CC BY
161ЛАПАТУХИНА Екатерина Сергеевна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и международного права Российского государственного гуманитарного университета (РГГУ),
г. Москва, Россия, e-mail: ekaterinalapatuhina@yandex.ru
ФОРМЫ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. Осуществление парламентского контроля занимает важное место в деятельности государства. Парламентский контроль представляет собой одну из разновидностей государственного контроля и является, по сути, внешним контролем за деятельностью органов исполнительной власти. Это самостоятельный институт парламентаризма, имеющий длительную историю и разнообразные формы контроля. Контроль, который парламент осуществляет за деятельностью исполнительной власти, основывается на главном принципе: парламент выражает волю народа и потому должен быть в состоянии контролировать осуществление государственной политики; он должен обеспечить такое положение, при котором эта политика отвечала бы положениям всего народа.
Ключевые слова: парламент, парламентский контроль, Государственная Дума, денежно-кредитная политика, правительство, исполнительная власть, конституция.
LAPATUKHINA Ekaterina Sergeevna,
PhD in Law, Associate Professor at the Department of Constitutional and International Law of Russian State University for the Humanities (RGGU) Associate Professor,
Moscow, Russia
FORMS OF PARLIAMENTARY CONTROL IN THE RUSSIAN FEDERATION
Annotation. The exercise of parliamentary control occupies an important place in the activities of the State. Parliamentary control is a form of State control and is essentially external control of the executive branch. It is an independent institution of parliamentarians, with a long history and diverse forms of control. The control exercised by Parliament over the executive branch is based on the basic principle that Parliament expresses the will of the people and should therefore be able to monitor the implementation of State policy; It must ensure that this policy is in conformity with the provisions of the entire people.
Key words: Parliament, parliamentary control, State Duma, monetary policy, government, executive power, constitution.
Парламентский контроль необходим, прежде всего, для того, чтобы не позволить исполнительным органам фактически узурпировать власть в государстве, нивелировать деятельность демократических институтов. Это, естественно, возможно лишь при условии, что он является достаточно действенным. Вместе с тем, очевидно, что он не должен быть неоправданно жестким, так сказать, излишне обременительным для правительства.
К субъектам парламентского контроля относятся:
1) палаты Федерального Собрания - Совет Федерации и Государственная Дума;
2) комитеты и комиссии Совета Федерации и Государственной Думы;
3) парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования;
4) члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы;
5) законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
6) комитеты и комиссии законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2019
7) депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
8) представительные органы муниципальных образований [7].
Согласно ст. 5 Федерального закона от 07.05.2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» парламентский контроль осуществляется в следующих формах:
1) рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
2) проведение палатами Федерального Собрания Российской Федерации, комитетами палат Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации мероприятий по осуществлению предварительного парламентского контроля, текущего парламентского контроля и последующего парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений;
3) заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой;
4) рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов Центрального банка Российской Федерации и принятие решений по ним;
5) заслушивание докладов Председателя Центрального банка Российской Федерации о деятельности Центрального банка Российской Федерации при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;
6) осуществление в отношении Центрального банка Российской Федерации парламентского контроля в иных формах в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»;
Действенность (эффективность, транспарентность, применяемость) парламентского контроля в современной России оставляет желать лучшего. Ввиду отсутствия эффекта (результата) от реализации информационно-контрольных полномочий Парламента в отношении Правительства РФ и органов государственной власти следует констатировать постепенное ослабление возможных эффектов от реализации Парламентом своих информационно-контрольных полномочий в отношении Правительства РФ и органов государственной власти.
В современной России практически отсутствует практика учитывания, обсуждения и принятия Правительством РФ мнения парламентариев. Без взаимодействия Парламента и Правитель-
ства РФ (конвергенции законодательной и исполнительной власти) эти ветви власти не смогут эффективно функционировать [3].
Задача законодателя состоит, таким образом, в том, чтобы найти «золотую середину», то есть создать такую систему парламентского контроля, которая, с одной стороны, явится надежной гарантией от превышения правительством своих полномочий, с другой — не будет чрезмерно стеснять его и тем самым позволит ему надлежащим образом проводить национальную политику.
Важной частью недопущения развития сценария «ослабление информационно-контрольных полномочий Парламента в отношении Правительства РФ и органов государственной власти» является поиск такой «золотой середины», с учетом использования положительного (и применимого для России) западного опыта.
Отказ от сценария «ослабление информационно-контрольных полномочий Парламента в отношении Правительства РФ и органов государственной власти» позволит перейти к выполнению второго возможного сценария, а именно - «усиление правовых механизмов и возможностей информационно-методической и расследовательской работы Парламента» [5, 6].
Парламентский контроль (включая эффективные парламентские расследования) функционирует во многих странах. История представляет примеры разной степени давности в развитии самой действенной формы парламентского контроля -парламентского расследования: достаточно вспомнить процесс парламентского расследования причины военных действий в Ираке, когда парламент Великобритании призвал к ответу премьер-министра Тони Блэра. Судья палаты лордов Брайан Хаттон сумел сделать формат расследования беспрецедентным по своей широте. Не менее принципиально держали свои позиции в плане парламентского контроля парламентарии Италии (парламентское расследование деловой деятельности Сильвио Берлускони, которого обвинили в подкупе судей с целью повлиять на исход битвы по корпоративному слиянию в 1985 году), специальная комиссия бельгийского парламента (в феврале 2000 года проводила расследование обстоятельства убийства первого премьер-министра республики Конго - Патриса Лумумбы и причастности к этому убийству бельгийских политиков) [4].
Наиболее распространенная и важная контрольная прерогатива парламента - парламентский финансовый контроль. Разработчики Австрийской Конституции сформулировали следующее положение: «Национальный совет и Федеральный совет вправе проверять ведение дел Федеральным правительством, а также фор-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2019
мулировать в своих решениях рекомендации относительно осуществления исполнительной деятельности». В Австрии, таким образом, наиболее четко и точно была определена и самая важная сфера жизни общества, в которой, в первую очередь, должен осуществляться парламентский контроль. Данной сферой была признана осуществляемая исполнительной властью расчетная и финансовая деятельность. Существование института государственного финансового контроля основано на факте, что финансистам присуща не только распределительная, но и контрольная функция. А использование государством для реализации своих задач финансовых ресурсов само по себе предполагает наличие контроля за ходом выполнения этих задач [2].
Главным критерием парламентаризма, отличающим его от любого иного вида государственного строя и политического режима, является верховенство парламента [9]. Лишь при верховенстве парламента может существовать парламентаризм. Только в этом случае исключается извечное соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти. Только тогда на общегосударственном уровне может быть обеспечено единство народного представительства [8].
К другим (наряду с верховенством парламента) особенностям парламентского политического режима и государственного устройства исследователи относят «достаточно высокое политическое и правовое сознание населения, высокую степень демократизации, наличие развитого гражданского общества, устойчивое экономическое развитие страны, функционирование надежной системы национальной безопасности [1].
3) Формы осуществления парламентского контроля условно можно классифицировать на пять блоков (авторская классификация):
а) информационно-методическая и расследовательская работа Парламента [11]:
- проведение палатами Федерального Собрания Российской Федерации, комитетами палат Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации мероприятий по осуществлению предварительного парламентского контроля, текущего парламентского контроля и последующего парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений;
- направление палатами Федерального Собрания Российской Федерации парламентских запросов;
- направление членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы запросов членов Совета Федерации, запросов депутатов Государственной Думы;
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2019
- проведение парламентских слушаний;
- проведение парламентских расследований [12, 13].
б) информационно-контрольные полномочия Государственной Думы в отношении Правительства РФ:
- рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
- заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой;
в) информационно-контрольные полномочия Государственной Думы в отношении Центрального банка РФ:
- рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов Центрального банка Российской Федерации и принятие решений по ним;
- заслушивание докладов Председателя Центрального банка Российской Федерации о деятельности Центрального банка Российской Федерации при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;
- осуществление в отношении Центрального банка Российской Федерации парламентского контроля в иных формах в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»;
г) информационно-контрольные полномочия Парламента в отношении органов государственной власти:
- заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации информации членов Правительства Российской Федерации, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, ответов указанных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы в рамках «правительственного часа», а также заслушивание информации указанных должностных лиц на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации;
- заслушивание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Центральной избиратель-
ной комиссии Российской Федерации, иных должностных лиц;
- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторов Счетной палаты Российской Федерации;
- заслушивание Советом Федерации ежегодных докладов Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению;
- направление представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации в организации, создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов, и их отзыв из данных организаций;
д) полномочия в сфере межгосударственного межведомственного взаимодействия:
- осуществление палатами Федерального Собрания Российской Федерации взаимодействия со Счетной палатой Российской Федерации в случаях и формах, предусмотренных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»;
- осуществление Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации;
- приглашение членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации [10].
3) Возможными сценариями развития форм (моделей) парламентского контроля в современной России могут стать два сценария:
а) ослабление информационно-контрольных полномочий Парламента в отношении Правительства РФ и органов государственной власти;
б) усиление правовых механизмов и возможностей информационно-методической и расследовательской работы Парламента.
Список литературы:
[1] Дмитриев Ю.А., Миронов В.О. Нетипичная форма государственного устройства: конфедерация России и Беларуси // Государство и право. 2012. № 7. С. 82-91.
[2] Дмитриев Ю.А., Миронов В.О. Субъекты Российской Федерации и конституционная юстиция // Вестник международного Института управления. 2012. № 5-6 (117-118). С. 020-023.
[3] Миронов В.О. Государственно-правовые отношения России и Белоруссии в 1917-1922 гг. // Государство и право. 2004. № 12. С. 70-76.
[4] Миронов В.О. О возможности построения федерации Беларуси и России // Актуальные
вопросы образования и науки. 2012. № 1-2. С. 017-021.
[5] Миронов В.О. Оценка результативности предупреждения преступлений, совершаемых в исправительных учреждениях // Российский криминологический взгляд. 2010. № 2. С. 377-380.
[6] Михайлова Н.В., Печникова А.П. Предпосылки возникновения государственных лечебно-профилактических учреждений в России X -XVI вв. // Государство и право - 2007. - № 5. - С. 84-89.
[7] Печникова А.П. Правовое регулирование предпринимательства в сферах образования и здравоохранения. Учебное пособие. - М.: МГУУ ПМ, 2006. - 107 с.
[8] Печникова А.П. Управление государственными лечебно-профилактическими учреждениями в Российской империи XIX в. // Сборник научных трудов. - М.- Тамбов: Тамбовский филиал МОСУ, 2007. - С. 592 - 598.
[9] Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / Под общ. ред. д. ю. н. О.Н. Булакова. — М.: Эксмо, 2005. — С. 30, 31.
[10] Шестак В.А. Воинский правопорядок как основной элемент системы предупреждения преступности в войсках // Юридический мир. 2013. № 5. С. 48-50.
[11] Шестак В.А. Зарубежный опыт противодействия правонарушениям военнослужащих // Военно-юридический журнал. 2013. № 6. С. 12-26.
[12] Шестак В.А. О необходимости разработки теоретической модели антикриминогенного обеспечения воинского правопорядка // Военно-юридический журнал. 2013. № 4. С. 15-30.
[13] Шестак В.А. Отдельные вопросы предупреждения преступных посягательств в сфере экономики // Lex Russica. 2007. Т. LXVI. № 5. С. 951-958.
Spisok literatury:
[1] Dmitriev Yu.A., Mironov V.O. Netipichnaya forma gosudarstvennogo ustrojstva: konfederaciya Rossii i Belarusi // Gosudarstvo i pravo. 2012. № 7. S. 82-91.
[2] Dmitriev YU.A., Mironov V.O. Sub»ekty Rossijskoj Federacii i konstitucionnaya yusticiya // Vestnik mezhdunarodnogo Instituta upravleniya. 2012. № 5-6 (117-118). S. 020-023.
[3] Mironov V.O. Gosudarstvenno-pravovye otnosheniya Rossii i Belorussii v 1917-1922 gg. // Gosudarstvo i pravo. 2004. № 12. S. 70-76.
[4] Mironov V.O. O vozmozhnosti postroeniya federacii Belarusi i Rossii // Aktual'nye voprosy obrazovaniya i nauki. 2012. № 1-2. S. 017-021.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2019
[5] Mironov V.O. Ocenka rezul'tativnosti preduprezhdeniya prestuplenij, sovershaemyh v ispravitel'nyh uchrezhdeniyah // Rossijskij kriminologicheskij vzglyad. 2010. № 2. S. 377-380.
[6] Mihajlova N.V., Pechnikova A.P. Predposylki vozniknoveniya gosudarstvennyh lechebno-profilakticheskih uchrezhdenij v Rossii X - XVI vv. // Gosudarstvo i pravo - 2007. - № 5. - S. 84-89.
[7] Pechnikova A.P. Pravovoe regulirovanie predprinimatel'stva v sferah obrazovaniya i zdravoohraneniya. Uchebnoe posobie. - M.: MGUU PM, 2006. - 107 s.
[8] Pechnikova A.P. Upravlenie gosudarstvennymi lechebno-profilakticheskimi uchrezhdeniyami v Rossijskoj imperii XIX v. // Sbornik nauchnyh trudov. - M.- Tambov: Tambovskij filial MOSU, 2007. - S. 592 - 598.
[9] Sovremennyj parlament: teoriya, mirovoj opyt, rossijskaya praktika / Pod obshch. red. d. yu. n. O.N. Bulakova. — M.: Eksmo, 2005. — S. 30, 31.
[10] Shestak V.A. Voinskij pravoporyadok kak osnovnoj element sistemy preduprezhdeniya prestupnosti v vojskah // YUridicheskij mir. 2013. № 5. S. 48-50.
[11] Shestak V.A. Zarubezhnyj opyt protivodejstviya pravonarusheniyam voennosluzhashchih // Voenno-yuridicheskij zhurnal. 2013. № 6. S. 12-26.
[12] Shestak V.A. O neobhodimosti razrabotki teoreticheskoj modeli antikriminogennogo obespecheniya voinskogo pravoporyadka // Voenno-yuridicheskij zhurnal. 2013. № 4. S. 15-30.
[13] Shestak V.A. Otdel'nye voprosy preduprezhdeniya prestupnyh posyagatel'stv v sfere ekonomiki // Lex Russica. 2007. T. LXVI. № 5. S. 951958.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2019
