CC BY
326
УДК 005.92:395(035)
Фионова Людмила Римовна
доктор технических наук, профессор, заведующий кафедрой информационного обеспечения управления и производства Пензенского государственного университета
РОЛЬ ПРАВА В ФОРМИРОВАНИИ И РАЗВИТИИ ЭТИКИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Fionova Lyudmila Rimovna
Dr. Sci., Professor, Head of the Information Support of Management and Production Subdepartment, Penza State University
ROLE OF LAW IN THE FORMATION AND DEVELOPMENT OF PUBLIC SERVICE ETHICS
Аннотация:
В статье рассмотрено соотношение понятий этика, мораль, корректность поведения, проанализированы нормативные акты, регламентирующие служебное поведение государственных служащих. Описаны проблемы, возникающие при реализации требований нормативных актов, охарактеризованы особенности работы со служебной информацией, а также названы локальные акты органа власти, регламентирующие эту работу. Автор делает вывод о том, что право является главным регулятором отношений между людьми внутри системы госслужбы и с внешним миром.
Ключевые слова:
этика, государственная служба, нормативные документы, требования, проблемы реализации.
Summary:
The article deals with the correlation of such concepts as ethics, moral and civility, analyzes the normative acts regulating the official behavior of government employees. The author describes some problems that arise when implementing the requirements of regulations. Attention is paid to features of work with confidential information. The local acts of government bodies, which regulate this work, are listed. It is concluded, that the law is the main regulator of relations between people within the civil service system and with the outside world.
Keywords:
ethics, public service, regulations, requirements, implementation problems.
Государственный служащий - это лицо государства и нации, залог успешного функционирования государства. Поэтому существует ряд качеств, которыми обязательно должен обладать госслужащий. Отметим, что право играет решающую роль в организации государственной службы.
Очевидно, что с этическими нормами человек знаком с самого детства. Они не только присутствуют в многообразии ежедневных взаимоотношений, но и регламентируются, контролируются и оцениваются культурными нормами взаимодействия в общественной жизни, а также в профессиональной деятельности, которая, согласно А.И. Турчинову, предстает перед человеком как конструированный способ выполнения чего-либо, имеющий нормативно установленный характер [1].
Термин «этика» древнегреческого происхождения (греч. ethika), первоначально это слово означало местопребывание живых существ, а позднее - образец, привычку, нрав и т. д. Примечательно, что термин «мораль» произошел от аналога древнегреческого слова «этика» (лат. тога!^ от moralis - относящийся к нраву, характеру, складу души, привычкам). Русский же термин «нравственность» появился в русских словарях в конце XVII в. как эквивалент древнегреческого термина «этика» и латинского «мораль» [2]. В современной мировой науке по этому вопросу не выработано единой позиции, наиболее широко эти термины используются в качестве синонимов, что объясняется их этимологией. Объектом этики как науки является мораль, нравственность.
Согласно Е.В. Охотскому [3] этика государственной службы выступает аккумулятором единения государственного администрирования, права и общественной морали, а ее главной целью, по словам Сократа и Платона, является объединение блага, истины и красоты.
В специальной литературе этика поведения государственного служащего рассматривается в качестве атрибута профессионализма, а также управленческой компетенции. Этика поведения государственного служащего имеет сложный характер, что, в свою очередь, преломляется в практике издания соответствующих законов, кодексов и иных официальных предписаний [4], которые формируют единое морально-этическое пространство государственной службы. Именно в них формируются такие измерения морально-этического пространства государственной службы, как гуманизм, верность служебному долгу, гражданственность, патриотизм, профессиональная честь, искренность, честность и правдивость, доброжелательность, чуткость и отзывчивость, а также корректность, деликатность и пунктуальность.
Нет необходимости доказывать, насколько востребованы в профессионально-служебной деятельности гражданского служащего перечисленные выше нравственные качества - нормы. Все эти моменты определены в настоящее время Федеральным законом «О государственной
гражданской службе РФ» [5], Указом Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» [6] и «Типовым кодексом этики и служебного поведения государственных служащих РФ и муниципальных служащих» [7].
В частности, в Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» ст. 18 называется «Требования к служебному поведению гражданского служащего». Представленные требования можно классифицировать по трем видам содержащихся в данной статье норм:
1) предписывающие (как требуется поступать с точки зрения профессиональной морали гражданского служащего);
2) запретительные (что недопустимо в рамках служебного поведения);
3) рекомендательные (как следует вести себя в той или иной ситуации в служебное и неслужебное время).
К первой группе можно отнести следующие требования:
1) исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;
2) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание профессиональной служебной деятельности;
3) осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством РФ компетенции государственного органа;
4) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций; проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов РФ;
5) учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;
6) способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию.
Ко второй группе относятся следующие требования:
1) не оказывать предпочтения каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;
2) не совершать действий, связанных с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;
3) соблюдать ограничения, установленные федеральными законами для гражданских служащих;
4) не совершать поступков, порочащих честь и достоинство;
5) не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб репутации служащего или авторитету государственного органа.
В третьей группе отмечены следующие требования:
1) проявлять корректность в обращении с гражданами;
2) соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.
Необходимость разработки и закрепления в законе требований к служебному поведению гражданских служащих связана с рядом причин:
1) в ст. 18 в сжатом виде и в прикладной форме отражены сущность и специфика деятельности гражданских служащих как социальной профессиональной группы;
2) нравственная направленность кадровой политики нашла отражение в законе, руководствуясь которым можно судить об основных моральных принципах и нормах этой политики;
3) закон является инструментом самой кадровой политики в органах государственной власти, на его основе происходит формирование кадрового состава гражданских служащих и регулируется их деятельность.
Отношение к включению в нормативные правовые акты требований к служебному поведению гражданских служащих неоднозначно. Существует мнение, что закрепление законом моральных норм и требований - это формальное, искусственное действие.
Другая точка зрения заключается в том, что систематизация нравственных, моральных требований к гражданским служащим помогает им ориентироваться в поведенческих действиях и выступает в качестве критериев оценки сложных нравственных проблем поведения служащих.
Социологический опрос показывает, что качество профессиональной деятельности госслужащих оценивается невысоко и населением, и самими служащими. Исходя из пятибалльной системы на «отлично» и «хорошо» оценивают работу госслужащих лишь 9,5 % респондентов из числа граждан. Почти половина самих госслужащих (47,6 % ответов) оценивают работу своих
- 16 -
коллег «отрицательно» и «скорее отрицательно». Это свидетельствует о пока еще низкой культуре деятельности госслужащих [8].
Требования к служебному поведению должны определять систему нравственных стандартов, конкретных норм поведения гражданских служащих при реализации полномочий государственных органов. Требования определяют в том числе и этические нормы служебного поведения. Мораль гражданского служащего не может основываться только на собственном представлении о нравственности, она определяется и общественными потребностями. Законодатель при закреплении требований к служебному поведению опирался на реальные нравы и традиции, сообразовывал требования с системой ценностей, существующих в обществе, исторически сложившимися представлениями о морали.
Большинство требований к служебному поведению гражданского служащего связано с обязанностями гражданского служащего (ст. 15), правами (ст. 14), ограничениями (ст. 16), запретами (ст. 17) [9].
Необходимо отметить, что сложности при практической реализации положений закона о служебном поведении связаны с:
1) субъективностью и поливариантностью оценки моральных, этических, нравственных категорий;
2) отсутствием интеграции современного российского общества посредством единой морали, отрицанием сложившихся ранее нравственных норм и ценностей;
3) невозможностью учесть весть спектр поведенческих стратегий и сложностью определения адекватных санкций за нарушение требований к служебному поведению.
Требования к служебному поведению должны соответствовать утвердившейся политической и правовой системе, то есть не должны в первую очередь противоречить нормам права, представленным в Конституции РФ, концепции прав человека. Нравственная составляющая поведения гражданского служащего не может складываться по формуле «все, что не запрещено законом, разрешено»; формальная процедура и нормативные положения не отменяют моральных оценок и суждений, основанных на общечеловеческих нормах нравственности.
В законе нельзя предусмотреть все нравственные коллизии, возникающие в практической деятельности гражданского служащего. Статьи закона не заменяют и личного морального выбора, позиции и убеждений человека, его совести.
Зарубежная практика организации госслужбы свидетельствует о позитивных результатах внедрения требований к служебному поведению служащих. Одним из наиболее известных является Моральный кодекс американского общества государственного управления, в котором содержатся принципы поведения служащих. Кроме того, можно упомянуть Международный кодекс поведения государственных должностных лиц [10] и Модельный кодекс поведения для государственных служащих [11].
Следует подчеркнуть, что для оценки этического поведения госслужащего требуется более высокий стандарт, чем тот, который применяется для оценки нравственности других граждан. Требования к поведению гражданского служащего должны быть более строгими, чем обычные моральные нормы. К недостаткам ст. 18 можно отнести то, что, по сути, не определены процедуры принятия нормативных актов государственных органов о служебном поведении, конкретизирующих деятельность служащих применительно к отдельным сферам и специфике целей и функций органов власти; не определены способы контроля и санкции за нарушения.
Указом Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» [12] рекомендовано не только госслужащим, но и лицам, замещающим государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности, придерживаться принципов, утвержденных указом, в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц. Указ Президента РФ призывает гражданских служащих:
- соблюдать нормы служебной профессиональной этики и правила делового поведения,
- проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций,
- проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп и конфессий,
- соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.
Указ был принят в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения госслужащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе.
Впервые в указе Президента РФ было дано определение понятию «конфликт интересов» -это ситуация, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных обязанностей. Определен и порядок действий служащего при угрозе возникновения конфликта интересов, а именно: служащий обязан сообщить об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование конфликта интересов.
Целью «Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих РФ и муниципальных служащих» является установление этических норм и правил служебного поведения госслужащих для достойного выполнения ими своей профессиональной деятельности, а также содействие укреплению авторитета гражданских служащих, доверия граждан к государственным органам и обеспечение единых норм поведения гражданских служащих.
Названия статей Кодекса говорят сами за себя:
- Основные принципы служебного поведения государственных и муниципальных служащих.
- Соблюдение законности.
- Требования к антикоррупционному поведению.
- Обращение со служебной информацией.
- Этика поведения государственных и муниципальных служащих, наделенных организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным или муниципальным служащим.
- Служебное поведение.
- Внешний вид государственного или муниципального служащего.
- Ответственность государственного и муниципального служащего за нарушение кодекса. Нарушение госслужащим положений кодекса подлежит моральному осуждению на заседании соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению.
Разные вопросы взаимодействия государственных служащих с населением определены также следующими законами:
- Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» [13];
- Федеральный закон «О противодействии коррупции» [14];
- Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [15];
- Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [16].
Важные аспекты работы со служебной информацией ограниченного распространения отражены в целом ряде нормативных актов [17; 18; 19; 20].
Любой орган власти должен предпринимать определенные действия по сохранению секретной информации, а именно:
- формировать у госслужащих ощущения включенности в дружный коллектив;
- добиваться осознания, что разглашение служебной информации принесет ущерб не только органу власти, но и самому служащему;
- стимулировать служащих к сохранению режима секретности;
- проинформировать всех о конкретных мерах ответственности за разглашение информации. Как минимум три локальных нормативных акта, утвержденных руководителем, должны быть
разработаны в каждом органе власти для регламентации работы со служебной информацией:
1. Перечень сведений, отнесенных к служебной информации.
2. Перечень лиц, работающих со служебной информацией.
3. Инструкция по работе со служебной информацией.
Другой профессии, в деятельности которой право играло бы такую большую роль, нет [21]. Право доминирует в обеспечении морали государственных служащих. Таким образом, в государственной службе право является главным регулятором отношений между людьми внутри системы госслужбы и с внешним миром. Цель права - унифицировать и стандартизировать поведение государственных служащих, с тем чтобы ни частая сменяемость, ни малый объем общения населения с чиновником не могли повлиять на восприятие фигуры чиновника как представителя государства.
Ссылки:
1. Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М., 1998. С. 48.
2. Шувалова Н.Н. Этика деловых отношений : учеб.-практ. пособие. М., 2009. С. 9.
3. Охотский Е.В. Государственный служащий: статус, профессия, призвание : учеб.-метод. комплекс. М., 2011. С. 231.
4. Государственная служба : энцикл. слов. / под. общ. ред. В.К. Егорова, И.Н. Барцица. М., 2009. С. 413-414.
- 1В -
5. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». иРи http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_161253/ (дата обращения: 14.07.2014).
6. Указ Президента РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» [Электронный ресурс] // ЦИК России. иРи http://www.cikrf.ru/about/activity/commission/regulations/de-crees/885.html (дата обращения: l4.07.2014).
7. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих : одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23.12.2010 (протокол № 21) [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». иРи http://www.consult-ant.ru/document/cons_doc_LAW_113505/ (дата обращения: 14.07.2014).
8. Москвичи оценят показатели эффективности чиновников [Электронный ресурс] // ВЦИОМ. и^: http://wciom.ru/in-dex.php?id=269&uid=114027 (дата обращения: 29.04.2014).
9. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
10. Международный кодекс поведения государственных должностных лиц : резолюция 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12.12.1996 [Электронный ресурс] // ООН. иРи http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conven-tions/int_code_of_conduct.shtml (дата обращения: 14.07.2014).
11. Модельный кодекс поведения для государственных служащих : приложение к рекомендациям Комитета министров Совета Европы «О кодексах поведения для государственных служащих» от 11.05.2000 № Р (2000) 10.
12. Указ Президента РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих».
13. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». иРи http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_148534/ (дата обращения: 14.07.2014).
14. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». UРL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_156929/ (дата обращения: 14.07.2014).
15. Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». иРи http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_156022/ (дата обращения: 14.07.2014).
16. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных
услуг» [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». UРL: http://www.consultant.ru/docu-
ment/cons_doc_LAW_164617/ (дата обращения: 14.07.2014).
17. Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». иРи http://www.consultant.ru/docu-ment/cons_doc_LAW_156802/ (дата обращения: 14.07.2014).
18. Указ Президента РФ от 06.03.1997 № 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» [Электронный ресурс] // Федеральная служба по техническому и экспортному контролю. UРL: http://fstec.ru/tekhnicheskaya-zashchita-informatsii/dokumenty/108-tekhnicheskaya-zashchita-informatsii/dokumenty/ukazy/367-ukaz-prezidenta-ros-sijskoj-federatsii-ot-6-marta-1997-g-n-188 (дата обращения: 14.07.2014).
19. Постановление Правительства РФ от 03.11.1994 № 1233 «Об утверждении положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс». иРи http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_133084/ (дата обращения: 14.07.2014).
20. Постановление Правительства РФ от 15.06.2009 № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» [Электронный ресурс] // Российская газета. UРL: http://www.rg.ru/2009/06/24/delo-proizvodstvo-dok.html (дата обращения: 14.07.2014).
21. Фионова Л.Р. Нормативное регулирование документной коммуникации органов власти с населением страны // Власть. М., 2014. № 2. С. 87-91.
