CC BY
900
Разван КУРБАНОВ
формирование нравственности и морали государственных служащих в российской федерации
Реформирование государственной службы и как один из элементов этого реформирования - формирование корпуса высокоморальных, ответственных, профессионально подготовленных государственных служащих невозможны без политической воли власти. Требования власти, ее конкретные действия, связанные с созданием в обществе всеобщей нетерпимости к тем, кто нарушает нравственные нормы, способны в целом противостоять аморальным проявлениям в обществе и в среде государственной службы.
Формирование и развитие необходимых сегодня российскому чиновнику нравственных качеств предполагают не только государственную востребованность этих качеств, но их правовую и социальную поддержку со стороны государства. Государственный служащий должен чувствовать себя защищенным от произвола начальства, незаконного предпочтения кому-либо из служащих или претендентов на должность, от давления неформальных групп, объединенных личными целями, вступающими в противоречие с интересами общества и государства.
Формирование положительной мотивации государственного служащего к добросовестному и честному служению государственному интересу не может быть успешным, если его обязанности не будут подкреплены обязанностями государства по обеспечению его правовой защиты, благоприятных условий и стабильности его труда, а также достойного уровня жизни. Кроме того, госслужащие должны быть защищены в правовом поле от преследования за законное раскрытие информации о нарушениях законов, правил и инструкций, а также о некомпетентном управлении, о злоупотреблениях властью и фактах коррупции.
Необходимо отметить, что рассматривая Этический кодекс государственного служащего как один из механизмов воздействия на должную мораль госслужащих, надо помнить, что он также является сводом норм и правил для госслужащих, откуда они берут ориентиры для своей профессиональной деятельности.
Сегодня проблема разработки и принятия Этического кодекса заключается в том, что в современном российском обществе отсутствует сложившаяся господствующая мораль и это затрудняет опору на любые профессиональные кодексы — с одной стороны, а с другой стороны — разработка и принятие кодексов способствуют формированию господствующих моральных норм. Кодекс же должен соотноситься с уже утвердившейся политической и правовой системой.
Среди причин, обусловливающих необходимость принятия Этического кодекса государственного служащего, можно выделить следующие:
— кодекс определяет и содержит сущность, специфику моральных принципов и норм в системе государственной службы;
— он выступает дополнительным инструментом регулирования служебных отношений в профессиональной среде государственных служащих, которые не охватили в своем регулировании нормативные правовые акты;
КУРБАНОВ
Разван
Даниялович — к. юр. н.,
докторант кафедры национальной безопасности РАГС при президенте РФ
— кодекс может выступать своеобразным критерием для определения профессионализма государственных служащих;
— он может выполнять воспитательные и образовательные функции, так как в нем должны быть собраны и систематизированы основные нравственные требования к государственным служащим.
Кодекс обязан содержать конкретные этические нормы поведения, систему нравственных стандартов, соответствую -щие морали, нравственности государственного служащего, при этом он должен быть принят законодателем, чтобы требования, заложенные к нравственной составляющей госслужащего, носили предписывающий характер.
В формировании Этического кодекса следует избегать двух опасных предположений.
Во-первых, что все государственные служащие бесчестны и поэтому нуждаются в жестком и подробном нравственном регулировании.
Во-вторых, не следует ожидать, что в нравственном смысле государственные служащие всегда и во всем обязаны и могут сделать то, что не под силу простым гражданам. Поэтому Этический кодекс не должен походить на опеку, под которую берут неполноценных членов общества, но так же он не должен требовать от государственных служащих героизма и святости как известной крайности.
Этический кодекс призван укрепить уверенность высоконравственных, добросовестных, профессиональных служащих, что их работа, их личные усилия будут позитивно оценены в системе государственной службы и в общественном мнении.
Мораль должностного лица не может основываться только на его собственном представлении о добре и зле, на его личной совести, она определяется и общественными потребностями. Следование этическим стандартам при исполнении служебных обязанностей предполагает при этом и специальные процедуры и методы контроля, которые определяются, в том числе и Этическим кодексом.
Подобные кодексы давно и успешно работают во многих странах мира (США, Франции, Великобритании и др.). 11 мая 2000 г. Комитет министров Совета Европы на своей сессии принял специальный Модельный кодекс поведения для госу-
дарственных служащих. В рекомендации Комитета министров об этом кодексе (№ К (2000) 10) сказано: «...принимая во внимание, что государственные служащие являются основным звеном государственной администрации... Будучи убежден, что коррупция представляет собой серьезную угрозу для правового государства, прав человека, справедливости, в том числе и социальной; что она мешает экономическому развитию, ставит под угрозу стабильность демократических институтов и нравственных устоев общества... Будучи убежден, что привлечение внимания общественности и продвижение этических ценностей являются важными средствами по предупреждению коррупции, рекомендует правительствам государств-членов при соблюдении национального законодательства и принципов, регулирующих деятельность государственной администрации, содействовать принятию национальных кодексов поведения для государственных служащих, руководствуясь Модельным кодексом поведения для государственных служащих. ..»
В любом случае в настоящее время разработка Этического кодека государственного служащего является насущной необходимостью.
Мировой опыт показывает, что одним из действенных контрольных механизмов формирования и развития необходимого уровня этичности поведения государственных служащих являются такие специальные органы контроля, как суды чести, административные комиссии, комиссии по этике и корпоративные суды, которые оценивают нравственные поступки госслужащих и принимают по ним соответствующие решения.
Еще к одной форме контроля можно отнести распространенную в США систему контроля — обеспеченные законом права и обязанности служащих сообщать о фактах незаконных или расточительных действий органов или должностных лиц, будучи защищенными от возможных негативных последствий. В США данные действия считаются гражданским поступком, способствующим общему благу в отличие от России, где данный подход воспринимается как «донос на коллег» или в более выраженной форме как «сту-качество».
В рамках рассмотрения вопроса о видах и формах контроля не менее важен вопрос
об общественном контроле за деятельностью должностных лиц, об эффективности в этом плане различных государственных и общественных структур. Сегодня практически все социальные институты (в том числе и власти) не уделяют достаточного внимания проблемам нравственности госслужащих, за исключением средств массовой информации.
На основе существующего опыта управлением персоналом можно выделить ряд методов, влияющих и определяющих должное поведение государственных служащих.
Среди них методы, предусматривающие:
— разработку и утверждение правил поведения, этических норм, обязательных для соблюдения государственными служащими;
— создание этических комиссий, задачами которых являются оценка деятельности и поступков госслужащих, их поощрение и порицание, развитие у работников потребности работать в соответствии с выработанными этическими принципами, что в свою очередь ведет к созданию благоприятного морально-психологичес -кого климата в коллективе.
Среди практических методов отбора персонала используются:
— экзамены, собеседование, тестирование, анкетирование, групповая дискуссия;
— получение согласия работника на прохождение этической учебы в процессе работы в данной организации;
— такие методы, как предварительное изучение личных дел служащих, результатов их профессиональной деятельности, характеристик.
При прохождении государственной службы учитываются:
— уровень этической грамотности госслужащих;
— отзывы коллег и руководителя о личностных характеристиках, которые должны влиять на оценку его профессионального соответствия той или иной должности и на систему вознаграждения, которая должна зависеть от наличия или отсутствия этических нарушений со стороны работника.
Так же, как метод управления персоналом, может выступать присяга, которая дается в момент заступления в должность государственной службы и являет-
ся одним из условий пребывания в ней. Сегодня институт присяги действует во многих странах, в России же присяга произносится при поступлении на военную службу и службу, связанную с правоохранительной деятельностью.
Методики управления персоналом, влияющие на сферу нравственных отношений, должны быть особенно широко использованы при работе с руководящим составом кадрового корпуса государственной службы. Так как значительное число государственных служащих считают, что главным для них на работе являются установки и требования непосредственного начальника.
Развитие определенных духовнонравственных качеств у государственного служащего возможно также через систему этического обучения — еще одного механизма, указываемого нами в предложенном исследовании.
Это достигается, исходя из целей этического обучения, среди которых: определение ориентиров в служебной деятельности, развитие этической эрудиции, формирование способности давать непредвзятую оценку своим мыслям и поступкам.
Понимая необходимость осознания государственными служащими мотива своей деятельности — служение государству, обществу, повышения уровня их правовой и этической культуры, надо включить курс этики и культуры поведения в учебные планы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и в систему общего образования. Примером может послужить опыт США, где большое внимание уделяется этическому обучению государственных служащих. При этом задача заключается не только в воздействии на их поведение, но и в формировании определенной культурной среды. В процессе обучения акцент делается как на законодательстве, так и на моральных принципах, этических аспектах принятия решений. Главная цель состоит в том, чтобы служащие понимали и были согласны с этическими стандартами, принятыми на госслужбе, а также придерживались правил и норм, регулирующих их поведение.
В России такие научные дисциплины, как «Нравственные основы кадровой политики и государственной службы»,
«Этические проблемы государственной службы», «Культура поведения и деловой этикет» в планах многих высших учебных заведений, осуществляющих подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих, пока остаются скорее исключением, чем правилом, занимают незначительное количество часов в программах обучения.
На основе проведенного анализа автор полагает необходимым проведение ряда мероприятий, рассматривая их как комплексную систему общественного воздействия на формирование должной морали госслужащих.
Прежде всего необходимо еще раз подчеркнуть роль власти в формировании нравственности в системе государственной службы и в обществе в целом, необходимость ее целенаправленных действенных методов различного характера направленных на преодоление негативных процессов в среде чиновничества, на установление должных ориентиров поведения для него. По сути эффективность всех механизмов формирования и развития духовно-нравственных качеств госслужащих зависит в большей степени от воли власти, ее стремления предпринять все меры для достижения поставленных задач.
Так, с одной стороны — власти необходимо сформировать в обществе атмосферу нетерпимости к аморальным проявлениям в органах государственной власти, а с другой стороны — ей надо принять действенные меры для восстановления авторитета властных структур в глазах населения.
Необходимо придать Этическому кодексу государственного служащего Российской Федерации статус нормативного правового акта, который регламентировал бы моральные нормы профессиональной деятельности и поведения госслужащего.
Это обусловлено несколькими причинами. Первая из них состоит в том, что практически невозможно составить полный и действительный перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических актов. Вторая обусловлена тем, что ряд вещей по своей природе выпадает из сферы права, зато регулируется неформальными нормами административной морали и нормами индивидуальной нравственности. Третья причина
заключается в том, что профессиональная этика госслужащего, как и любая корпоративная этика, обладает существенной спецификой.
К тому же факт возникновения такого документа и его обсуждения в среде государственных служащих послужил бы повышению уровня административной морали, корпоративной этике. На наш взгляд, проект модельного Этического кодекса государственного служащего, разработанного специалистами РАГС, наиболее подходит как образец модельного кодекса, который сможет помочь в разработке не только единого Этического кодекса для государственных служащих России, но и соответствующих региональных документов, нравственных кодексов отдельных ведомств и учреждений.
Необходимо создать специальный государственный орган (при президенте Российской Федерации, Федеральном собрании, независимой или в какой-либо другой форме), который бы рассматривал серьезные моральные проступки государственных служащих любого ранга.
В органах государственной власти следовало бы создать Комиссии по этике из наиболее уважаемых членов коллектива, людей, ранее работавших в них, а также делегированных в них представителей власти и профсоюзов. Для этого следует наделить данные Комиссии по этике воспитательными функциями и функциями контроля за уровнем нравственности поведения госслужащих.
Следует уделить особое внимание борьбе с коррупцией в органах государственной власти. Для этого необходимы:
— прежде всего воля властей в борьбе с этим явлением, именно власти должны формировать общественное мнение, что давать взятки противозаконно и безнравственно, показать пример того, как надо бороться с коррупционерами, невзирая на их должности и общественный вес;
— принятие пакета антикоррупционных законов;
— установление контроля в зонах коррупционного риска (службы приватизации, таможни, налоговые структуры, правоохранительные органы и др.);
— усиление гласности в сфере борьбы с коррупцией: обнародование выявленных преступлений, мер, принятых в отношении виновных, и т. д.
В области управления персоналом надо сделать больший акцент на значимость нравственности госслужащего при поступлении на службу и в процессе ее прохождения.
Для этого необходимо выработать единые критерии оценки госслужащих по профессиональным, деловым и личностным качествам в процедурах отбора, назначения, продвижения, аттестации, конкурсов, квалификационных экзаменов.
Особенно важным является проведение конкурса на замещение вакантных должностей государственной службы.
Важным фактором по формированию должной нравственности является благоприятный морально-психологический климат в коллективе, здоровые в нравственном аспекте взаимоотношения между коллегами, основанные на уважении, взаимовыручке, отношении без «подставления подножек».
В формировании такого рода взаимоотношений большая роль отводится непосредственно руководителю, задача -ми которого являются восстановление традиционных профессиональных ценностей государственной службы, стимулирование в коллективе высоконравственного поведения посредством собственного образца высоконравственного поведения, пресечением попыток непорядочного отношения в среде своих подчиненных, формированием положительной мотивации на добросовестный труд и исполнение служебного долга.
Важна роль руководителя в четком и неукоснительном исполнении нормативных правовых актов, связанных с добросовестным исполнением обязанностей, в томчислесерьезноеотношениеруководст-ва к актам, регулирующим моральную составляющую государственной службы. Строгое следование в деятельности букве закона, разработка рекомендаций
и инструкций, не искажающих первоначальное содержание нормативных правовых актов, являются важным условием борьбы с негативными проявлениями на государственной службе.
Целесообразным будет введение института присяги государственных служащих как обязательного мероприятия, связанного с поступлением на государственную службу. Это изначально будет способствовать форсированию главного мотива профессиональной деятельности госслужащего — служению государству и обществу, осознанию госслужащим важности и ответственности выбранного им пути, необходимости законности и этичности в совершаемых поступках.
С целью повышения уровня правовой и этической культуры госслужащих надо включить образовательные дисциплины по этике и культуре поведения в учебные планы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и в систему общего образования.
Конечно, нельзя дать исчерпывающий список механизмов формирования и развития духовно-нравственных качеств государственных служащих, так как их наличиезависитотмногихфактороввнеш-ней среды. Следует только еще раз подчеркнуть, что повышение нравственности госслужащих, формирование и развитие у них определенных духовно-нравственных качеств, отвечающих требованиям государства и общества, будут способствовать повышению авторитета власти в глазах населения, следовательно, доверию последнего к представителям властных структур, к их решениям, действиям, в целом к политике, проводимой государством. Поэтому формирование высокоморальной личности государственного служащего — одна из важных задач повышения эффективности функционирования всей власти в целом.
