CC BY
145
ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
Формирование системы и структуры
исполнительной власти
в Российской Федерации
Абубакиров А.З.*
The article disputes the problem of realizing the main function of Custom authority in Russia.
ю
01 Z
0) о о сч
о о о
Q. С[ CQ
s н
о
0
1
о я с о т ф
VO >5
о *
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
В нормативных актах, в концепциях административной реформы государственной власти все чаще используются понятия «система» и «структура». Разработка эффективных систем и структур управления неизбежно требует углубленного анализа сущностных связей в организации и деятельности органов власти. Без такого анализа нельзя, очевидно, намечать правильные пути рационализации этих органов. К тому же понятия «система» и «структура», закрепляемые в юридических нормах, становятся обязательными для практического применения, что повышает требования к четкости определения этих понятий.
Дополнительная сложность возникает в связи с тем, что в условиях федеративного устройства Российского государства формируются и развиваются различные взаимодействующие между собой системы законодательной, исполнительной и судебной власти. Правовые проблемы совершенствования этих систем приобретают первостепенное значение. «Система власти в стране, — подчеркнуто в выступлении Президента Российской Федерации, — должна быть кардинально перестроена с целью укрепления единства страны и недопущения возникновения кризисов»1. Определяя цели административной реформы в стране, Президент в своем Указе от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 — 2004 годах»2 назвал в качестве приоритетной «повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти».
Известно, что с 2000 по 2005 гг. шел процесс восстановления понятий «государственное управление», «государственная власть», «подчинение», «административные акты» и др. В государственном аппарате укреплялись связи как по «вертикали», так и по «горизонтали», единство в их организации и деятельности достигается на основе иерархически выстроенных и закрепленных в правовой форме структур, определяющих цели и место каждого структурного звена в общей системе государственной власти. Актуальными становятся вопросы и о том, кто разрабатывает, а кто устанавливает систему или структуру органов власти. Что лежит в основе предлагаемых систем органов — субъективный фактор или же учитываются объективные факторы, исходя из места и роли того или иного органа в общей системе органов. Каким образом достигается эффективность системы органов в целом?
В общефилософском смысле, под системой понимается «объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места»3. Из других определений, даваемых в философских словарях, также вытекает, что система — это объективное единство закономерно связанных между собой предметов и явлений. Единство обеспечивается путем установления существенных связей между ними. Наиболее существенными являются те взаимосвязи, которые складываются между частью и целым, затем выделяют менее существенные связи
между самими частями и потом уже связи внутри них.
Структура — способ связи «внутренних связей и отношений системы»4. Структура определяет функциональную деятельность системы, линию ее поведения, характер взаимодействия. Она отражает форму расположения элементов и характер взаимодействия их сторон и свойств. Структура системы позволяет: 1) сконструировать, сформулировать на основе принципов целое, состоящее из структурных частей; 2) определить место каждого звена в структуре, интегрировать их в систему.
Из приведенных определений вытекает первый принципиальный вывод: понятия «система» и «структура» ее элементов обеспечивают целостность и целенаправленность системы. Обеспечить устойчивое взаимодействие элементов в рамках единой системы невозможно без установления соподчиненности между ними по «вертикали» и «горизонтали» на основе отношений координации, власти — подчинения, согласования деятельности всех звеньев системы вокруг общей цели. «Мы создали, — говориться в Послании Президента России Федеральному собранию 2000 года, — «острова» и отдельные «островки» власти, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти»5.
В Конституции Российской Федерации используются такие понятия, как единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5); система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти (п. «г» ст. 71); система органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ст. 72); единая система исполнительной власти в Российской Федерации (п. 2 ст. 77). Одновременно дважды используется понятие «структура» — «структура федеральных органов исполнительной власти» (ч. 1 ст. 112); «структура органов местного самоуправления» (ч. 1 ст. 131).
Звеньями системы органов исполнительной власти по Конституции РФ являются «органы исполнительной власти». С их помощью государство реализует свои функции. Понятие «система органов исполнительной власти», закрепляя основные свойства органов, отражает, прежде всего, способ связи между органами, иерархичность их построения. Сами органы в данном случае отступают на второй
план, образуя структурные звенья в составе единой системы.
При объединении органов их система приобретает новые качества, в частности, дополнительный организационный эффект от реализации общих полномочий системы в целом. Система органов решает многие задачи управленческого характера применительно, например, ко всей территории страны.
Государственная власть как целое представлена в ст. 10 Конституции как система органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Президент Российской Федерации согласно ст. 80 Конституции обеспечивает лишь согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и не имеет полномочий по установлению и реорганизации этой системы, тем более что речь в этой статье не идет о федеральных органах исполнительной власти. Эти вопросы отнесены к ведению Российской Федерации и в соответствии с ч. 1 ст. 76 должны регулироваться в форме законов.
Подчеркнем, что в ст. 71 (п. «г») Конституции Российской Федерации говорится о системе федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, рассматриваемых в их совокупности, и к ведению Российской Федерации относится установление системы этих органов. В свою очередь, каждая ветвь государственной власти имеет свою систему федеративных органов, организация и деятельность которой регулируется федеральными конституционными законами и федеральными законами. Так, Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» регулируется система органов судебной власти.
С целью реализации положений ст. 71 (п. «г») Конституции предпринимались шаги по установлению системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти в едином законодательном акте. В 1994 г. был разработан проект Федерального закона «О концепции Кодекса законов о федеральных органах государственной власти». Им предусматривалось принятие 48 федеральных конституционных законов и федеральных законов, закрепляющих конституционные полномочия, осуществляемые Президентом, Федеральным Собранием, Правительством, судами, всеми органами исполнительной власти Российской Федерации.
ю
О!
О) О О СЧ
О
о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
Ю
Ol
Z
О)
о о сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
Согласно проекту функционирование органов, наделенных различными полномочиями, должно было осуществляться объединяющим центром всей этой системы, которым должна была стать не отдельная личность или государственный орган, а Конституция России и закон, устанавливающие принципы и правила взаимодействия различных по компетенции государственных органов. Эти принципы и правила должны были закреплять различные порядки осуществления полномочий этих органов.
Идея разработки Кодекса законов о федеральных органах государственной власти не получила поддержки в Государственной Думе. Была поставлена более скромная задача — подготовить Федеральный закон об органах исполнительной власти Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 было введено в действие «Положение о федеральных органах власти на переходный период»6. В ст. 17 Положения говорилось, что Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Но ничего не говорилось о том, кто утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти.
Статья 112 Конституции России 1993 г. полностью, без изменений, воспроизвела ст. 17 Положения, в результате чего и возникла «нестыковка» ст. 112 (ч. 1) со ст. 71 (п. «г») и ст. 76 (ч. 1) Конституции. Стоит только удивляться, как полторы тысячи участников конституционного совещания не заметили этого противоречия.
По Конституции 1993 г. Президент Российской Федерации теперь имел право в соответствии со ст. 80 обеспечивать только согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и не имел полномочий решать вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Образовался вакуум, который должен был заполнить Федеральный закон о федеральных органах исполнительной власти.
К декабрю 1993 г. Президент России принял де-факто ряд указов об утверждении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти; трактовать Конституцию в пользу Федерального Собрания он, естественно, не пожелал.
В Указе Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»7 говорилось, что в связи с принятием Конституции в целях упорядочения структуры федеральных органов исполнительной власти Президент утверждает прилагаемую структуру этих органов.
В преамбулах всех президентских указов о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, принятых за период с 1994 по 2000 гг., целью их реорганизации выступает формирование эффективной структуры этих органов.
Сложилось явное противоречие между конституционными принципами организации и деятельности органов государственной власти и практикой их образования и реорганизации. С одной стороны, принципы федерализма, президентской власти, разделения властей, правового государства кардинально изменили место и роль федеральных органов исполнительной власти. На основе этих принципов необходимо было, как это и сделано во всех западных конституциях (за исключением Нидерландов, где министерства создает король), предусмотреть образование органов исполнительной власти парламентом, а также разработать, а затем и последовательно претворять в жизнь на законодательной основе концепцию развития системы этих органов в условиях перехода к рыночной экономике.
Вместе с тем анализ президентских указов о совершенствовании системы и структуры федеральных органов исполнительной власти позволяет сделать ряд выводов о некоторых тенденциях развития этого процесса. Раскрывается все многообразие взаимодействия элементов системы этих органов, что позволяет от общих рассуждений о понятиях «система» и «структура» переходить к рассмотрению конкретных правовых взаимосвязей, и прежде всего системообразующих, обеспечивающих целостность органов и их систем — необходимого условия относительно обособленного функционирования и развития.
Так, согласно ч. 2 ст. 110 Конституции Правительство РФ состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Речь идет здесь о безличном составе Правительства, о безличном перечне должностей, иными словами — об организационной структуре Правительства. И она устанавливается и меняется самостоятельно, отдельно от
процедуры назначения конкретных лиц на эти должности (в перечнях структурных звеньев, в штатных расписаниях, организационных схемах и др.). Согласно п. «д» ст. 83 Конституции Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности его заместителей и федеральных министров. Председатель Правительства РФ назначается Президентом с согласия Государственной Думы (ч. 1 ст. 111).
В соответствии с ч. 1 ст. 112 Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Одновременно Председатель Правительства предлагает Президенту кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министров. Закон не предписывает дальнейших действий Президента по утверждению структуры органов и кандидатур на соответствующие должности. Что рассматривается (согласовывается, решается) вначале — перечень федеральных органов исполнительной власти или же перечень конкретных должностных лиц на те или иные должности в этих органах? И надо ли объединять, смешивать эти принципиально различные процедуры? И не возникают ли здесь ситуации, когда сначала «делятся портфели», а уже потом формируется, уточняется система органов?
Структура федеральных органов исполнительной власти во всех президентских указах включает Правительство РФ, а также сгруппированный по видам перечень (в алфавитном порядке) федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и др. (отдельные виды органов могут при этом ликвидироваться или создаваться). Виды органов представляют некую совокупность взаимодействующих между собой органов, как в рамках каждого вида, так и между ними, не могут выступать в качестве структуры целого (системы).
Внутри этих групп (министерства, федеральные службы, федеральные агентства) дальнейшая классификация происходит по чисто формальным признакам — по алфавиту. Но такая классификация не отражает содержания реального взаимодействия между органами и не может служить основой для разработки общих для них организационно-правовых основ, нахождения реального места и значения каждого органа в соответствующей системе органов.
Попытки построить рациональную систему федеральных органов исполнительной власти путем закрепления их видов, предпринимавшиеся указами Президента, принятыми в 90-е годы, не обеспечивали стабильности, устойчивости взаимосвязей в рамках всей системы государственной власти. Неотрегулированность законодательной основы формирования и функционирования приводила к тому, что эти связи постоянно менялись, нарушалось взаимодействие между различными органами. Торопливое желание построить «эффективную» систему государственной власти оборачивалось бессистемностью и запутанностью во взаимосвязях как внутри этой системы, так и вовне — во взаимодействии с «объектами» управления.
Сложные процессы происходили и в связи с формированием единой системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон «Об общих принципах...»)8 исключает Правительство РФ из процесса возведения надежных мостов между отдельными «островками» власти9, из процесса образования, формирования и деятельности единой системы исполнительной власти субъектов Федерации. Из ч. 2 преамбулы Закона следует, что данные процессы регулируются прежде всего Конституцией РФ и федеральными законами. Соответственно Правительство РФ не вправе осуществлять свои полномочия через исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации. Правительство реализует эти полномочия на территории субъекта Федерации непосредственно или через создаваемые им территориальные органы. Провозглашенное Конституцией (ч. 2 ст. 77) положение о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, не подкреплено конкретным правовым механизмом, обеспечивающим на деле функционирование единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. В главе «Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федерального конституционного закона от
ю
О!
О) О О
сч
о о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
Ю
Ol
Z
О)
о о сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее — Закон «О Правительстве...») имеется всего две статьи — 43 и 44, согласно которым Правительство лишь «координирует» деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, «рассматривает» их предложения и «сообщает» им о результатах рассмотрения внесенных предложений, «направляет» им проекты своих решений, «осуществляет контроль» за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Федерации.
В Федеральном законе «Об общих принципах...» нет ни одной статьи, в которой говорилось бы об основах взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов РФ. То же, что содержится в других статьях, не только не развивает и не конкретизирует ст. 43 и 44 Закона «О Правительстве...», но и ограничивает фактически полномочия Правительства РФ, более того, нейтрализует их. В частности, п. 1 ст. 17 Закона «Об общих принципах... » гласит, что в субъекте Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Но тут же, в п. 3 этой статьи, говорится, что единую систему исполнительной власти в Российской Федерации образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации. А входит ли в эту единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, наряду с органами исполнительной власти субъекта Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации? Данный орган возглавляет высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Это лицо формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации (подп. «в» п. 7 ст. 18 Закона «Об общих принципах...»).
Место и роль федерального парламента в совершенствовании системы федеральных органов исполнительной власти обусловлены его законодательными функциями, включающими в себя формирование и реализацию законодательной политики в данной сфере.
Вместе с тем начиная с августа 1991 г. и по настоящее время главными субъек-
тами формирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти являются Президент страны и федеральное Правительство. Федеральные органы исполнительной власти, в отличие от парламента, обладают более широкими возможностями (кадры, информация, научные и проектные организации) для законопроектной работы в данной области. Кроме того, они имеют финансовые возможности для привлечения специалистов к научно-исследовательской разработке соответствующей проблематики. Что же касается Федерального Собрания, то, не имея собственной концепции развития системы исполнительной власти, оно вынуждено работать в русле той законодательной политики, которая формируется Президентом, Правительством и соответствующим профильным министерством (ведомством) Российской Федерации. Парламент, не имея финансовых ресурсов для сколько-нибудь серьезного научного обеспечения законотворчества в сфере рационализации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, заметно уступает президентским и правительственным структурам в определении направлений развития в указанной сфере.
Отсутствуют и эффективные механизмы сдержек и противовесов в системе взаимодействия различных ветвей власти, которые гарантировали бы, что соответствующие законы, подготовленные исполнительной властью, не станут инструментом обеспечения тех или иных интересов крупного бизнеса, корпорации чиновников и т.п. Наблюдаемая тенденция к формированию в Государственной Думе «послушного большинства» чревата превращением ее в орган, пассивно наблюдающий за перманентными реорганизациями системы федеральных органов исполнительной власти. Такая позиция содействует развитию авторитарных традиций и всесильной бюрократии, которая, по оценке Президента Российской Федерации, «оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны»10.
Между тем создание эффективно действующей системы федеральных органов исполнительной власти невозможно без активной и заинтересованной позиции высшего законодательного органа государственной власти. С целью повышения ответственности законодателя за формирование такой системы следует, на
наш взгляд, вернуться к обсуждению и принятию давно уже разработанного проекта Федерального закона о федеральных органах исполнительной власти. В этом Законе необходимо конкретизировать полномочия Президента, Государственной Думы и Правительства по установлению системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Принятие такого Закона не только существенно повысит регулятивный потенциал парла-
мента, но и создаст устойчивую правовую основу для формирования эффективной системы федеральных органов исполнительной власти. Усилится контроль со стороны парламента за совершенствованием систем органов исполнительной власти в субъектах Федерации. На деле будет реализована ч. 2 ст. 77 Конституции РФ об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Литература и примечания
1. РГ. 2004. 29 дек.
2. СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.
3. Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, эзотеризм, политэкономия. Мн., 2002. С. 741.
4. Там же. С. 805.
5. Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ // РГ. 2000. 11 июля. № 133(3207). С. 4.
6. Вечерняя Москва. 1993. 27 сент.
7. САПП РФ. 1994. № 3. Ст. 190.
8. СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
9. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // РГ. 2000. 11 июля. С. 3.
10. Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // РГ. 2003. 17 мая.
Риск в розыскной деятельности следователя: вопросы теории
Корякин И.П.*
The problems of an estimation of risk about search activity of an investigator are considered in this article.
На сегодняшний день проблема оценки риска активно разрабатывается и отечественными, и зарубежными учеными различных направлений. Об этом свидетельствует, в частности, значительное расширение в последнее десятилетие количества научных источников по вопросам анализа риска1. Это дает основания для утверждения о том, что исследование риска стало большим бизнесом. Распространение исследований риска повлекло за собой появление нового типа специалистов — экспертов риска. Они, по мнению некоторых социологов, составляют новую прослойку технократической эли-ты2. Такая активность в исследовании риска предполагает, что его исследования в криминалистике, как минимум, не должны отставать от его осознания в других отраслях науки.
Вместе с тем, исследование риска при расследовании преступлений предполагает тщательный анализ всех точек зрения
на его сущность в системе элементов криминалистики, по отношению к которым риск преломляется. Одним из таких моментов является соотношение риска и розыскной деятельности следователя.
В контексте такого исследования хотелось бы отметить, что риск в розыскной деятельности следователя, безусловно, имеет место. Однако как определить моменты его проявления? Каким образом выявить причинность его возникновения и, соответственно, пути его минимизации и профилактики? Попытаемся ответить на данные вопросы, разобравшись в сущности розыскной деятельности. Что она из себя представляет? Анализ сущности розыскной деятельности в ходе расследования преступлений позволяет утверждать, что таковая не имеет никаких критериев, позволяющих отличить ее от любой другой поисковой деятельности. Таких критериев нет ни по предмету поиска (розыска), ни по способу его проведения, ни
Начальник адъюнктуры КЮИ МВД РК им. Баримбека Бейсенова, кандидат юридических наук.
