CC BY
9DOI 10.47643/1815-1337_2022_1 _208 УДК 342.9
ФОРМИРОВАНИЕ СУБИНСТИТУТА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ В СФЕРЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЫБОРАХ И РЕФЕРЕНДУМАХ FORMATION OF THE INSTITUTE OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR VIOLATIONS IN THE FIELD OF LEGISLATION ON ELECTIONS AND REFERENDUMS
ЯПРЫНЦЕВ Евгений Викторович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Стерлитамакского филиала Башкирского государственного университета. 453103, Республика Башкортостан, г. Стерлитамак, пр. Ленина, 49. E-mail: kus330@yandex.ru;
Iapryntsev Evgeny Viktorovich,
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law of the Faculty of Law of the Sterlitamak branch of the Bashkir State University. 453103, Republic of Bashkortostan, Sterlitamak, Lenin Ave., 49. E-mail:kus330@yandex.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются результаты развития субинститута административной ответственности за административные правонарушения, связанные с организацией и проведением выборов и референдумов с учётом двадцатилетнего опыта правоприменительной практики и приводятся некоторые предложения о корректировке законодательства в процессуальной части данного административно-деликтного субинститута.
Abstract: The article examines the results of the development of the subinstitute of administrative responsibility for administrative offenses related to the organization and conduct of elections and referendums, taking into account twenty years of experience in law enforcement practice, and provides some suggestions on the adjustment of legislation in the procedural part of this administrative-tort subinstitute
Ключевые слова: КоАП РФ, административные правонарушения, административная ответственность, законодательство о выборах и референдумах, предвыборная агитация, избирательные комиссии.
Keywords: Administrative Code of the Russian Federation, administrative offenses, administrative responsibility, legislation on elections and referendums, election campaigning, election commissions.
Дата направления статьи в редакцию: 02.11.2021
Дата публикации: 31.01.2022
Сегодня в действующем КоАП РФ [1] закреплена целая система составов административных правонарушений, образующихся при тех или иных нарушениях законодательства о выборах и референдумах.
Основным объектом административно-правовой защиты на федеральном уровне являются правоотношения, урегулированные тремя федеральными законами: Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" [2], Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" [3], Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" [4].
В субъектах Российской Федерации также действуют региональные нормативные акты, регулирующие выборы соответствующего уровня: субъекта Российской Федерации и муниципальные, однако в части административно-деликтной защиты они целиком подпадают под систему специальных составов административных правонарушений, закреплённых в КоАП РФ. Причём, эта система снабжена процессуальным аппаратом, обеспечивающим производство по делам о таких правонарушениях, характеризующимся рядом особенностей как в части субъектов административно-деликтного процесса, так в части сроков разбирательства и особенностей отграничения от смежных уголовно-наказуемых деяний.
Таким образом, налицо все признаки субинститута или отдельной разновидности административно-деликтных отношений, складывавшейся одновременно со становлением избирательной системы Российской Федерации на обломках советской государственности, её политической и правовой системы.
Впервые составы административных правонарушений, посягающих на правоотношения, возникающие в ходе реализации избирательных прав граждан были включены в Кодекс об административных правонарушениях РСФСР 1984 года [5] в период коренных сдвигов внутриполитической системы, когда выборы переставали быть праздничной формальностью советской эпохи и начали превращаться в острый социально-политический процесс, заплетённый в клубок исторических, национальных, экономических, идеологических и Бог знает ещё каких противоречий.
С 1982 года посягательства на избирательные права граждан, преследуемые с применением мер государственной репрессии, ограничивались статьёй 132 Уголовного кодекса РСФСР, предусматривавшей до двух лет лишения свободы за воспрепятствование путем насилия, обмана, угроз или подкупа осуществлению гражданином избирательного права и статьёй 133, предусматривавшей до трёх лет лишения свободы за подлог избирательных документов или заведомо неправильный подсчет голосов, а равно нарушение тайны голосования, совершенные членом избирательной комиссии или другим должностным лицом.
В условиях советской политической и избирательной системы этого было достаточно и даже с избытком, - понятно, что такого рода деликты были единичны, а инциденты, которые «не тянули» на преступление, оформлялись, зачастую, например, как мелкое хулиганство (ст. 158 КоАП РСФСР) или как злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника (ст. 165 КоАП РСФСР). Возражающих, как правило, не находилось.
Однако, довольно быстро стало ясно, что открытый и «всамделишный» избирательный процесс в новых, усложнившихся условиях: во-первых, требует тщательного законодательного регулирования, в том числе, с санкционной составляющей за девиацию, а во-вторых, сплошь и рядом связан с многочисленными деликтами различной степени значимости и общественной опасности.
Поскольку подавляющее большинство из таких деликтов в силу раскола советского социума носили массовый характер, и, очевидно, по степени общественной опасности никак не тянули на уголовно-наказуемые деяния, в первую очередь, ответственность за них была закреплена в административно-деликтной сфере.
Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 2 января 1990 г. [6] КоАП РСФСР был дополнен статьями 40.1-40.4, предусматривавшими административную ответственность в виде штрафов и исправительных работ за воспрепятствование осуществлению избирательного права и осуществлению полномочий доверенного лица, распространение ложных сведений о кандидате в народные депутаты, проведение агитации в день выборов и за вмешательство в деятельность избирательной комиссии.
Особенностью отечественной правовой действительности является то, что в дальнейшем административно-деликтная составляющая избирательного и референдумного процесса формировалась исключительно как реакция на полученный первичный опыт уже проведенных в стране альтернативных и демократических выборов и референдумов различного уровня, а, самое главное, - как упреждающая реакция законодателя (или власти, - кому как нравится) на предстоящие выборы или референдумы.
Поскольку политические процессы в гибнущем советском государстве и в зарождающейся демократической России в «девяностые» стремительно развивались, уже с осени того же 1990-го года составы административных правонарушений, посягающих на конституционные права граждан на прямое волеизъявление начали пополняться, - административно-деликтную защиту получили правоотношения в сфере организации и проведения референдумов.
Так, в преддверии референдума о сохранении СССР, состоявшегося, как известно, 17 марта 1991 года, Законом РСФСР от 16 октября 1990 г. N 243-1 «О внесении дополнений в Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» [7], глава 5 Кодекса была дополнена ст. 40.5, предусматривавшей ответственность за воспрепятствование свободному осуществлению гражданами права участвовать в референдуме, вести агитацию, если эти действия не связаны с насилием, обманом, угрозой или подкупом. Кроме того, были криминализованы те же деяния, если они связаны с насилием, обманом, угрозой или подкупом, - в Уголовный кодекс РСФСР была включена ст. 133.1.
Следующий этап формирования субинститута административно-деликтных отношений в сфере законодательства о выборах и референдумах также связан с драматическими событиями политической жизни нашей страны теперь уже середины знаменитых «девяностых».
Федеральным законом от 28 апреля 1995 г. № 66-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» [8], КоАП РСФСР был дополнен сразу восемью статьями (ст.ст. 40.6-40.13), в соответствии с которыми административными правонарушениями теперь признавались: выдача гражданам избирательных бюллетеней (бюллетеней для голосования) в целях предоставления им возможности голосования за других лиц, отказ работодателя в предоставлении отпуска для участия в выборах (референдуме), нарушение условий проведения предвыборной агитации через средства массовой информации, изготовление или распространение анонимных агитационных материалов, умышленное уничтожение и повреждение агитационных печатных материалов, непредставление или неопубликование отчетов о расходовании средств на подготовку и проведение выборов (референдума), незаконное принятие пожертвований кандидатом либо избирательным объединением (избирательным блоком), непредоставление либо неопубликование сведений об итогах голосования или о результатах выборов.
Как нетрудно заметить, этот блок уголовных и административных составов был внесён в УК РСФСР и КоАП РСФСР накануне избирательных кампаний, имевших принципиальное, важнейшее значение для российской государственности и существовавшей системы власти и обеспечения её преемственности - а именно перед выборами в Государственную думу Российской Федерации второго созыва, состоявшихся 17 декабря 1995 года и выборами президента России 1996 года (16 июня и 3 июля 1996 года), назначенными в связи с истечением срока полномочий Б. Ельцина, ставшими первыми и единственными в истории России президентскими выборами, где потребовалось два тура.
Также в обоих этих избирательных компаниях впервые активно использовались политтехнологии, имиджмейкеры и организовывался скрытый подкуп избирателей путем организации гастролей артистов, раздачей подарков и продуктовых наборов, купонов на скидки и товары, и даже на медицинские услуги и лекарства.
В соответствии со ст. 234 КоАП РСФСР в действовавшей тогда редакции, субъектами, уполномоченными на составление протоколов об административных правонарушениях, являлись уполномоченные на то должностные лица либо представители общественной организации или органа общественной самодеятельности.
Дела об административных правонарушениях указанной категории рассматривали народные судьи районных (городских) судов
Причем, при рассмотрении всех дел с «избирательными» составами административных правонарушений, присутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, являлось обязательным. В случае его уклонения без уважительных причин от явки по вызову народного судьи, предусматривался привод милицией, а дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 40.1, 40.2,
40.4 - 40.6 КоАП РСФСР, рассматривались в течение суток.
Механизм пересмотра решений по такого рода делам сводился к тому, что постановление народного судьи по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 40.1 - 40.13 КоАП РСФСР могло быть отменено или изменено по протесту прокурора самим народным судьей, а также независимо от наличия протеста прокурора председателем вышестоящего суда.
Только с 2000-го года, Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 4-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" [9], статья 237 Кодекса была дополнена положением о праве на составление протоколов об административном правонарушении также уполномоченных должностных лиц избирательной комиссии, комиссии референдума в случае нарушения порядка проведения выборов и референдумов.
Этим же законом статьи 40.1-40.13 Кодекса были заменены статьями 40.1-40.24, сформировавшими группу «избирательно-референдумных» составов административных правонарушений в более-менее привычным виде.
Однако, уже с 1 июля 2002 года вступил в действие новый КоАП РФ, в пятой главе которого эта группа составов была изложена иначе, а вместе с тем закреплена и процессуальная составляющая нового административно-деликтного субинститута - новый порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и совершённых в сфере законодательства о выборах и референдумах.
К моменту введения в действие нового КоАП РФ фактически стартовала предвыборная кампания по выборам в Государственную Думу Федерального собрания 4-го созыва, состоявшихся в декабре 2003 года. Новый корпус административно-деликтных составов в области избирательных правоотношений и административно-процессуальный аппарат, конечно формировались с учётом полученного за последнее десятилетие опыта открытых выборов и, в какой-то мере, в них закладывался и расчёт на приближающиеся кампании, прежде всего, на обеспечение устойчивости избирательной системы и создание механизмов пресечения дестабилизирующих факторов.
Вместе с тем, преемственность с КоАП РСФСР очевидна, фундамент действующей сегодня системы административно-деликтных норм за нарушения законодательства о выборах и референдумах, закладывались на излёте существования советской правовой системы, оказавшейся на практике достаточно гибкой и пригодной к трансформации и саморазвитию.
Всего к настоящему времени административно-деликтный субинститут в сфере законодательства о выборах и референдумах в материальной части составляет 34 статьи КоАП РФ: 5.1 - 5.25, 5.45-5.52, 5.56, 5.58, 5.69 (статьи 5.2 и 5.51утратили силу).
Процессуальная часть субинститута сформирована в КоАП РФ следующим образом:
Протоколы об административных правонарушениях данной группы в соответствии со ст.28.3 КоАП РФ вправе составлять пять групп субъектов административной юрисдикции: должностные лица органов внутренних дел (полиции) - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.10-5.12, 5.14-5.16, 5.22, 5.47, 5.49, 5.69 КоАП РФ (в случае обращения граждан или организаций),
должностные лица Роскомнадзора - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.5, 5.10, 5.11, 5.13, 5.51 КоАП РФ.
члены избирательных комиссий, комиссий референдума с правом решающего голоса, уполномоченные избирательными комиссиями, комиссиями референдума, - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.3-5.5, 5.8-5.10, 5.12, 5.15, 5.17-5.20, 5.47, 5.50, 5.51, 5.56, 5.64-5.68 КоАП РФ.
инспектора Счетной палаты Российской Федерации, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации - об административных правонарушениях, предусмотренных статьёй 5.21 КоАП РФ.
Помимо этого, возбуждение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1, 5.6, 5.7, 5.21, 5.23 - 5.25, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 5.58 находится в исключительной компетенции прокурора (ст. 28.4 КоАП РФ)
Дела об административных правонарушениях указанной категории рассматриваются судьями районных судов в случае, если проводилось административное расследование и мировыми судьями, если протокол об административном правонарушении составлен без проведения административного расследования. Санкция ни по одному из перечисленных составов не содержит наказания, относящего его рассмотрение к компетенции судей районных судов.
Производство по таким делам в части возбуждения дела и составления протокола, а также собирания доказательств происходит в общем порядке. Особенностью же рассмотрения дел данной категории являются сокращённые сроки. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 29.6 КоАП РФ, срок рассмотрения по данным составам составляет 5 дней и продлению не подлежит.
При этом не совсем понятно, к чему, собственно, такая спешка, особенно после дня голосования или, например, за месяц до его начала. Практика показывает, что дела поступают на рассмотрение «сырые», без нормального оформления и собранной в установленном порядке доказательственной базы. В итоге, к общей предвыборной нервозности добавляется «дедлайн» при рассмотрении дел в судах, хотя, например, для административно-деликтных составов, связанных с нарушениями при финансировании избирательных процессов или с отчётностью (ст. 5.17-5.21, 5.50, 5.56 КоАП РФ и др.), подделка подписей избирателей, участников референдума (ст. 5.46 КоАП РФ) не требуется молниеносного рассмотрения, тем более что многие составы требую весьма непростого комплекса доказательств.
Представляется, что сокращённые сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере законодательства о выборах и референдумах целесообразно предусмотреть только для тех составов, которые совершаются в ограниченные законодателем периоды (этапы) избирательного процесса, - например в агитационный период, и без судебного решения по существу невозможно установить, соответствует ли законодательству тот или иной процесс (действие, состояние, факт) и есть ли основания его пресечения.
Например, административные нарушения, связанные с агитацией (ст. 5.8-5.14 КоАП РФ) совершаются, как правило, в ограниченный законом период, непосредственно предшествующий дню голосования и связаны с наглядными процессами, непосредственно влияющими на результаты кампании и наличие оснований для пресечения которых может оценить лишь суд (прекратить агитационное мероприятие, снять рекламный баннер, либо наоборот - пресечь незаконное уничтожение агитационных материалов).
То есть сверх сокращённые сроки рассмотрения целесообразно минимизировать, предусмотрев их лишь для тех административных правонарушений, которые препятствуют нормальному течению избирательных процессов, для которых критическое значение имеет срок установления либо отсутствия деликтности в каждом конкретном случае.
Помимо этого, как показывает практика, члены избирательных комиссий, уполномоченные на составление протоколов об административных правонарушениях в подавляющем большинстве случаев, этим правомочием не пользуются по разным причинам: отсутствие необходимой квалификации, занятость в избирательном процессе, стрессовая ситуация и неспособность юридически правильно оценить обстановку. Если такие протоколы и составляются, то в дальнейшем, их рассмотрение превращается в мучительный процесс, а дела по ним зачастую прекращаются вследствие непрофессионально собранного материала.
Причем практика направления материалов из избирательных комиссий в прокуратуру для дачи юридической оценки на предмет наличия признаков состава административного правонарушения не сложилась, хотя прокурор в силу ч. 1 ст. 28.; КоАП РФ, при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.
Наоборот, в большинстве случаев, обращения о нарушениях избирательного процесса направляются в избирательные комиссии из прокуратуры, видимо, с целью избегания дублирования функций.
Компенсировать фактическую беспомощность избирательных комиссий (в первую очередь, участковых) могло бы законодательное закрепление права избиркомов направления материалов в органы прокуратуры для решения вопроса о возбуждении дел об административных правонарушениях, которое они могли бы использовать, когда самостоятельное составление протокола уполномоченным членом комиссии по каким-то причинам представляет собой проблему или вовсе невозможно.
Библиогра фия:
1. Российская газета от 31 декабря 2001 г. N 256
2. Собрание законодательства Российской Федерации от 17 июня 2002 г. № 24 ст. 2253
3. Собрание законодательства Российской Федерации от 24 февраля 2014 г. № 8 ст. 740
4. Собрание законодательства Российской Федерации от 13 января 2003 г. № 2 ст. 171
5. Ведомости Верховного Совета РСФСР от 5 июля 1984 г., № 27, ст. 909
6. Указ Президиума ВС РСФСР от 2 января 1990 г. "Об ответственности за нарушение законодательства о выборах народных депутатов" /Ведомости Верховного Совета РСФСР от 4 января 1990 г. № 1, ст. 3 (Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ настоящий Указ признан утратившим силу с 1 июля 2002 г.)
7. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 25 октября 1990 г., № 21, ст. 232.
8. Собрание законодательства Российской Федерации от 1 мая 1995 г., № 18, ст. 1594
9. Собрание законодательства Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 2 ст. 125
References (transliterated):
1. Rossijskaya gazeta ot 31 dekabrya 2001 g. N 256
2. Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii ot 17 iyunya 2002 g. № 24 st. 2253
3. Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii ot 24 fevralya 2014 g. № 8 st. 740
4. Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii ot 13 yanvarya 2003 g. № 2 st. 171
5. Vedomosti Verhovnogo Soveta RSFSR ot 5 iyulya 1984 g., № 27, st. 909
6. Ukaz Prezidiuma VS RSFSR ot 2 yanvarya 1990 g. "Ob otvetstvennosti za narushenie zakonodatel'stva o vyborah narodnyh deputatov" /Vedomosti Verhovnogo Soveta RSFSR ot 4 yanvarya 1990 g. № 1, st. 3 (Federal'nym zakonom ot 30 dekabrya 2001 g. № 196-FZ nastoyashchij Ukaz priznan utrativshim silu s 1 iyulya 2002 g.)
7. Vedomosti S"ezda narodnyh deputatov RSFSR i Verhovnogo Soveta RSFSR ot 25 oktyabrya 1990 g., № 21, st. 232.
8. Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii ot 1 maya 1995 g., № 18, st. 1594
9. Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii ot 10 yanvarya 2000 g. № 2 st. 125
