CC BY
330
УДК: 340 ББК: 67.3
Зейнутдинов М.Н.
ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Zeinutdinov M.N.
FORMS OF INTERACTION BETWEEN THE GOVERNMENT AND LOCAL GOVERNMENT IN SUBJECT OF RUSSIAN FEDERATION
Ключевые слова: органы местного самоуправления, органы государственной власти, государственные полномочия, наделение государственными полномочиями, взаимодействие.
Keywords: local governments, public authorities, public authority vested with public authority, interaction.
Аннотация: в настоящей статье речь идет о некоторых вопросах, касающихся взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, правового регулирования их взаимоотношений. В настоящее время на федеральном уровне не регламентированы конкретные формы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Abstract: in this article we are talking about some of the issues concerning cooperation between state authorities and local self-government, the legal regulation of their relations. Currently, at the federal level is not regulated by specific forms of the relationship of state and local governments.
Осуществление и содержание института наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями во многом определяется моделями
взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
На протяжении последних лет в Российской Федерации ведется постоянный поиск оптимальных форм взаимодействия государства и местных сообществ. По этой причине в настоящее время особую актуальность набирает анализ
теоретических и практических аспектов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с целью дальнейшего его законодательного закрепления.
Нынешнее реформирование
отношений государства и местного самоуправления предполагает
конкретизацию и изменение прав и обязательств, взятых на себя участниками публично-правовых отношений в лице органов государственной власти и органов местного самоуправления. Для определения
оптимальных путей развития
взаимоотношений вышеуказанных
институтов необходимо проанализировать то, что уже сделано в этой сфере. Безусловно, за последнее время накоплен большой опыт организации и деятельности органов местного самоуправления, в том числе благодаря практикам ведущих государств мира, в которых этот общественный институт складывался на протяжении сотен лет. По данной тематике написано огромное количество различных книг и научных статей. Но это не говорит о том, что исследования в данной области исчерпали себя, так как общественные и государственные институты находятся в постоянном развитии, что определяет постоянное обновление соответствующей законодательной базы и ее толкование.
В частности, интересным
представляется толкование статьи 12 Конституции Российской Федерации, а также обоснования публично-правовой природы местного самоуправления.
По мнению В.А. Кряжкова, «самостоятельность местного
самоуправления и указание на то, что его органы не входят в систему органов государственной власти, не могут трактоваться как признание абсолютной независимости органов местного самоуправления от органов
государственной власти. Зависимость существует, но она, в сравнении с прошлым, когда местные Советы выступали исключительно «агентами» государства, носит иной характер1.
М.А. Краснов делает вывод о том, что исключение органов местного
самоуправления из системы
государственной власти необходимо трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения государственных функций по «вертикали»2.
С точки зрения И.И. Овчинникова, «вовлеченность местного самоуправления в государственное управление в
определенных пределах и формах не подлежит сомнению»3.
Иной точки зрения придерживается авторский коллектив, руководителем которого является В.А. Четвернин. По их мнению, «Конституция имеет в виду негосударственную институцию местного самоуправления, которую государство признает, гарантирует, позволяет ей выступать в качестве корпорации публичного права, существующей за счет местных налогов, и даже может наделять ее отдельными государственными
4
полномочиями ».
Другие авторы акцентируют внимание на том, что, трактуя смысл статьи 12 Конституции Российской Федерации, невозможно абстрагироваться от исторического и политического контекста
1 Кряжков, В.А. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. - М.: Юрайт-М; Новая правовая культура, 2002. - С. 94.
2 Конституция Российской Федерации / Комментарий. - М.: Юридическая литература, 1994. -С. 103.
3 Овчинников, И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: Институт государства и права РАН, 1999. - С. 203.
4 Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий. - М., 1997. - С. 101.
подготовки проекта Конституции, существования в тот период иных политической системы, общественного строя, системы власти. С учетом этой ситуации ясно, что главный смысл статьи состоит в демонстрации полного разрыва с принципом демократического централизма, в соответствии с которым местные Советы были не правовыми органами самого населения, а «агентами» жестко централизованного государства на местах, являлись подножием иерархической пирамиды единой государственной власти.
Так, одни отмечают своеобразную автономию муниципальных образований, организационную его обособленность; деконцентрацию государственной власти5. Другие считают, что это совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей . Третьи считают, что это совокупность организационных форм местного
7
самоуправления .
В связи с этим необходимо отметить, что проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления является одной из важнейших в деле формирования законодательных установлений,
определяющих деятельность
муниципалитетов, поскольку
территориальная организация органов местного самоуправления, выбор их системы напрямую зависят от того круга вопросов, которые призваны решать муниципалитеты, а также круга прав и обязанностей, которыми они обладают8.
Вопросы взаимодействия органов
5 Кулиева, С.И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. - М., 1994. - С. 40
6 Кутафин, О.Е., Фадеев, В.И. Муниципальное право. - М., 1997; Алехин, А.П., Козлов, Ю.М. Административное право Российской Федерации. -М., 1995.
7 Пальчукова, Т.М., Фарбер, И.Е. Об общественном самоуправлении // Советское государство и право. - 1961. № 7. - С. 104.
8 См.: Еремин, А.Р. О наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации // Журнал российского права. - 2006. - № 10.
государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления урегулированы в конституциях (уставах) субъектов РФ, законах субъектов РФ о местном самоуправлении. К примеру, ст. 5 Закона Республики Татарстан от 28.07.2004 №45-ЗРТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан»1 устанавливает, что к полномочиям органов государственной власти Республики Татарстан в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в Республике Татарстан в порядке и случаях, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Органы государственной власти Республики Татарстан обязаны создавать необходимые условия для становления и развития системы местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
Государственная поддержка местного самоуправления в Республике Татарстан обеспечивается созданием необходимых правовых, организационных, материальных и финансовых условий для становления и развития местного самоуправления.
Органы государственной власти города Москвы создают необходимые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие органам местного
самоуправления в осуществлении их функций и полномочий. Взаимодействие органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления по отдельным вопросам может регулироваться договорами и соглашениями между органами
исполнительной власти города Москвы и органами местного самоуправления, заключаемыми в порядке, установленном законодательством. В целях координации своей деятельности органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления могут создавать совместные координационные,
Ведомости Государственного Совета Татарстана. - № 7, июль (II часть), 2004. - Ст. 415.
консультационные, совещательные и другие рабочие органы, как временные, так и постоянно действующие. Порядок формирования и осуществления
деятельности таких органов определяется правовыми актами города Москвы и правовыми актами органов местного самоуправления.
Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в Московской городской Думе.
Органы государственной власти города Москвы оказывают методическое, кадровое и иное организационное содействие органам местного самоуправления; содействуют профессиональной подготовке,
переподготовке, повышению квалификации муниципальных служащих, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления.
Важным элементом взаимодействия органов государственной власти города Москвы и местного самоуправления является право органов государственной власти по осуществлению контроля за соблюдением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Устава и законов города Москвы. В случае несоответствия правовых актов, принятых или изданных органами местного самоуправления и должностными лицами местного
самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Уставу города Москвы, другим законам и иным нормативным правовым актам города Москвы Правительство Москвы, уполномоченный им орган, Московская городская Дума вправе предложить органам местного
самоуправления и должностным лицам местного самоуправления привести принятые или изданные ими правовые акты в соответствие с указанными правовыми актами Российской Федерации и города Москвы либо отменить их, а также вправе обратиться в суд с заявлением о признании таких актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
недействительными.
Споры и разногласия между органами местного самоуправления и органами государственной власти города Москвы рассматриваются согласительными
комиссиями, создаваемыми из
представителей сторон на паритетных началах, с помощью других согласительных процедур или в судебном порядке.
Отношения по взаимодействию органов местного самоуправления и органов государственной власти Санкт-Петербурга урегулированы в ст. 64 Устава Санкт-Петербурга от 14.01.19981, в котором установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Санкт-Петербурга.
Правовые акты, принятые органами местного самоуправления в пределах их компетенции, не могут быть отменены органами государственной власти Санкт-Петербурга.
Органы государственной власти Санкт-Петербурга оказывают содействие органам местного самоуправления в осуществлении их полномочий.
Законом Санкт-Петербурга органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями органов государственной власти Санкт-Петербурга в соответствии с действующим
законодательством с одновременной передачей материальных и финансовых средств. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга определяются законами Санкт-Петербурга.
Обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законом Санкт-Петербурга, органами государственной власти Санкт-Петербурга, должностными лицами органов государственной власти Санкт-Петербурга, к которым эти обращения направлены.
Статья 5 «Взаимодействие органов государственной власти города Москвы и
органов местного самоуправления» Закона г. Москвы от 06.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»2 также регулирует подобное взаимодействие.
Помимо конституций, уставов, региональных законов субъектов в ряде субъектов Российской Федерации принято значительное число нормативных правовых актов, регулирующих такую форму взаимодействия государственных и муниципальных органов, как наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Например, Закон Республики Татарстан от 20.03.2008 № 7-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Татарстан отдельными государственными полномочиями Республики Татарстан в области опеки и попечительства»3, Законе Пензенской области от 23 декабря 2002 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области»4. Предусмотрен и обратный процесс передачи полномочий от органов местного самоуправления органам государственной власти. Например, решение Благовещенского районного Совета народных депутатов от 24.062005 № 134 «Об утверждении Положения о порядке заключения соглашений органов местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав района, с органами местного самоуправления района о передаче ими осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет района»; решение Совета депутатов городского поселения Солнечногорск Солнечногорского муниципального района Московской области от 02.03.2006 № 22/7 «О реализации Закона Московской области от 02.11.2005 № 231/2005-оз «О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений на территории Московской области
Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. - 1998. - № 2.
2 Ведомости Московской городской Думы. - 2002. - № 12. - Ст. 276.
3 Ватаным Татарстан. - № 54, 20.03.2008.
4 Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. - № 6 (ч.1). - Ст. 214. На сегодняшний день закон не действует.
в переходный период» (вместе с Соглашением о передаче полномочий по решению органами местного самоуправления муниципального образования «Солнечногорский
муниципальный район Московской области» вопросов местного значения городского поселения Солнечногорск от 02.03.20061; решение Совета депутатов городского поселения Солнечногорск Солнечногорского муниципального района Московской области от 19.01.2006 № 16/6 «О реализации Закона Московской области от 02.11.2005 № 231-оз «О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений на территории Московской области в переходный период» (вместе с Соглашением о передаче полномочий по решению органами местного самоуправления муниципального образования «Солнечногорский
муниципальный район Московской области» вопросов местного значения городского поселения Солнечногорск)2.
Исходя из анализа, проведенного с вышеуказанными законодательными
актами, представляется возможным выделить следующие формы
взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации:
передача полномочий от органов местного самоуправления органам государственной власти;
заключение договоров и соглашений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в порядке, установленном законодательством;
рассмотрение обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, должностными лицами субъектов РФ, к которым эти обращения направлены, в порядке, установленном законодательством;
надзор со стороны органов государственной власти за соблюдением органами местного самоуправления и должностными лицами местного
самоуправления законодательства;
создание совместных
координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов, как временных, так и постоянно действующих;
право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательных (представительных) органах
государственной власти субъектов Российской Федерации;
наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями.
1 Сенеж. - 2006. - 16 марта. - № 11.
2 Сенеж. - 2006. - 26 янв. - № 4.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Кряжков, В.А. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. - М.: Юрайт-М; Новая правовая культура, 2002. - С. 94.
2. Конституция Российской Федерации. Комментарий. - М.: Юридическая литература, 1994. - С. 103.
3. Овчинников, И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: Институт государства и права РАН, 1999. - С. 203.
4. Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий. - М., 1997. - С.
101.
5. Кулиева, С.И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. - М., 1994. - С. 40.
6. Кутафин, О.Е., Фадеев, В.И. Муниципальное право. - М. 1997.
7. Алехин, А.П., Козлов, Ю.М. Административное право Российской Федерации. -М., 1995.
8. Пальчукова, Т.М., Фарбер, И.Е. Об общественном самоуправлении // Советское государство и право. - 1961. - № 7. - С. 104.
9. Еремин, А.Р. О наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации // Журнал российского права. - 2006. - № 10.
10. Ведомости Государственного Совета Татарстана. № 7, июль (II часть). - 2004. -Ст. 415.
11. Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. - 1998. - № 2.
12. Ведомости Московской городской Думы. - 2002. - № 12. - Ст. 276.
13. Ватаным Татарстан. - № 54, 20.03.2008.
14. Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. - № 6 (ч.1). - Ст.
214.
15. Сенеж. - 2006. - 16 марта. - № 11.
16. Сенеж. - 2006. - 26 янв. - № 4.
