CC BY
223
Вестник Института экономики Российской академии наук
4/2017
О.М. ГРИБАНОВА научный сотрудник Института экономики РАН
КОНЦЕПЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ: ОЦЕНКА И ПЕРСПЕКТИВЫ
РАЗВИТИЯ
В статье анализируются основные положения Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации в контексте современных проблем государственного управления. Рассмотрены основные подходы перехода к проектному методу управления в данной области: переход от Концепции к Государственной программе управления имуществом. Обоснованы основные причины неэффективного управления государственным имуществом.
Ключевые слова: государственное имущество, государственное управление, приватизация. 1БЬ: Н82, Ъ33.
До кризиса 1998 г. концептуальные вопросы управления государственным имуществом в России рассматривались в основном односторонне: осуществлялась жесткая приватизационная политика с целью слома монополии государства. При этом решались в первую очередь далеко не только экономические задачи. Кризисные явления еще больше обострили сложившуюся ситуацию, а выполнение государством его социальных функций крайне усложнилось в связи с распадом значительной части государственного сектора. Это потребовало пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственной собственностью, совершенствования институтов и механизмов государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики, повышения экономической эффективности использования государственного имущества в условиях развивающихся рыночных отношений.
В связи с этим в 1999 г. была принята Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации1. На основании этого документа и в его развитие в регионах РФ стали разрабатываться свои концепции управления государственным имуществом и приватизации2.
1 Концепция была одобрена Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024.
2 Необходимо отметить, что в названии и целях Концепции используется выражение «государственное имущество». Однако в тексте Концепции объектом рассмотрения
90 | Вестник ИЭ РАН. №4. 2017
С. 90-97
По существу это была первая Концепция по управлению государственным имуществом и приватизации, в которой утверждался новый подход к управлению государственной собственностью и предусматривались условия приватизации государственных предприятий. В Концепции ставилась задача повысить эффективность деятельности государственного сектора российской экономики, функционирующего на базе государственной собственности. Поэтому в Концепции были зафиксированы цели, задачи, приоритеты и механизмы, направленные на увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью, а также на оптимизацию структуры собственности в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста, на вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления и использования государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики.
Еще одной важной задачей, выделенной в специальный раздел Концепции, является осуществление государственной политики в сфере приватизации государственного имущества, направленное на создание благоприятной экономической среды и на повышение эффективности работы отечественных производителей товаров и услуг3. В документе была четко сформулирована цель государственной политики в области приватизации - кардинальное повышение эффективности функционирования республиканских предприятий и народнохозяйственного комплекса в целом. Проблема усиления государственного контроля за ходом проведения приватизации возникла в конце 1990-х годов в связи с необходимостью уменьшения рисков в отношении использования государственного имущества, безусловной реализации новыми собственниками инвестиционных и социальных обязательств, гарантированного получения средств от приватизации в планируемых объемах и в установленные сроки.
Эффективность управления унитарными предприятиями и учреждениями в Концепции увязывается с поступлением дополнительных доходов от коммерческого использования имущества, высвобождаемого в результате реорганизации унитарных предприятий и учреждений, а также вследствие получения части прибыли предприятий; со снижением цен на определенные виды товаров и услуг; с сокращением количества унитарных предприятий и учреждений, со снижением расходов бюджета на их содержание, со снижением издержек
является не все государственное имущество, а лишь федеральное государственное имущество.
3 Там же.
производства, с улучшением финансово-экономических результатов деятельности оставшихся унитарных предприятий и учреждений.
Продуманная и планомерная реализация Концепции по управлению государственным имуществом и приватизации должна была стать первоочередной задачей всех органов исполнительной власти и одним из важнейших условий обеспечения устойчивого роста экономики. Ведь в Концепции были намечены пути и механизмы вовлечения государственных предприятий в хозяйственный оборот, повышения эффективности функционирования всего государственного сектора, привлечения частных инвестиций в реальный сектор экономики, создания конкурентной среды для ускорения социально-экономического развития нашей страны. К сожалению, поставленные в Концепции цели во многом не были достигнуты, а задачи не решены.
Причины этого, на наш взгляд, лежат как в содержании самой Концепции, так и во внешних факторах экономического и управленческого характера. В первую очередь необходимо отметить тот факт, что, несмотря на верную и своевременную постановку целей, в Концепции отсутствовали индикаторы оценки их достижения и конкретные показатели, которых необходимо было достичь. В качестве планируемого результата был лишь зафиксирован план принятия новых нормативно-правовых актов. В соответствии с Концепцией в следующее десятилетие была проведена огромная работа по созданию нормативно-правовой базы, направленной на закрепление моделей управления по реструктуризации и отчуждению государственного имущества, на определение порядка передачи имущества, на создание условий для эффективного управления государственным имуществом, на повышение открытости его использования. Однако эти задачи также не были решены.
С начала 2000-х годов начинает возрастать роль государства в экономике страны. Хотя формально количество государственных хозяйствующих субъектов уменьшается, доля государства в экономике растет в результате деятельности компаний смешанного сектора, а также реализации косвенных антикризисных мер государства. Так, согласно оценке экспертов [5, с. 4] , «... в последнее время наблюдается усиление роли государственного сектора в российской экономике. Существуют различные методики оценки доли государственного сектора в экономике и различные экспертные мнения, нередко противоречивые. Согласно одной из наиболее свежих оценок, представленной председателем Совета директоров ПАО «Аэрофлот» К. Андросовым на Гайдаровском форуме-2016, по итогам 2015 г. вклад государства и государственных компаний в ВВП Российской Федерации может составить около 70%, тогда как в 2005 г. эта доля составляла около 35%».
Одной из важнейших причин неэффективного управления госсобственностью является, на наш взгляд, то, что решение намеченных задач планировалось осуществлять практически только через приватизацию, используемую как инструмент разгосударствления. Поэтому обозначенный выше вопрос правильнее было бы сформулировать следующим образом: почему же проводимая в течение российских реформ приватизация не смогла решить поставленные задачи?
Специфика сложившейся в начале процесса приватизации в России ситуации характеризовалась следующими чертами: практически отсутствовали крупные частные фирмы, негосударственный сектор был не развит, отсутствовали финансовые компании и инвестиционные банки. Также отсутствовала инфраструктура рынка капиталов. Резкий спад производства значительно усложнил оценку потенциала низкорентабельных предприятий. Наблюдалась нехватка финансовых средств у населения. Эти условия объясняют неизбежную неэквивалентность продажи государственного имущества и необходимость привилегий для различных групп населения (трудовых коллективов, безработных и т. п.).
Каждое государство живет и развивается в своих специфических условиях, и каждому из них присущи свои особенности приватизации. Яркие отличительные черты имеет и российский процесс приватизации. Ему посвящено много исследований российских и зарубежных ученых. Именно этими особенностями объясняются те трудности, с которыми столкнулся этот процесс в нашей стране.
Во-первых, приватизация и другие реформы проводились в России без предварительной разработки хоть какой-то программы, часто спонтанно, методом «проб и ошибок». Значение, место и роль приватизации в преобразованиях общества и государства не были заранее определены.
Во-вторых, приватизация велась в обстановке острейшей политической конфронтации, при отсутствии консенсуса в обществе и государстве. Представители широких слоев населения выступали против приватизации вообще или против методов ее проведения.
В-третьих, параллельно с приватизацией Россия осуществляла переход к новой общественно-политической формации. Он сопровождался сломом прежней советской государственной машины с ее аппаратом и законодательством, что вызывало чрезвычайные сложности в государственном управлении общественными процессами.
В-четвертых, приватизация шла поспешно, в крайне сжатые сроки, что неизбежно порождало всякого рода недоразумения, ошибки и злоупотребления.
В-пятых, и это, пожалуй, главное, ранее, при советской власти, огосударствление глубоко проникло во все сферы жизнедеятельности
общества. Как следствие и разгосударствление, и приватизация происходили одновременно во всех сферах общественного устройства. В социальной сфере, например, в здравоохранении, в жилищно-коммунальном хозяйстве, бытовом обслуживании населения, в торговле и общественном питании место государственных организаций все чаще стали занимать частные хозяйственные товарищества и общества, кооперативы. В политической сфере, в результате ликвидации монополии слившейся с государством коммунистической партии, стала признаваться многопартийность. В стране утвердилось идеологическое многообразие, возникли и действуют многочисленные частные учреждения культуры и средства массовой информации.
Самой радикальной приватизации подверглась экономическая сфера, бывшая почти полностью государственной. Возникла проблема выбора пределов приватизации, которая, к сожалению, своевременно не ставилась и не решалась.
К тому же не были учтены те российские условия, при которых механизм реализации программы приватизации не мог обеспечить ее высокую эффективность. В Концепции не были учтены системные проблемы российской экономики, уровень развития производительных сил, момент структурной перестройки, а также социально-культурные особенности и национальный менталитет. Сложность ситуации в том, что для выхода российской экономики на новый, более высокий уровень развития нужны прорывные технологии. Если в США доля пятого технологического уклада в 2014 г. составляла 60%, четвертого - 20% и около 5% - шестого, то в нашей стране доля пятого уклада приблизительно равна 10%-ти (только в ВПК и авиационной и космической промышленности), четвертого - более 50%, а третьего - почти треть4. Но прорывные технологии, как правило, требуют повышения технологического уровня всей цепочки смежных производств, для чего необходим более длительный временной горизонт планирования, реструктуризация, что, в свою очередь, будет связано с дополнительными рисками и вряд ли заинтересует новых собственников. Обеспечить инновационное развитие России может только наука, причем в основном ее государственный сектор (сейчас в госсобственности находится более 79% научно-технического потенциала страны5) и предприятия реального сектора экономики с государственным участием. Ведь рынок сам по себе не способен генерировать крупные эффективные проекты - это под силу только государственному сектору.
Для того чтобы государство могло выполнять те стратегические задачи, которые надо решать на данном этапе и на перспективу, а
4 шшш/пк].ги/агсЫуе /агИс1е5/17800.
5 Там же.
также выполнять свои социальные обязательства, необходимо определить не только оптимальную структуру госсектора, но и его оптимальные размеры, которые меняются в зависимости от типа государственного устройства, от уровня экономического развития, от социально-экономических и внешнеполитических условий.
Современная геополитическая обстановка, введенные против России санкции требуют очень взвешенных решений на всех уровнях управления. Использование приватизации как средства пополнения бюджета может привести к отрицательному результату. Именно поэтому следует вспомнить «фундаментальную теорему приватизации» Д. Сэппингтона и Дж. Стиглица, согласно которой форма собственности не существенна, если соблюдаются следующие условия: равный доступ к информации, совершенная конкурентная среда и нейтральность агентов к риску [2].
Кроме того, «процесс приватизации, коррумпированность и неэффективность правительства неизбежно влияют на процесс приватизации, который представляет особые возможности для присвоения ренты» [3]. Вызывает большие сомнения, что намечаемая дальнейшая приватизация предприятий с государственным участием в условиях неразвитого гражданского общества в России обеспечит рост российской экономики. Велика вероятность того, что она послужит интересам финансово-олигархических структур. Это особенно важно учитывать в настоящее время, когда происходит трансформация всей мировой экономической системы: меняется соотношение реального и финансового секторов экономики. Поиск лучших моделей управления госсобственностью сталкивается с противоречивыми интересами различных политических сил, правящей элиты в борьбе за перераспределение финансовых потоков. Совершенствование механизмов управления госсобственностью также осложняется из-за отсутствия информации о владельцах предприятий, из-за многоступенчатой системой корпоративного контроля в АО с государственным участием.
Исследования экономистов подтверждают, что положительный эффект от приватизации в развивающихся странах значительно меньше, чем в развитых [4]. Кроме того, проведение приватизации в момент рецессии (и тем более в момент структурной перестройки) серьезно осложнит выход российской экономики на инновационный путь развития и понизит возможности осуществить жизненно важную для России задачу по импортозамещению.
В связи с тем что Концепция управления госсобственностью не решила поставленных задач и не достигла обозначенных целей, на решение проблем в области управления государственным имуществом, оставшихся после 14-летнего функционирования Концепции, была направлена разработка Государственной программы Российской
Федерации «Управление федеральным имуществом», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 16 февраля 2013 г. № 191-р. В настоящий момент действует Государственная программа «Управление федеральным имуществом», утвержденная постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 3276.
Исходя из существующего в мировой практике положения о том, что для стабильного и долгосрочного экономического роста (справедливо для развитых государств) необходимо снижение масштабов государственного вмешательства в экономику, в Государственной программе выделены основные проблемы, требующие решения:
• избыточность имущества с точки зрения осуществления государственных функций;
• неоднозначное положение государства как регулятора и акционера крупных предприятий;
• несправедливая конкуренция в отраслях со значительным присутствием государства;
• наращивание непрофильных активов компаниями с государственным участием;
• отсутствие четких целей и полноты учета имущественных объектов;
• низкий уровень корпоративного управления компаний с государственным участием;
• низкая мотивация и ответственность участников процесса управления государственным имуществом.
Для решения данных проблем определены основные цели управления федеральным имуществом на период до 2018 г., а также принципы, в соответствии с которыми они должны реализовываться. Их анализ позволяет выделить основные направления реализации Государственной программы. По каждому направлению предусмотрен комплекс мер и ожидаемых эффектов, связанных с повышением эффективности и качества управления объектами государственной собственности.
Хотелось бы обратить внимание на то, чтобы новые программные подходы к управлению государственным имуществом не повторяли старых ошибок. На наш взгляд, в них нельзя закладывать «такие принципы управления государственным имуществом, которые нацеливают процесс управления на автоматическую передачу объектов государственной собственности в частные руки, включая и стратегические компании. Они создают эффект преодоления существующих недо-
6 Новая программа заменила Государственную программу Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» 2013-го года. В целом, программы схожи по целям и мероприятиям, отличаются лишь некоторые целевые индикаторы и ассигнования на реализацию программы.
статков в сфере регулирования деятельности государственных структур, а на деле расширяют поле для применения старых методов приватизации» [1, с. 47].
Все вышеизложенное свидетельствует о необходимости существенно повысить качество управляющей роли государства, сохранив стратегически важные предприятия в государственном секторе, исходя не из сиюминутных задач, а в целях подъема экономики России и обеспечения ее стабильного роста.
ЛИТЕРАТУРА
1. Кононкова Н. Новая приватизация: новые риски // Экономическая политика. 2013. № 6. С. 46 - 58.
2. Sappington D., Stigliz J. Privatization, information and incentives // Journal of Policy Analysis and Managenent. 1987. Vol. 6(4). P. 567-582.
3. Полтерович В.М. Институты догоняющего развития( к проекту новой модели экономического развития России) // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2016. № 5.
4. Михеев А.А., Соколова О.Б. Критерии определения способа приватизации государственной собственности в контексте специфики сделок по приватизации крупнейших компаний с государственным участием // Журнал Новой экономической ассоциации. 2015. № 1(25). С. 197-204.
5. Государственое участие в российской экономике: госкомпании, закупки, приватизация // Бюллетень о развитии конкуренции. Аналитический центр при правительстве Российской Федерации. 2016, март. №13.
O.M. GRIBANOVA
research fellow of the Institute of economics of the Russian academy of sciences, Moscow, Russia
omg@inecon.org
CONCEPT OF THE STATE PROPERTY MANAGEMENT: ASSESSMENT AND PROSPECTS OF DEVELOPMENT
The paper analyzes the main provisions of the Concept of the state property management and privatization in the Russian Federation in the context of contemporary problems of public administration privatization. The main approaches of transition to a design method of management in the field are considered: transition from the Concept to the State program of management of property. The main reasons for poor control of the state property are proved.
Key words: public property, public administration, privatiza. JEL: H82,L 33.
С. 34-56.
