CC BY
56
DOI: 10.24411/2072-4098-2018-14005 Формирование условий для роста имущественных налогов и сборов местных бюджетов
С.В. Богачев Заслуженный экономист Украины, председатель правления общественной организации «Институт местного и регионального развития», профессор, доктор экономических наук (г. Киев) М.Р. Пинская профессор Департамента налоговой политики и таможенно-тарифного регулирования Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, руководитель Центра налоговой политики Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации, доцент, доктор экономических наук (г. Москва)
Сергей Валентинович Богачев, sergeybogachov@yandex.ru
Налогообложение недвижимости играет важную роль в бюджетном процессе как на государственном, так и местном уровне. «Налоги на имущество - один из базовых элементов налогообложения Российской Федерации, обеспечивающий доходную базу бюджета» [1, с. 52]. При этом необходимо учитывать, что налоговая база определяется по данным государственных кадастров (недвижимости земли, собственности и т. д.), формирование и поддержка кадастров ведутся органами государственного управления, а налоги на недвижимость физических лиц и на землю поступают в местные бюджеты.
Контролю за точностью расчета и актуальностью налоговой базы земельных ресурсов способствует использование геоинформационных систем (далее также - ГИС) на государственном и местном уровнях. Однако заместитель председателя Счетной палаты Российской Федерации В. Чистова в выступлении в программе «Правительственный час в Госдуме» от 16 марта 2016 года отметила следующее: «Как установила Счётная палата, нынешний государственный кадастр недвижимости не содержит в полном объёме достоверные сведения об
объектах недвижимости. Это связано с проблемой кадастровой оценки» 1. «Переход к определению налоговой базы по кадастровой стоимости имеет ряд недостатков, вызванных прежде всего несовершенством механизма определения величины кадастровой стоимости» [2, с. 20], причем это относится и к налогу на имущество организаций.
Указанные обстоятельства объясняются следующим. С одной стороны, федеральные органы исполнительной власти практически не имеют представления о фактическом землепользовании и застройке территории, так как это - полномочие муниципалитета. С другой стороны, органы местного самоуправления (далее - ОМСУ) не создают и не используют инструменты оперативной корректировки сведений, содержащихся в федеральных автоматизированных имущественных системах (далее -АИС), и проверки корректности расчета базы начисления имущественных платежей.
Рассмотрим предложения по формированию условий для роста местных имущественных сборов, разработанные с учетом российского и зарубежного опыта форми-
Ш1_: http://www.duma-er.ru/news
рования и использования кадастров недвижимости и ГИС.
Повышение собираемости как имущественных налогов, так и ренты (арендных платежей) возможно при выполнении следующих условий:
• заинтересованность муниципальных органов в обеспечении повышения экономических показателей;
• наличие или формирование на территории команды, отвечающей за проект;
• тесная взаимосвязь ОМСУ и федеральных органов исполнительной власти на базе соглашения об информационном обмене;
• наличие специализированного программного обеспечения - геоинформационных систем.
При этом Федеральной налоговой службе, чтобы достоверно начислить налог на имущество, необходимы следующие данные:
• об объекте недвижимости (кадастровый номер, адрес, площадь, вид разрешенного использования);
• о ставке уплачиваемого налога;
• о результатах государственной кадастровой оценки (далее также - ГКО);
• персональные данные собственника;
• о наличии льгот у налогоплательщика.
Данные об объекте недвижимости аккумулируются в государственном реестре, который должен постоянно находиться в актуальном состоянии и оперативно предоставлять информацию об объектах недвижимости.
Кадастры как разновидность информационных систем используются в процессе управления на государственном и местном уровнях. Кадастровому учету обычно подлежит информация о состоянии различных объектов, в частности, природных ресурсов, градостроительной документации, недвижимости, экологической среды. Кадастр представляет собой базу данных о правовом, природном, хозяйственном, про-
странственном положении объектов, подлежащих учету на соответствующем уровне управления экономикой (государственном, региональном, муниципальном, отраслевом). С помощью кадастров решаются такие задачи, как:
• обеспечение муниципальных и фискальных органов достоверной информацией об объектах;
• формирование кадастровой документации;
• предоставление информации для решения различных задач, связанных с объектами, представленными в кадастре.
Проанализируем отечественный и зарубежный опыт ведения кадастра недвижимости.
Теоретические и методические аспекты формирования кадастра недвижимости рассматриваются в работах [3-5].
В монографии «Налогообложение и кадастровая оценка недвижимости» [3] достаточно детально анализируются проблемы правового определения и формирования объекта налогообложения и объекта оценки, законодательного закрепления государственной кадастровой оценки, подчеркивается неоднозначность классификации объектов недвижимости в целях налогообложения, предложена методика анализа социально-экономических последствий применения кадастровой стоимости в качестве налоговой базы недвижимости, а также охарактеризовано информационное обеспечение налогообложения недвижимости, включая автоматизированные имущественные системы и ГИС.
B.Я. Цветков в работе «Информационные технологии и методы управления недвижимостью» [4] рассматривает концепции анализа недвижимости, принципы управления недвижимостью, подходы к ее оценке (индивидуальный, массовый и на основе полевого метода), а также возможности использования при этом информационных технологий, включая ГИС.
C.А. Субботин и А.В. Скворцов в работе
«Использование ГИС для ведения земельного кадастра» [5] определяют, что ГИС включает четыре основных блока:
1) цифровая топооснова;
2) блок ведения земельного кадастра;
3) подсистема обеспечения документооборота;
4) программно-аналитический блок.
Программные и технические средства
автоматизированного кадастра должны обеспечивать следующее:
• получение геометрических и семантических данных об объектах геодезическими и фотограмметрическими методами, их обработку, формирование их цифровых моделей;
• контроль полноты и достоверности информации;
• редактирование графической и семантической кадастровой информации [5].
Среди разработанных и успешно эксплуатируемых автоматизированных кадастровых систем необходимо отметить следующие:
• муниципальная ГИС «Земля и недвижимость» на платформе ГИС «Панорама» (КБ «Панорама» (Россия), представительство ООО «Центр системных интеграций» в Беларуси, Казахстане) [6];
• система городского кадастра «Ка-дастр-М» (ЕСОММ Со, Украина) на платформе продуктов фирмы ЕБИИИ (США) [7];
• муниципальная ГИС «Инге» (Россия) на платформе «ИнГЕО» [8, 9].
В странах Европейского союза национальными картографическими и кадастровыми агентствами широко используется технология платформы ГИС Евп [10].
Охарактеризуем некоторые из них.
В Литве национальный кадастр, реестр недвижимого имущества, адресный реестр, реестр юридических лиц контролирует государственный регистрационный центр SECR, который занимается оценкой недвижимости для целей налогообложения. В базе данных
о недвижимом имуществе зарегистрированы около 2 миллионов земельных участков, 700 тысяч зданий и 500 тысяч инженерных сооружений и объектов коммунального хозяйства. Для массовой компьютеризированной оценки недвижимости и поддержки базы данных о недвижимом имуществе в актуальном состоянии используется технология Евп.
В Швеции кадастровые услуги оказывает уполномоченная организация Лантма-риет, которая обладает информацией о 3,2 миллиона объектов недвижимости. Кадастр Лантмариет, построенный на технологической платформе АркГИС, поддерживает геодезию и картографию, регистрацию недвижимого имущества, производство кадастровых карт, оценку недвижимости и расчет налогов, а также национальное, региональное и местное планирование.
В Бельгии Департамент регистрации родового имущества Федеральной государственной финансовой службы контролирует национальную кадастровою систему Кад-МАП, сформированную на платформе Арг-ГИС. КадМАП объединяет центральное отделение, отделения в 10 провинциях и 300 местных отделений геодезии. Она включает данные о 9,4 миллиона земельных участков, об 1 миллионе кондоминиумов и определяет кадастровые границы, номера участков, здания, административные границы, улицы, реки, мосты, опорные точки участков и геодезические знаки муниципалитетов.
В Болгарии две организации - Агентство геодезии, картографии и кадастра и Агентство реестров - контролируют ведение кадастра и регистрацию недвижимости. Интегрированная автоматизированная система кадастра и регистрации недвижимости построена на технологической платформе и комбинирует кадастровые данные участков с информацией о собственности и юридическими деталями по каждому объекту недвижимости в единой базе данных на центральном уровне, а также обеспечивает поддержку редактирования в отделениях кадастра и реестров на локальном уровне.
Следует отметить, что общая тенденция в кадастровой сфере заключаются в развертывании профессиональных, производительных и эффективных систем, а также их встраивании в качестве ядра национальной инфраструктуры пространственных данных (см. [10]). В соответствии с этими принципами и на основе использования технологической платформы ГИС Esri построена Публичная кадастровая карта Российской Федерации, которая размещена на портале Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее также - Росре-естр) с 2010 года. Эта карта выполняет роль общегосударственного геоинформационного ресурса, который постоянно актуализируется, пополняется новыми данными и технологически модернизируется (см. [10]).
Таким образом, как в России, так и за рубежом накоплен достаточный опыт формирования автоматизированных кадастровых и геоинформационных систем учета объектов недвижимости, позволяющих использовать их в процессах налогообложения для начисления имущественных сборов. При этом необходимо учитывать, что для начисления и своевременного поступления в бюджет имущественных сборов требуется обеспечить информационное взаимодействие всех участников процесса: собственников, ОМСУ, Росреестра, Федеральной налоговой службы (далее также - ФНС
России). Любая случайная или намеренная ошибка при предоставлении или использовании сведений приводит к снижению базы начисления имущественных платежей. В таблице 1 указаны особенности операций по учету недвижимости для целей налогообложения, включая инициатора, и факторов, влияющих на результат.
Повышению достоверности данных об объектах недвижимости содействует приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии № П/302, Федеральной налоговой службы № ММВ-7-11/495@ от 12.08.2011 «Об утверждении Порядка обмена сведениями в электронном виде о зарегистрированных правах на недвижимое имущество (в том числе земельные участки) и сделках с ним, правообладателях недвижимого имущества и об объектах недвижимого имущества». При этом действия органа местного самоуправлении включают следующее:
• верификация сведений соответствующих служб;
• проверка соответствия сведений автоматизированных имущественных систем фактическому состоянию;
• проверка данных результатов земельного и строительного контроля;
• административные процедуры внесения изменений в правоустанавливающие документы.
Таблица 1
Операции по учету недвижимости для целей налогообложения
Наименование операции По чьей инициативе выполняется Что влияет на результат
Постановка на учет в государственном кадастре недвижимости Как правило, по инициативе собственника Качество работы кадастрового инспектора
Проведение государственной кадастровой оценки Массовый механизм оценки Качество работы по проведению оценки и исходных данных
Начисление налогов и уведомление налогоплательщика ФНС России использует данные Росреестра Качество данных
Осуществлению указанных действий содействует использование АИС и ГИС.
Проверка соответствия сведений АИС фактическому состоянию с использованием ГИС позволяет обеспечить выявление учтенных, но несформированных земельных участков, объектов капитального строительства и иных ошибок учета. При этом осуществляются проверка данных результатов земельного и лесного контроля, а также судебные или административные процедуры. Кроме того, АИС и ГИС могут использоваться:
• для уточнения данных земельного кадастра;
• для выявления случаев самостроя и самозахвата;
• для оценки резервов поступлений в бюджет за счет обнаружения неоформленных и неучтенных частей земельного участка.
В процессе проведения комплексных кадастровых работ (уточнение данных кадастра) выполняются следующие действия:
1) анализ данных в ГИС;
2) проверка данных результатов земельного контроля;
3) кадастровая работа;
4) исправление технических ошибок;
5) проведение повторной государственной кадастровой оценки:
• утверждение результатов ГКО;
• передача сведений в отделение Федеральной налоговой службы;
• начисление налога;
• уведомление налогоплательщика.
Важная задача использования ГИС - выявление самовольных построек и самовольных захватов земельных участков (формирование новых объектов). Согласно статье 222 Гражданского кодекса Российской Федерации самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенное, созданное на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного
объекта, либо возведенное, созданное без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Согласно статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях самозахватом считается самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок.
В таблице 2 представлен процесс выявления с использованием ГИС самовольных построек и самовольных захватов земельных участков.
Таблица 2
Выявление с использованием ГИС самовольных построек и самовольных захватов земельных участков
Самострой Самозахват
Анализ данных в ГИС
Проверка земельного надзора (строительного надзора)
Процедура легализации постройки или признание ее объектом незавершенного строительства или бесхозяйственным имуществом Признание факта захвата земли (самовольного строительства)
Процедура ГКО передачи сведений и начисление налога на имущество Судебное решение о сносе самовольной постройки
С помощью ГИС обеспечивается оценка резервов получения налоговых поступлений в бюджет за счет выявления неоформленных частей земельного участка по следующей формуле:
РЗН = ЗН х ПНЧ / ОП, где РЗН - сумма недополученного земельного налога, р.;
ЗН - сумма земельного налога со всего земельного участка, р.;
ПНЧ - площадь неоформленных частей земельного участка, кв. м;
ОП - общая площадь земельного участка, кв. м.
Указанные резервы могут быть получены за счет внесения в кадастр неоформленных земельных участков.
Таким образом, использование ГИС для формирования данных о земельных ресурсах для целей налогообложения позволяет следующее:
• выявить отсутствие сформированных границ земельного участка (далее также - ЗУ), превышения фактическим землепользованием границ ЗУ, пересечение границ ЗУ границами ОКС;
• определить ошибки ведения адресного реестра (сопоставление данных с ФИАС), технические ошибки межевания, ошибки межевания с отводом в границах охранных зон (лесной фонд);
• выявить самовольную застройку земель охранных зон (лесной фонд);
• определить неполноту сведений в федеральных автоматизированных имущественных системах (ГКН, ЕГРП, ФИАС, НАЛОГ).
При этом после проведения работ по формированию и использованию ГИС должны быть получены следующие результаты:
1) бюджетные:
• кратный рост имущественных доходов бюджета;
• формирование государственных программ на основе самоокупаемости для выработки программного подхода к реализации бюджета;
• создание постоянно действующего инструмента контроля за пополнением бюджета;
2) организационные:
• посредством сервисной организации
работ обеспечение минимизации потребностей в приобретении оборудования и квалифицированного персонала;
• получение инструмента, интегрированного в документооборот органов власти, позволяющего объективно и единообразно оценить фактическую ситуацию;
3) информационные:
• получение единого источника информации для всех органов власти;
• возможность развития системы посредством отраслевых приложений и ведение единой базы пространственных данных.
Таким образом, внедрение геоинформационных систем в процесс управления недвижимостью, включая налогообложение, позволяет получать результаты не только бюджетного, но и организационного и информационного характера.
Выводы
Имущественные источники пополнения доходной базы местных бюджетов требуют особых подходов, связанных с определением налогооблагаемой базы на основе использования данных кадастров недвижимости и ГИС.
Практика формирования и использования кадастров в России и за рубежом свидетельствует о необходимости использования соответствующих технологических платформ ГИС.
Использование ГИС позволяет повысить достоверность и точность информации об имуществе, подлежащем налогообложению, содержащейся в кадастрах.
При определении налоговой базы недвижимости необходимо комплексное использование данных кадастра и ГИС, что позволит избежать ошибок и выявить резервы роста налоговых поступлений, причиной появления которых является неоформление частей земельного участка.
В процессе использования ГИС обеспе-
чиваются как бюджетный (рост поступлений имущественных платежей), так и организационный (внедрение инструментария, позволяющего оценить фактическое состояние) и информационный (ведение единой базы пространственных данных) результаты.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Семкина Т. И., Сорокин А. В. Потенциал роста поступлений налогов на имущество в Российской Федерации // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2016. № 2 (30).
2. Семкина Т. И., Сорокин А. В. Налогообложение недвижимого имущества организаций по кадастровой стоимости // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2017. № 2 (36).
3. Безруков В. Б., Дмитриев М. Н., Пы-лаева А. В. Налогообложение и кадастровая оценка недвижимости : монография. Н. Новгород : ННГАСУ, 2011.
4. Цветков В. Я. Информационные технологии и методы управления недвижимостью // Государственный советник. 2016. № 2.
5. Субботин С. А., Скворцов А. В. Использование ГИС для ведения земельного кадастра // Вестник Томского государственного университета. 2002. № 275.
6. Муниципальная геоинформационная система «Земля и недвижимость» URL: http://www.sicenter.by/municzipalnaya-
geoinformaczionnaya-sistema-zemlya-i-nedvizhimost.html
7. Геоинфомационная система «Кад-астр-М». URL: http://www.ecomm.kiev.ua/in dex.php?option=com_content&task=view&id= 608&Itemid=332
8. Геоинформационные системы и ГИС «ИнГЕО». URL: http://geoinfograd.ru/ingeo. htm
9. ИнГео: Модули и утилиты. URL: http:// integro.ru/wiki
10. Европейские кадастровые системы и картографические агентства применяют технологическую платформу Esri // ArcReview. 2014. № 4 (71). URL: https:// www.esri-cis.ru/news/arcreview/detail. php?ID=19263&SECTI0N_ID=1067
11. Об утверждении Порядка обмена сведениями в электронном виде о зарегистрированных правах на недвижимое имущество (в том числе земельные участки) и сделках с ним, правообладателях недвижимого имущества и об объектах недвижимого имущества : приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии № П/302, Федеральной налоговой службы № ММВ-7-11/495@ от 12 августа 2011 года.
12. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.
13. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ.
