CC BY
90
Жукова А.Г.
ФОРМЫ И МЕТОДЫ ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНИЗАЦИЙ СЕКТОРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Аннотация. В статье рассмотрены подходы к оценке качества государственного управления, а также уточнены понятия качества и эффективности государственного управления.
Ключевые слова. Сектор государственного управления, качество и эффективность государственного управления, оценка качества государственного управления.
Zhukova A.G.
FORMS AND METHODS OF QUALITY CONTROL OF PUBLIC SECTOR ORGANIZATIONS
Abstract. The article discusses approaches to assessing the quality of public administration, and also clarifies the concepts of quality and efficiency ofpublic administration.
Keywords. Public sector of the economy, public administration, quality and efficiency of public administration, assessment of the quality ofpublic administration.
В настоящее время общественный сектор экономики достаточно широко представлен в различных странах. И вряд ли кто-то сегодня сомневается в необходимости его наличия как составного элемента, неотъемлемой части современной рыночной экономики. Необходимость существования общественного сектора, его функции и роль обоснованы в трудах Ф. Листа, А. Вагнера, Дж.Б. Кларка, А.С. Пи-гу, Дж.М. Кейнса, П. Самуэльсона, Дж.К. Гэлбрейта, А. Токвиля и др.
Дж. Стиглиц выделяет две главные отличительные особенности, из которых следуют другие различия между государством и прочими экономическими организациями: государство - организация, членство в которой является универсальным; государство обладает полномочиями принуждения, не предоставленными другим экономическим организациям. Возможность «выхода» накладывает определенные ограничения на все добровольные организации, а именно на все организации, кроме государства. Финансовые операции между всеми сторонами, кроме государства (за исключением операций, которые носят случайный и криминальный характер), добровольны. Из этого следует обязательное наличие выгоды для обеих сторон финансовых операций. В трансакциях между индивидом и правительством для первого это не так, потому как операции необязательно добровольны.
Особая роль правительства вытекает из характеристик полномочий принуждения и универсальности членства. Существует множество примеров применения экономической власти. Наиболее важным из таких примеров является право на налогообложение. Также правительство применяет свои права для наложения запретов на определенные виды деятельности, обязывает индивидов участвовать в системе социального обеспечения и др. Вопрос состоит в том, какие недостатки и преимущества указанные характеристики дают государству как экономической организации. Существенным следствием данных характеристик является повышенное значение системы управления государством.
ГРНТИ 82.13.01 © Жукова А.Г., 2019
Анастасия Геннадьевна Жукова - кандидат экономических наук, доцент кафедры проектного менеджмента и управления качеством Санкт-Петербургского государственного экономического университета. Контактные данные для связи с автором: 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21 (Russia, St. Petersburg, Sadovaya str., 21). Тел.: +7 921 946-94-13. Е-mail: 9469413@mail.ru. Статья поступила в редакцию 03.12.2018.
В демократических обществах существуют выборность некоторых руководителей и назначаемость других. При этом электорат выбирает лидеров по ряду характеристик, среди которых способность к отбору эффективных менеджеров, работающих в экономической области, лишь одна из многих. Кроме того, информированность электората в целом, и особенно в вопросах экономического управления, ограничена. Восприятие отдельным избирателем своего голоса как не имеющего значения может оказывать отрицательное воздействие на государственную политику. Другое следствие заключается в том, что принудительный характер формирования государственных доходов ведет к особым общественным обязательствам государства, которые, в свою очередь, налагают важные ограничения на правительство. Одно из них касается занятости и оплаты труда государственных служащих и затрудняет проведение эффективной кадровой политики. Другое ограничение связано с фактором справедливости как центральным и притом недостаточно четким критерием государственных программ и проектов, что воздействует на политику расходов [4]. Отсюда множество регулирующих положений и правил реализации государственных программ и проектов, ведущих к административным барьерам и бюрократизации. При этом нередко наиболее значимым оказывается видимость справедливости, а не ее реальность, что ведет к неэффективности.
В каждой стране всех участников экономических отношений можно распределить между секторами экономики в соответствии с их целями деятельности и функциями, выполняемых ими в экономике, а также в зависимости от источников финансирования их деятельности. Согласно руководству по ведению статистики государственных финансов, которое разработал Международный валютный фонд, экономику каждой страны можно разделить на пять основных секторов (относительно выполняемых ключевых функций): сектор государственного управления, сектор домашних хозяйств, сектор нефинансовых корпораций, сектор финансовых корпораций, сектор некоммерческих организаций.
В сектор нефинансовых корпораций входят структуры, деятельность которых направлена на производство товаров и оказание нефинансовых услуг для последующей реализации на рынке (небанковских услуг). В сектор финансовых корпораций входят структуры, которые предоставляют финансовые услуги на рынке (к примеру, инвестиционные фонды, негосударственные фонды, кредитные организации). В сектор некоммерческих организаций, который обслуживает домашние хозяйства, входят все некоммерческие организации-резиденты (помимо тех, которые контролируют и зачастую финансируют органы государственного управления), предоставляющие нерыночные товары или оказывающие нерыночные услуги домашним хозяйствам (к примеру, общественные организации, религиозные объединения, политические партии). В сектор домашних хозяйств входят небольшие группы физических лиц, которые проживают вместе, целиком или выборочно объединяют свое имущество и доходы, совместно потребляют определенный набор товаров и услуг (в данный сектор входит все люди, населяющие страну). В сектор государственного управления входят структуры, которые выполняют функции органов государственного управления как свой основной вид деятельности.
Каждый сектор экономики состоит из институциональных единиц. Институциональная единица представляет собой такую экономическую структуру, которая осуществляет от своего имени экономическую деятельность и операции с иными структурами, владеет активами и принимает обязательства. В секторе государственного управления количество институциональных единиц равно количеству публичных образований, в которые входят: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Так на федеральном уровне функционирует одна институциональная единица, на субфедеральном уровне - 88 (в соответствии с количеством субъектов Российской Федерации), на местном уровне - более 24 тысяч (в соответствии с количеством муниципальных образований).
Основные характеристики институциональной единицы: способность от своего имени владеть товарами или активами, обмениваться правами собственности на товары или активы посредством проведения операций с иными институциональными единицами; право осуществлять экономическую деятельность, принимать экономические решения, нести прямую ответственность и отвечать перед законом; право от своего имени заключать контракты, принимать обязательства и иные обязанности или будущие обязательства; необходимость составления бюджетной отчетности, которая включает в себя баланс активов, обязательства и чистую стоимость активов (или возможность составления такой отчетности при необходимости).
В соответствии с целями анализа, каждый из секторов можно разделить на подсекторы, которые, в свою очередь, можно сгруппировать различными способами и образовывать другие секторы. Так, к реальному сектору экономики относятся 4 из 5 секторов (кроме сектора государственного управления). К сектору государственного управления принято относить: органы государственной власти, органы управления государственных внебюджетных фондов, органы управления территориальных государственных внебюджетных фондов, органы местного самоуправления и бюджетные учреждения, созданные ими. В российской практике данный сектор иногда называют бюджетным сектором.
Сектор государственного управления, в свою очередь, делится на несколько подсекторов: подсектор центрального правительства (включает органы государственной власти Российской Федерации); подсектор региональных органов управления (включает органы государственной власти субъектов Российской Федерации); подсектор органов местного самоуправления. Указанное деление на подсекторы применяется в случае необходимости группировки сведений по различным уровням управления и проведения соответствующего экономического анализа.
Особое положение сектора государственного управления в экономике связано с наличием исключительного права у органов государственной власти и местного самоуправления, которое заключается в возможности выступать от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Из чего следует, что органы государственной власти и местного самоуправления способны реализовывать соответствующие властные полномочия. Так органы государственной власти и местного самоуправления имеют законное право принуждения в отношении всех участников экономических отношений. Данное право проявляется, к примеру, когда формируются ресурсы сектора государственного управления за счет частичного изъятия доходов предприятий, организаций, граждан путем налогообложения или сбора иных обязательных платежей [2].
Ресурсы сектора государственного управления расходуются для достижения следующих основных целей: обеспечение общества и его граждан товарами и услугами на бесплатной основе или по существенно низким ценам; перераспределение национального богатства и доходов. В государственные и муниципальные услуги, предназначенные для потребления обществом и его гражданами, включают: оборону, обеспечение законности и правопорядка, государственное и муниципальное управление, образование, охрану окружающей среды, здравоохранение, социальное страхование и обеспечение, услуги в области культуры и отдыха, обеспечение жильем.
Товары и услуги, которые предоставляются обществу и его гражданам, производятся хозяйствующими субъектами сектора государственного управления или приобретаются у других секторов экономики. Также органы государственной власти и органы местного самоуправления выделяют субсидии предприятиям и организациям, производящим определенные товары и услуги, или предоставляют им налоговые льготы. Если органами государственной власти и местного самоуправления принимается решение о производстве товаров и услуг внутри сектора государственного управления, тогда они могут создать бюджетные учреждения и финансировать их содержание.
В новейшей истории России впервые термин «государственный сектор экономики» (далее - госсектор экономики) был упомянут в Федеральном законе от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», который с 10 июля 2014 года утратил силу, так как был принят Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Состав государственного сектора экономики был официально закреплен постановлением Правительства РФ от 04.01.1999 № 1 «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации», который далее был расширен с введением в действие Постановления Правительства РФ от 29.01.2015 № 72 «О некоторых мерах по совершенствованию статистического наблюдения в сфере управления государственным имуществом», согласно которому к хозяйствующим субъектам относятся: государственные унитарные предприятия, в том числе казенные; государственные учреждения - автономные, бюджетные и казенные; хозяйственные общества, в уставном капитале которых есть акции (доли), находящиеся в государственной собственности; акционерные общества, в отношении которых Российская Федерация или субъекты Российской Федерации обладают специальным правом на участие в управлении («золотая акция»).
Всеми вышеперечисленными экономическими субъектами управляет государство и осуществляет контроль, это способствует расширению списка субъектов госсектора экономики и добавлению в
него государственных корпораций и государственных компаний, экономическую деятельность которых регулирует ст. 1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Разнородность участников госсектора обнаруживается при проведении их структурирования по роду их деятельности и целям создания, что дает возможность выделить две группы: коммерческие и некоммерческие государственные предприятия. К коммерческим государственным предприятиям можно отнести те из них, основная цель деятельности которых заключается в получении прибыли, к ним относятся: государственные унитарные предприятия, в т.ч. казенные; хозяйственные общества, в уставном капитале которых есть акции (доли), находящиеся в государственной собственности или в собственности предприятий госсектора, акционерные общества, в отношении которых Российская Федерация или субъекты Российской Федерации обладают специальным правом на участие в управлении («золотая акция»). Поэтому и оценка качества государственного управления - это комплексная и очень сложная задача.
С 1996 года Всемирный банк ежегодно проводит в глобальном масштабе оценку стран в части качества государственного управления. Данный проект представляет собой особо глубокий и развернутый анализ эффективности деятельности государства и ее неэффективности. В ходе исследований Всемирный банк проводит оценку качества государственного управления по 6 показателям:
1. Учет мнения населения и подотчетность государственных органов. Показатель фиксирует представление о том, насколько граждане каждой страны могут принимать участие в выборе своего правительства, а также отображает оценку таких аспектов жизни общества, как свобода выражения мнений, свобода объединений, свобода средств массовой информации.
2. Политическая стабильность и отсутствие насилия. Данный показатель отражает восприятие вероятности возникновения политической нестабильности и свержения правительства методами, не соответствующими конституции, или путем применения насилия (например, терроризма).
3. Эффективность работы правительства. Отражает восприятие (оценку) качества оказания государственных услуг, качества разработки и реализации политики, приверженности правительства выбранной политике, качества регулирования и организации государственной службы и степени ее независимости от политического давления.
4. Качество регулирования. Показатель оценивает способности правительства в отношении формулирования и реализации рациональной политики и правовых актов, позволяющих и способствующих развитию частного сектора.
5. Верховенство закона. Показатель оценивает степень уверенности разных субъектов в нормах, установленных обществом, и соблюдение ими этих норм, в частности качество исполнения контрактов, имущественных прав, работы полиции и судов, а также вероятность совершения преступления (уровень преступности) и насилия.
6. Борьба с коррупцией. Показатель отражает восприятие того, насколько государственная власть реализуется в целях личной выгоды, включая, как мелкие, так и крупные формы коррупции, а также «захват» государства интересами элиты и частными интересами.
Установлено, что при улучшении государственного управления на одно стандартное отклонение, в длительном периоде доходы увеличиваются втрое, а младенческая смертность сокращается более чем на 65%. Ввиду того, что одно стандартное отклонение является только частью разрыва между «лучшей» и «худшей» страной, то это улучшение вполне достигаемо.
Вышеперечисленные показатели управления являются составными, так как они основаны на более чем 30 базовых источниках данных. Эти источники данных масштабируются и объединяются для создания шести совокупных показателей с использованием статистической методологии, известной как модель ненаблюдаемых компонентов. Главная особенность методологии заключается в том, что она устанавливает пределы погрешности для всех оценок управления. Эти пределы погрешности необходимо учитывать при проведении сопоставлений между странами и с течением времени.
Каждый показатель управления представляет собой исследовательский набор данных, в котором обобщаются мнения о качестве управления, предоставляемые большим числом респондентов из числа предприятий, граждан и экспертов в промышленных и развивающихся странах. Эти данные собираются из ряда исследовательских институтов, аналитических центров, неправительственных организа-
ций, международных организаций и фирм частного сектора. На рисунке представлены показатели качества государственного управления в России за 2012-2017 гг.
100 -
50
0 -
2012 2013 2014 2015 2016 2017
-Учет мнения населения и подотчетность государственных органов
-Политическая стабильность и отсутствие насилия
Эффективность работы правительства
-Качество регулирования
-Верховенство закона
-Борьба с коррупцией
Рис. Показатели качества государственного управления в России, 2012-2017 гг., рейтинг в процентилях [5]
Перечислим отдельные переменные, используемые для расчета третьего показателя - эффективности работы правительства:
1. Репрезентативные источники:
Качество бюрократии / институциональная эффективность. Чрезмерная бюрократия / волокита. Инфраструктура. Качество начального образования. Удовлетворенность общественным транспортом. Удовлетворенность дорогами и шоссе. Удовлетворенность системой образования. Охват (площадь покрытия) по: государственным школам, основным медицинским услугам, питьевой воде и санитарии, электрической сети, транспортной инфраструктуре, хранении и переработке отходов. Вероятность нарушения транспортной инфраструктуры (из-за терроризма, забастовок, политически мотивированных остановок, стихийных бедствий). Риск государственного сбоя (по обеспечению правопорядка и поставок основных товаров, таких как продовольствие, вода, транспорт и т.д., или по реагированию на текущие или вероятные будущие чрезвычайные ситуации или по управлению ими, включая стихийные бедствия и финансовые или экономические кризисы). Нестабильность политики (риск, связанный с расширением сферы влияния политики правительства в течение следующего года, что сделает бизнес-среду более сложной).
2. Непредсказуемые источники:
Качество государственного управления. Эффективность мобилизации доходов. Качество финансового и бюджетного управления. Улучшение базовых медицинских услуг. Работа с образовательными потребностями. Обеспеченность телекоммуникациями, электричеством, транспортом для роста бизнеса. Эффективное использование ресурсов. Эффективное использование активов. Координация политики. Целостность гражданской службы. Бизнес-среда и инфраструктура. Здоровье и образование. Распределение и управление государственными ресурсами для развития сельских районов. Доверие к правительству. Адаптируемость государственной политики к изменениям в экономике. Эффективность внедрения правительственных решений. Влияние бюрократии на деловую активность. Эффективность инфраструктуры распределения товаров и услуг и др.
Оценка государственного управления, безусловно, может быть связана с выполнением ряда некоторых универсальных условий, к примеру, выполнением принципов организации власти в демократических государствах. Однако, если речь идет об оценке более глубокой, об оценке результата управления, то вопрос становится более сложным. В имеющейся научной литературе отсутствует четкое
определение термина «качество государственного управления». На основе общей концепции качества управления можно определить данный термин как степень соответствия совокупности характеристик требованиям, которые установлены всеми заинтересованными сторонами в соответствующей деятельности [1]. Несомненно, к числу заинтересованных сторон можно отнести сами органы государственной управляющей системы, организации государственного и негосударственного сектора, общество.
При проведении оценки качества какого-либо вида управления основным показателем, который позволяет оценить качество работы всей управляющей системы, системы государственных органов и отдельно государственного органа, является эффективность управления. Данный показатель нельзя полностью приравнивать к понятию качества управления, при этом оценку качества и эффективности зачастую можно считать сходной. Понятие эффективности относится к достижению тех целей, которые мы устанавливаем и которых хотим добиться. То есть данный показатель представляет собой согласованность результата с целью. Рыночные отношения характеризуют концепция экономии, продуктивности и эффективности, и ее базовые термины. Намного сложнее осуществить их применение к государственным органам. Трудность оценки эффективности государственного управления характеризуется следующими основными причинами:
1. Наличие монополии на товары и услуги у многих государственных учреждений.
2. Результатом работы предприятий является производство конкретной продукции, что частично отсутствует в государственных учреждениях и по большей части в органе государственной власти.
3. Государственным учреждениям не всегда легко определить конечного потребителя.
4. Цели коммерческих организаций и государственных учреждений значительно отличаются, потому как для последних к базовым ценностям относятся требования правозаконности, социальной справедливости, правопорядка и др. Данные требования не поддаются экономическому выражению.
5. К немногим видам работ государственных учреждений применимы нормативы и стандарты, в связи с чем проведение оценки качества является затруднительным.
6. В управленческо-политическом процессе сложно выявить источник успеха в управлении.
Вместе с тем, сложность оценки эффективности госуправления обусловлена также наличием как
непосредственных, так и опосредованных результатов, охватом значительного числа измерений (экономического, политического, непосредственно управленческого, этического, психологического и др.). По этой причине и в связи многофакторностью процесса социального управления, предполагающего взаимодействие сил различной природы (индивидуальных и коллективных, социальных и природных, объективных и субъективных и др.), адекватная оценка эффективности подразумевает рассмотрение системы взаимодействий «субъект управления - взаимодействия - управляемые объекты» и включает в себя следующие критерии: состояние и производительность, результат и качество функционирования, структура, объем и актуальность производимых продуктов. Зачастую понятие эффективности в рамках данного контекста рассматривается как отношение абсолютно положительных результатов (преобладание желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат, как увеличение отдачи на 1 ед. ресурса в 1 ед. времени.
При оценке эффективности государственного управления исторически превалировавшим всегда являлся критерий экономической эффективности; современные же подходы к оценке основываются на более широком социальном подходе, который не только апеллирует к обобщающему взгляду на структуру общественных отношений, но увязывает между собой этапы производства и потребления общественного продукта. При применении подхода к оценке деятельности органов управления в большинстве случаев существует склонность к впадению в две крайности. Либо анализируется только уровень самого учреждения, то есть его материально-техническое и кадровое обеспечение, заслуги, которые были отмечены правительством, при этом итоги управленческой деятельности остаются незамеченными; либо при анализе все внимание устремлено на результаты деятельности учреждения, при котором практически не учитываются затраты.
Для оценки деятельности государственных органов власти и государственных учреждений необходимо составить перечень критериев и показателей для последующего осуществления замеров. В связи с тем, что государственное управление осуществляется посредством воздействия одних инди-
видов на других в соответствии с их интересами, следовательно, главным образом во внимание должны приниматься социальные результаты и последствия: то есть не просто в отдельности экономические, технологические и производственные показатели, а их преломление, с одной стороны, через обеспечение, поддержание целостности и динамики общества, а с другой - через удовлетворение потребностей и запросов людей, создание для них условий для успешной трудовой деятельности и благополучной жизни, сохранения здоровья и нравственной чистоты.
Можно выделить три аспекта в определении эффективности управления. Первый аспект заключается в уточнении того, правда ли результат возник от государственного управления, а не стал следствием действий каких-либо иных общественных компонентов или проявления саморегулятивного механизма управляемых объектов. Второй аспект состоит в поиске источника результата управления (например, талант и профессионализм управляющих, качество нормативных правовых документов и т.д.), с целью его активного применения в последующих управленческих циклах. Третий - в обеспечении целостности, взаимосвязи и взаимозависимости между целями, задачами, моделями и представлениями, на которых основаны управленческие решения, и фактически полученными результатами управления.
В изучении эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства существуют следующие теоретико-методологические подходы, которые связывают эффективность с конкретными факторами.
1. Подход, который основан на концепции лидерства. В рамках данного подхода его представители связывают эффективность организации со стилем управления и индивидуальными характеристиками, лидерскими качествами и навыками руководителей органов власти, а также с имеющимися системами подбора, методикой оценки выполнения поставленных задач, мотивацией и подходом к профессиональному развитию государственных служащих.
2. Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. С точки зрения представителей данного направления, особое внимание уделяется функциональной специализации, иерархической структуре, наличию определенных принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые согласно подходу являются необходимыми предпосылками для эффективной деятельности органов государственной власти.
3. Подход к эффективности деятельности, который связан с теорией жизненных циклов. Данный подход заключается в рассмотрении эффективности государственного управления в совокупности с анализом и оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций (групп влияния) в органах власти. Характер принятия и эффективность управленческих решений в бюрократических структурах рассматриваются в рамках жизненных циклов развития организации.
4. В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность напрямую зависит от профессионализации органов государственной власти, наличия компетентных чиновников и уровня их профессионализма.
5. Экономический подход, который ставит повышение эффективности деятельности органов государственной власти в прямую зависимость от наличия механизма межведомственной конкуренции, системы разработки и внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетности государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.
6. Экологический подход, подчеркивающий, что все результаты деятельности органов власти напрямую зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов власти управлять инновациями и изменениями с целью адаптации к новым условиям внешней среды.
7. Подход, который основан на концепции управления качеством. Данный подход акцентирует основное внимание на создании системы постоянного совершенствования процессов оказания государственных услуг в органах государственной власти; максимальном вовлечении в эту деятельность государственных служащих с предельным использованием их творческого потенциала и эффективной организацией их групповой работы. Основой управления качеством является взаимосвязь потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при непрерывном соотнесении со стратегическими целями и задачами, а также вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации.
Подход, основанный на концепции управления качеством представляется нам наиболее комплексным, позволяющим давать объективную оценку качества государственного управления на основе системы показателей качества.
ЛИТЕРАТУРА
1. Горбашко Е.А. Управление качеством. М.: Изд-во Юрайт, 2016. 463 с.
2. Якобсон Л.И. Государственный сектор рыночной экономики. М.: ГУ ВШЭ, 2000. 365 с.
3. Леонова Т.И., Жукова А.Г. Развитие государственного внутреннего финансового контроля в Российской Федерации// Россия и Санкт-Петербург: экономика и образование в XXI веке. Научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР за 2013 год: сборник лучших докладов. СПб.: Изд-во СПбГЭУ, 2014. С. 28-30.
4. Адамова М.Е., Жукова А.Г. Международный опыт применения принципов проектного управления для обеспечения качества государственных услуг // Национальная концепция качества: государственная и общественная защита прав потребителей: сборник тезисов докладов международной научно-практической конференции. СПб.: Культ-информ-пресс, 2018. С. 287-299.
5. Всемирный банк, Мировые показатели государственного управления, интерактивный доступ к данным. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://inf0.w0rldbank.0rg/g0vernance/wgi/#rep0rts (дата обращения 05.12.2018).
