимодействию с другими органами исполнительной власти либо его подразделениями. В этом виде взаимодействия специальный нормативный правовой акт, осуществляющий правовое регулирование процесса взаимодействия отсутствует, а органы исполнительной власти или их подразделения взаимодействуют исходя из об-
стоятельств, по своему усмотрению, в соответствии со своим правовым статусом.
В отдельный массив правоотношений можно выделить деятельность по поводу внутриоргани-зационного взаимодействия в органах исполнительной власти. В этом случае организация взаимодействия между структурными подразделениями органа исполнительной власти возлагается на орган управления и состоит в издании соответствующих ведомственных, в том числе локальных нормативных актов призванных регулировать процесс внутриорганизационного взаимодействия.
В этой связи мы считаем важным раскрыть понятие "организации взаи-модействия" и ответить на следующие вопросы: кто является организатором взаимодействия, а также, какие методы и формы управления может применять организатор взаимодействия к взаимодействующему субъекту и какими полномочиями должен обладать организатор взаимодействия для его обеспечения? Отвечая на эти вопросы мы, прежде всего, должны констатировать следующий неоспоримый факт - взаимодействуют в реализации своих полномочий равные в иерархии управления субъекты в противном случае мы столкнемся не с взаимодействием, а с подчинением. Следовательно, для решения задачи обеспечения организации взаимодействия необходимо наделение одного из субъектов правоотношений дополнительными полномочиями "организатора взаимодействия" по отношению к другому субъекту взаимодействия, применение которых возможно только при возникновении обстоятельств понуждающих к взаимодействию. А также определение организатора взаимодействия и установление его правового положения, функций в нормативных правовых актах регулирующих правоотношения по поводу взаимодействия и в статусных нормативных правовых актах.
На наш взгляд следует отличать организацию взаимодействия равных субъектов, функционирующих под юрисдикцией одного органа исполнительной власти, и организацию взаимодействия субъектов принадлежащих к различным органам исполнительной власти. Например, в процессе организации взаимодействия служб органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка начальник органа внутренних дел в пределах своей компетенции может возложить функции по координации действий на службу охраны общест-венного порядка, наделить ее властными полномочиями по отношению к субъектам взаимодействия, а также обязать службы участвующие во взаимодействии представлять организатору взаимодействия соответствующую
198
информацию, силы, средства и т. д. Таким образом, решается задача определения организатора взаимодействия и повышения эффективности взаимодействия.
В случае же если взаимодействующие субъекты функционируют в разных органах исполнительной власти, взаимодействующие субъекты равны в иерархии управления, то статус организатора взаимодействия может быть определен не иначе как путем издания соответствующего нормативного правового акта.
В этой связи следует подчеркнуть особую роль административно-правового регулирования в процессе организации взаимодействия, его влияние на управленческие отношения по поводу взаимодействия. Подход к исследованию процесса взаимодействия сугубо с точки зрения управленческого воздействия не позволяет установить сущностные аспекты взаимодействия, влияющие на сам процесс организации взаимодействия, которые коренятся в понимании того, что взаимодействие как один из элементов управления ("воздействие на общество с целью его упорядочения" ), как управленческая категория, является производным процессом, устанавливаемым в результате правового регулирования. Иными словами управленческие отношения по поводу взаимодействия мог состояться только между теми субъектами, в тех параметрах, по тем прави-лам, с той интенсивностью, по отношению к тем объектам, которые заданы соответствующими нормативными правовыми актами. А в процессе реализации таких нормативных правовых актов у субъектов правоотношений возникают и соответствующие управленческие отношения (права и обязанности) в том числе и внутриорганизацион-ные, по поводу обеспечения взаимодействия.
Изучение вопроса соотношения понятий правовое регулирование и государственная управленческая деятельность в юридической литературе показывает, что ведущие ученые админист-ративисты четко разделяют грань между го-су-дарственным управлением и административным правом. Так Д.Н. Бахрах подчеркивает, что наука о государстве, исполнительной власти, его функциях и задачах должна давать достаточную сумму специальных, профессиональных знаний в такой сложной деятельности, как государственное управление. Другая же наука - административное право - должна концентрироваться на изучении правового регулирования в сфере государственного управления. Государственное управление - это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществ-
ляющих функции государственного управления (обусловленные функциями государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства .
Несомненно, особо актуальным для государственного управления является перевод управленческих отношений в правовые.
Важным и необходимым элементом государственного управления является правовая регламентация его задач и функций. Она закрепляет разделение труда, способствует повышению ответственности каждого звена государственного звена государственного аппарата, исключает дублирование и подмену одних органов другими.
Нормативно-правовой акт придает государственным управленческим отношениям характер правовых. Фиксируя полномочия государственных органов, нормативный акт закрепляет их деятельность, придает им упорядоченность и целеустремленность. Осуществляя управление, государство выражает свою волю в виде юридических норм, применение которых создает правовые отношения, стабилизирующие связи между различными элементами общества. Механизм правового регулирования состоит в том, что правовые нормы, устанавливаемые государством, определяют поведение участников общественных отношений, предоставляя им соответствующие права и возлагая на них соответствующие обязанности .
На наш взгляд, в процессе исследования понятия взаимодействия следует отличать административно-правовые нормы, устанавливающие порядок организации взаимодействия субъектов правоотношений, их правовой статус, от совокупности управленческих норм определяющих формы, методы достижения задач, поставленных нормами права. В этой связи мы согласны с научным взглядом на эту проблему Д.Н. Бахраха, который подчеркивает, что теория административного права есть наука об управленческом праве (праве управления), а теория государственного управления представляет собой науку о структурных, социологических характеристиках управления и управленческой деятельности, ее содержании, принципах, методах, стиле .
Таким образом, нормативные правовые акты, регулирующие взаимодействие органов внутренних дел в процессе их оперативно-служебной деятельности, необходимо отличать от нормативных правовых актов направленных на упорядочивание внутриорганизационных управленческих отношений взаимодействующих субъектов.
199
А.П. Коренев выделил следующие основные черты присущие правовому акту управления - это юридический акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (вопрос) персонально определяющий поведение адресата, обладающий государственно-властным творческим характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченными лицами в соответствии с установленной процедурой .
А.А.Абдурахманов сделав анализ определений правового акта управления, данных различными учеными, выделил их основные признаки, признаваемые большинством авторов, такие как подзаконность, цель - реализация задач и функций государственно-управленческой деятельности, направленность на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений, юридический властный односторонний характер, принятие полномочным субъектом в рамках компетенции, наличие установленной законом формы .
Следовательно, к основным критериям по которым следует отличать административно-правовые акты, регулирующие процесс взаимодействия субъектов правоотношений от нормативно-правовых актов управления, регулирую-щих управленческие внутриорганизационные отношения взаимодействующих субъектов, необходимо отнести:
адресная направленность правового акта по отношению к взаимодействующим субъектам;
определенный нормативным правовым актом круг правоотношений, подлежащий урегулированию для осуществления взаимодействия;
подзаконность нормативных правовых актов;
издание нормативного правового акта по поводу взаимодействия компетентным уполномоченным органом власти, либо издание совместного норма-тивного правового акта равными по правовому статусу органами исполнительной власти;
издание нормативного правового акта по поводу взаимодействия в уста-новленной законом форме;
нормативные правовое акты по поводу взаимодействия должны носить односторонний императивный (властный) характер, устанавливать правовые нормы.
Таким образом, исследование особенностей внутриорганизационного и внешнеорганизацион-ного взаимодействия органов внутренних дел в процессе их оперативно-служебной деятельности показало, что организация процесса та-кого взаимодействия должна строиться посредством
издания совокупности административно-правовых актов, устанавливающих правовые нормы, регулирующие особую группу отношений, возникающих, функционирующих и прекращающихся в области государственного управления по поводу взаимодействия, а также регулирующих управленческую деятельность взаимодействующих субъектов.
Из изложенного можно сделать вывод о том, что для того, чтобы установления, адресованные взаимодействующим субъектам правоотношений, излагаемые в административных правовых актах, не оставались только призывом или лозунгом, административно-правовые нормы по поводу взаимодействия должны:
определять взаимодействующие субъекты; устанавливать объект взаимодействия (по поводу чего должно осуществляться взаимодействие);
устанавливать порядок взаимодействия; устанавливать формы взаимодействия; определять порядок обмена информацией о состоянии объекта по поводу которого осуществляется взаимодействие;
устанавливать сроки осуществления совместных мероприятий по поводу взаимодействия;
определять компетенцию, полномочия взаимодействующих субъектов.
1. Советский энциклопедический словарь. М.: "Советская энциклопедия", 1983. С. 1379.
2. См.: БахрахД.Н., РоссинскийБ.В., Стари-лов Ю.Н. Административное право. М.: Норма, 2004. С. 30-31.
3. См.: Камышников А.П., Махинин В.И. Основы управления в правоохранительных органах. М, 2006. С. 23.
4. См.: Четвериков В.С., Четвериков В.В. Основы управления в органах внутренних дел. Учебное пособие. М.: Новый юрист, 1997. С. 5.
5. См.: БахрахД.Н., РоссинскийБ.В., Стари-лов Ю.Н. Административное право. М.: Норма, 2004. С. 29.
6. См.: Коренев А.П. Административное право России. Ч. 1. М.: Щит-М, 2000. С. 194.
7. См.: Абдурахманов А.А. Правовые акты управления в механизме административно-правового регулирования общественных отношений. М.: ВНИИ МВД России, 2005. С. 10.
20Q
1. Soviet encyclopedic dictionary. M. "The Soviet encyclopedia", 1983. P. 1379.
2. See: Bakhrakh D. N., Rossinsky B. Century, Starilov Yu.N. Administrative law. M.: Norm, 2004. P. 30-31.
3. See: Kamyshnikov A.P., Makhinin V.I. Management bases in law enforcement agencies. M, 2006. P. 23.
4. See: Chetverikov V. S., Chetverikov V.V. Management bases in law-enforcement bodies. Manual. M.: New lawyer, 1997. P. 5.
5. See: Bakhrakh D. N., Rossinsky B. Century, Starilov Yu.N. Administrative law. M.: Norm, 2004. P. 29.
6. See: Korenev A.P. Administrative law of Russia. P. 1. M: Shchit-M, 2000. P. 194.
7. See: Abdurakhmanov A.A. Legal acts of management in the mechanism of administrative and legal regulation of the public relations. M: All-union scientific research institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2005. P. 10.
201
