CC BY
147
K.A.Ishekov
Forms of Implementation of the Russian Federation Subjects' Constitutions and Charters by Government Bodies
The characteristic features are defined and the concept of "forms of implementation of the Russian Federation Subjects' constitutions and charters" is formulated. The specifics of practical implementation of constitutional (charter) norms by regional and federal bodies of state power are revealed.
Key words and word-combinations: the Russian Federation subjects' constitution (charter), the form of implementation of a legal act.
Определены характерные признаки и сформулировано понятие «формы реализации конституций и уставов субъектов Федерации». Выявлена специфика практического осуществления конституционных (уставных) норм региональными и федеральными органами государственной власти.
Ключевые слова и словосочетания: конституция (устав) субъекта Российской Федерации, форма реализации правового акта.
УДК 342+342.5(470+571) ББК 67.400+67.400.6(2Рос)
К.А. Ишеков
ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИЙ И УСТАВОВ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
^В системе источников современного конституционного права России существенное место отведено конституциям и уставам субъектов РФ. Возможность принятия регионами собственного основного закона свидетельствует об относительной самостоятельности субъектов, реализуемой в системе федеративных отношений, способствует решению наиболее важный вопросов регионального уровня, является важнейшей статусной характеристикой субъектов РФ.
Размещение в конституциях и уставах общих принципов, норм и институтов, отражающих специфику построения региональных отношений, требует полноценной и эффективной реализации отдельных конституционных (уставных) норм и основного закона в целом как единого политико-правового документа. Особая роль в механизме конституционной (уставной) реализации принадлежит органам государственной власти. Именно они обладают максимально широким набором правореализационных полномочий, имеют возможность всестороннего воплощения большинства базовых положений конституций и уставов.
В целях уяснения сути конституционной (уставной) правореализации, выявления ее особенностей в субъектах РФ важно исследовать главные характеристики основных форм осуществления конституций и уставов,
20
2011 • ВЕСТНИК ПАГС
проанализировать теоретические изыскания, обобщить сложившийся в регионах законодательный и правореализационный опыт.
Смысл категории «форма реализации конституции» не был четко определен ни в советской юридической науке, ни в современной теории конституционного права. Еще в советское время содержание таких понятий, как «формы» и «способы» реализации права, юридических норм, закона, конституции, нередко нивелировалось, эти категории рассматривались как близкие по значению или идентичные [1, с. 52; 2, с. 44; 3, с. 22; 4, с. 24]. Можно предположить, что такой подход был обусловлен философским пониманием формы как способа существования и выражения содержания [5, с. 595]. Вместе с тем советской государственно-правовой науке была известна иная позиция, согласно которой форма и способ практического осуществления Конституции были между собой разграничены [6, с. 117].
В советский период полного единства взглядов на количество и содержание форм реализации конституции еще не было. Р.Г. Губенко выделял следующие три формы реализации конституции: соблюдение, исполнение и применение [7, с. 23]. Как утверждала Л.П. Шмайлова, конституционные нормы реализуются в форме соблюдения, использования и применения [8, с. 115]. В то же время уже тогда представлялось очевидным, что трехэлементная система форм реализации правовых норм в виде соблюдения, исполнения и применения узка и не охватывает всех форм реализации конституционных норм [9, с. 15].
В ряду ведущих научных разработок советского времени, близких современной трактовке форм реализации конституции, можно назвать исследования Ю.П. Еременко. Он проецировал мнение теоретиков о наличии четырех форм осуществления права: использования, исполнения, соблюдения и применения на область конституционно-правовых отношений - и устанавливал специфику содержания процесса реализации конституционных норм. По мнению ученого, главная отличительная особенность реализации конституционных норм в форме использования, исполнения и соблюдения - отсутствие государственного вмешательства. Применение относится к числу специфических форм реализации конституционных норм, поскольку оно выражается в государственно-властном разрешении компетентным субъектом (государственным органом, в ряде случаев - общественной организацией) юридического дела на основе конституционных норм [10, с. 114]. Соглашаясь в целом с позицией автора, следует, на наш взгляд, уточнить, что исключать государственное участие в процессе соблюдения, исполнения и использования конституционных норм в полной мере все же не стоит.
Современные авторы в подавляющем большинстве разделяют формы конституционной реализации на четыре основных вида: соблюдение, использование, исполнение и применение [11, с. 87-108; 12, с. 156-159; 13, с. 60-62; 14, с. 2-5; 15, с. 8].
Вместе с тем и сейчас существует нетрадиционное понимание некоторых форм реализации. Дискуссионна позиция Т.Д. Зражевской, которая выделяет три уровня форм реализации законодательства: действие закона, применение закона и охрана закона [16, с. 121]. По нашему мнению, действие закона
2011 • ВЕСТНИК ПАГС
создает предпосылки для его воплощения в конкретных правоотношениях, но это еще не сама его реализация. Действующие в государстве законы могут так и не получить практического воплощения в конкретных общественных отношениях. Охрана закона - это способ, посредством которого происходит его реализация, но не форма реализации закона. Среди представленных уровней форм реализации только применение традиционно включается в состав форм осуществления закона. Таким образом, к уровням форм реализации закона Т.Д. Зражевской отнесены категории, которые не входят в один классификационный ряд.
Сомнительно, даже при ограничительном толковании форм реализации, в качестве форм выделять только использование (реализацию субъектами конституционного права тех прав, которые предоставлены им конституцией), исполнение (реализацию обязанности должностных лиц выполнять предписанные конституцией требования) и воздержание субъектов конституционного права от действий, запрещенных конституцией [17, с. 301]. Нетрудно заметить, что при таком узком подходе в числе форм реализации отсутствует применение. Кроме того, обозначено содержание такой формы, как соблюдение, но сам указанный термин не используется.
Солидаризируясь с распространенным мнением о том, что осуществление конституционных норм протекает в формах соблюдения, исполнения, использования и применения, Б.С. Эбзеев объединяет пассивное (соблюдение) и активное (исполнение) поведение носителей конституционных обязанностей термином «выполнение» конституции [12, с. 158-159]. В то же время он признает, что между формами реализации конституционных норм нельзя провести контрастную грань. Такое разграничение, будучи полезным и необходимым в теории, в процессе осуществления конституционных норм является относительным и в значительной мере условным [12, с. 158].
Верно сказано, что форма и способ реализации правовой нормы зависят от самой реализуемой нормы [2, с. 44]. Содержание нормы - необходимая детерминанта обращения к одной из таких форм реализации, как соблюдение, исполнение и использование. Данные формы осуществления конституций и уставов следует дифференцировать в зависимости от внутреннего содержания реализуемых конституционных норм (управомочивающих, обязывающих, запрещающих). Применение выделяется по другим основаниям - особому субъекту (как правило, органам государства), реализующему конституционные нормы, а также императивному методу их практического воплощения.
Особенности употребления данных терминов в отношении региональных органов государственной власти можно определить по итогам анализа соответствующих положений региональных основных законов и конституционной (уставной) практики.
Такая форма, как соблюдение, упоминается, например, в уставах Ставропольского края и Нижегородской области. Согласно ст. 11 Устава (Основного Закона) Ставропольского края все органы государственной власти и их должностные лица на территории Ставропольского края обязаны соблюдать не только Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, но и Устав (Основной Закон) Ставропольского края, текущие законы Ставропольского края.
22 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
В тексте присяги депутатов Законодательного Собрания Нижегородской области (ст. 30 Устава Нижегородской области) содержится следующее обязательство: «Клянусь добросовестно, с использованием всех своих возможностей осуществлять возложенные на меня избирателями и законом депутатские обязанности, соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, Устав и законы Нижегородской области, добиваться повышения безопасности и жизненного уровня населения, способствовать охране прав и свобод человека и гражданина».
В конституциях и уставах субъектов достаточно распространен термин «использование», который употребляется в отношении норм, регламентирующих символику субъекта; полномочия, статус органов государственной власти; порядок разрешения споров и разногласий между органами государственной власти; территорию субъекта; собственность и финансовые ресурсы; землю и природные ресурсы; объекты животного мира; исторические и культурные ценности.
Нередко в конституциях и уставах содержится категория «применение». Например, в ст. 119 Устава Красноярского края закреплено, что суды и мировые судьи в крае в соответствии со своей компетенцией при осуществлении правосудия применяют настоящий Устав, законы и иные нормативные правовые акты края. В Уставе Тверской области (ст. 109) говорится об обеспечении Администрацией Тверской области исполнения Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава, законов и иных нормативных правовых актов области. По нашему мнению, в таком употреблении термин «исполнение» мало чем отличается от «применения».
Изложенное позволяет утверждать, что органы государственной власти субъектов Федерации - не только активные участники реализации базовых конституционных установок, но и особый субъект реализации конституционных и уставных норм. В отличие от других субъектов правореализационных отношений (граждан, организаций, органов местного самоуправления) региональные органы государственной власти располагают правом осуществлять основные законы субъектов Федерации во всех существующих формах.
Деятельность органов государственной власти по реализации конституции или устава должна быть исключительно правомерной. Как справедливо замечал В. В. Лазарев, реализация правовых норм достигается единственно правомерным поведением [18, с. 9]. Прав профессор В.О. Лучин, утверждая применительно к соблюдению, что только при условии правомерности оно выступает в качестве формы реализации конституционных предписаний [11, с. 89]. Отметим, что данное правило распространяется и на другие формы практического осуществления конституции. Правомерное поведение - еще один характерный элемент формы реализации конституции или устава.
В советской юридической литературе формы реализации права чаще всего увязывались с правовыми отношениями. Высказывалось мнение о том, что социалистическое право как специфическое средство общественного регулирования обладает единственной формой реализации - правовыми отношениями, что реализация всех юридических норм неизбежно проходит стадию правоотношений [19, с. 95; 20, с. 172]. Отмечалось, что конструкция реализации кон-
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 23
ституционных установлений вне правоотношений вряд ли может быть отнесена к юридическим категориям [21, с. 84].
Некоторые современные исследователи пошли еще дальше в своих рассуждениях. Как утверждает А.Н. Беликов, форма реализации Конституции - это и есть система общественных отношений, в которых претворяются в жизнь положения, цели и принципы Конституции Российской Федерации [15, с. 18]. Думается, что данный подход излишне сужает сферу формального определения реализации конституции. Из данной дефиниции выпадают такие категории, как правомерное поведение, сознание субъектов правореализации. Кроме того, формы конституционной реализации всего лишь находят свое внешнее выражение в общественных отношениях по поводу соблюдения, исполнения, использования и применения конституции, но это не сами общественные отношения. В данном случае форма реализации - это внешнее выражение содержания конституционных норм, воплощающееся в правовых отношениях.
Общественные отношения - центральный, но не единственный элемент форм реализации конституции или устава. Весь процесс осуществления конституционных норм нельзя сводить к возникновению, изменению и прекращению правоотношений. Последние являются лишь одним из способов достижения результатов, на которые рассчитаны конституционные нормы. Этот механизм включает и другие важные компоненты, но правоотношения играют в нем особую, пожалуй, незаменимую роль - это основная несущая правовая конструкция, обеспечивающая его жизнеспособность [11, с. 110].
Изложенное позволяет определить ряд характерных признаков, присущих формам реализации конституций и уставов органами государственной власти: обусловленность содержанием конституционно-правовых норм; возможность реализации конституции или устава во всех существующих формах; правомерность; проявление в сознании должностных лиц, общественных отношениях, в которых субъектами реализации являются органы государственной власти и их должностные лица.
Принимая во внимание существующие научные разработки, а также сформулированные специфические признаки, можно предложить следующие определение. Форма реализации конституции или устава - это внешнее выражение претворения сущности и содержания конституционных (уставных) норм в важнейших правовых отношениях, возникающих между личностью, обществом и государством, в правомерном поведении, сознании отдельных лиц, деятельности органов публичной власти.
Данная дефиниция универсальна и применима не только к оформлению процесса реализации Конституции России, но также распространяется и на уровень субъектов РФ. Она характеризует соответствующую деятельность всех участников реализации конституционных или уставных норм, в числе которых особое место принадлежит органам государственной власти субъектов РФ, а также федеральным государственным органам.
Формы реализации конституций и уставов российских регионов, их конкретное содержание и состав прямо не установлены и четко не дифференцированы в законодательстве России. Преимущественно составители конституций и
24 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
уставов оперируют категориями сферы конституционной (уставной) правореа-лизации беспорядочно, в отрыве от имеющегося научного аппарата, без опоры на какую-либо слаженную систему.
Некоторые нормы конституций и уставов правореализационной направленности коллизионны и, как следствие, дефектны. Так, в ст. 28 Устава Ростовской области отмечено, что настоящий Устав, областные законы и иные нормативные правовые акты Ростовской области, принятые в пределах полномочий Ростовской области, имеют прямое действие, если иное не установлено в тексте соответствующего нормативного правового акта, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории Ростовской области органами государственной власти, иными государственными органами и государственными учреждениями, должностными лицами и подлежат государственной защите на территории Ростовской области. Подчеркнем, что органы государственной власти, обязанные исполнять Устав области, упоминаются здесь безотносительно к уровню функционирования власти. В связи с этим можно полагать, что в данной статье подразумеваются и региональные, и федеральные органы государственной власти. Получается, что если в Уставе субъекта будет предусмотрена норма, устанавливающая дополнительную в сравнении с законодательством Российской Федерации обязанность, то федеральный орган власти будет вынужден ее исполнить в силу ст. 28 Основного Закона области. Однако установление системы федеральных органов власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти - предмет исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции России). В деятельности, осуществляемой в рамках своей компетенции, они руководствуются законодательством Российской Федерации, а не ее отдельный субъектов. В связи с этим указанная норма Устава заведомо противоречива и требует соответствующей корректировки.
Активными участниками реализации региональных основных законов могут быть не только органы государственной власти субъектов, но и федеральные органы государственной власти. Однако если региональные органы власти могут проводить в жизнь конституционные (уставные) предписания во всех существующих формах, то федеральные органы в субъектах Федерации обладают меньшим объемом правореализационных полномочий.
Среди положений региональных конституций и уставов в отношении последних действуют только нормы правопредоставительного свойства и некоторые запрещающие нормы, которые предполагают использование и соблюдение основного закона субъекта. Конституционно-уставные нормы обязывающего характера, предусматривающие исполнение и применение региональных конституций и уставов, прежде всего в части, противоречащей федеральным законам, не должны влиять на характер деятельности федеральных органов.
Представляется, что противоречивость и непоследовательность использования категориального аппарата связана еще и с тем, что у регионального законодателя отсутствует четкое понимание более общей научной дефиниции «реализация». Этот термин используется в связке с такими категориями, как формы (Кемеровская область), меры (Смоленская область, Чукотский автономный округ), функции (Нижегородская область, Ярославская область), условия (Кост-
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 25
ромская область), контроль (Владимирская область, Пермский край), координация (Забайкальский край, Пермский край).
В ряде основных законов субъектов указано, что полномочия законодательного (представительного) органа реализуются путем (Воронежская область, Рязанская область) или посредством (Республика Тыва, Алтайский край, Саратовская область) принятия законов и постановлений.
В Уставе Курской области (ст. 30) отмечено, что Курская областная Дума реализует свои полномочия путем принятия законов области, иных нормативных правовых актов Курской областной Думы и в других формах, установленных федеральными законами и законами Курской области.
Таким образом, есть основания полагать, что при регламентации правореа-лизационных отношений употребляются не синонимичные термины, иногда значительно расходящиеся по своему смыслу.
В наибольшей степени реализация основного закона субъекта структурирована в Воронежской области. В ст. 83 «Обеспечение реализации положений настоящего Устава Воронежской области» так или иначе представлены отдельные формы и способы его практического осуществления. Однако и здесь наблюдается некоторое смешение понятий, связанных с уставной правореализа-цией. Упоминается всего лишь одна из существующих форм реализации -применение. Иные формы реализации Устава - соблюдение, исполнение и использование - в данной статье не отражаются.
Резонно утверждение С. А. Авакьяна: «Конституцию надо выполнять, и соответствующие ориентировки, а также механизмы должны содержаться в самой конституции» [22, с. 13]. Включать в конституции и уставы субъектов РФ положения, посвященные механизму их реализации, необходимо. Такой опыт уже имеется в регионах. Однако действующие нормы правореализационной заданности несовершенны. Практика фиксации норм, структурирующих реализацию конституций и уставов на отдельные формы, требует модернизации и дальнейшего распространения в регионах.
Библиографический список
1. Маликов М.К. Проблемы реализации права. Иркутск, 1988.
2. Боброва H.A. Гарантии реализации государственно-правовых норм. Воронеж, 1984.
3. Попова В.И. Формы реализации конституционных норм // Теоретические вопросы реализации советской Конституции. М., 1982.
4. Конституция УССР: реализация ее принципов и норм / Н.И. Козюбра, В.В. Оксамытный, Р.К. Давыдов [и др.]; отв. ред. А.П. Таранов. Киев, 1988.
5. Философский энциклопедический словарь. М., 1989.
6. Стумбина Э.Я., Кузнецов A.B., Эглитис В.В. Механизм реализации конституции (государственно-правовой аспект) / под ред. Э.Я. Стумбиной. Рига, 1984.
7. Губенко Р.Г. Сферы реализации Основного Закона СССР и виды конституционных отношений // Теоретические вопросы реализации советской Конституции. М., 1982.
8. Шмайлова Л.П. К вопросу о применении конституционных норм // Теоретические проблемы советского государственного права в условиях новейшего конституционного законодательства. Свердловск, 1979.
9. Основин В. С. О некоторых методологических вопросах реализации конституционных норм // Теоретические вопросы реализации советской Конституции. М., 1982.
26 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
10. Еременко Ю.П. Советская Конституция и законность / науч. ред. В.А. Ржевский. Саратов, 1982.
11. Лучин В. О. Конституция Российской Федерации: Проблемы реализации. М., 2002.
12. Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005.
13. КолесниковЕ.В. Реализация Конституции РФ: понятие и формы // Конституционное право России / под ред. Г.Н. Комковой. М., 2005.
14. Ашурбеков Т. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции // Законность. 2006. № 7.
15. Беликов А.Н. Современные проблемы реализации конституционных норм в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
16. Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства: проблемы теории и практики: дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 1999.
17. Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России: энцикл. слов. / под общ. ред. В.И. Червонюка. М., 2002.
18. Лазарев В.В. Применение советского права. Казань, 1972.
19. Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. Т. 2.
20. Хайкин Я.З. Структура и взаимодействие моральной и правовой систем. М., 1972.
21. Морозова Л.А. Конституционное регулирование в СССР. М., 1985.
22. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.
M.Yu. Korneeva
The Role of Symbolic Capital
among State and Municipal
Servants
The results of a complex sociological analysis of professional activity are presented. The specificity of service relationships in state and municipal services is revealed in the context of the values system issues.
Key words and word-combinations: state and municipal service, social values, symbolic capital.
Представлены результаты комплексного социологического анализа служебной деятельности. В контексте проблематики системы ценностей выявлена специфика служебных отношений на государственной и муниципальной службе.
Ключевые слова и словосочетания: государственная и муниципальная служба, социальные ценности,
УДК 316.75 ББК 60.563.0
М.Ю. Корнеева
РОЛЬ СИМВОЛИЧЕСКОГО
КАПИТАЛА
В СРЕДЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
СЛУЖАЩИХ
IИ нституционапьным подход, основанный на структурном функционализме, является одним из подходов к социологическому анализу сферы государственной и муниципальной службы. Он определяет специфику служебной деятельности через выявление соответствия деятельности государственных и муниципальных органов социальным потребностям, для удовлетворения которых они создавались.
Не умаляя достоинств этой методологии, следует отметить, что за рамками функционального анализа остается сфера межлично-
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 27
