CC BY
119
3'2014
Пробелы в российском законодательстве
4. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО; ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО; ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.06)
4.1. ФОРМИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ В ГОРНОМ ПРАВЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИНЦИПА СОЧЕТАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ, ЭКОНОМИЧЕСКИХ И СОЦИАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ
Мельгунов Виталий Дмитриевич, канд. юрид. наук, доцент. Должность: заместитель декана по научной работе, доцент. Место работы: Российский государственный университет нефти и газа имени И.М. Губкина. Подразделение: юридический факультет, кафедра природоресурсного и экологического права. Email: [email protected]
Аннотация: В статье анализируется современное состояние правового регулирования горных отношений, связанное с обеспечением при пользовании недрами интересов разных лиц, а также публичных интересов. В целях подготовки научной основы для совершенствования законодательства вносятся предложения по формированию в горном праве и законодательстве принципа сочетания экологических, экономических и социальных интересов при пользовании недрами.
Ключевые слова: недра, недропользование, горное право, горные отношения, принципы горного права, принципы экологического права, изъятие земельных участков.
FORMATION AND IMPLEMENTATION OF THE PRINCIPLE OF
A COMBINATION OF ENVIRONMENTAL, ECONOMIC AND SOCIAL INTERESTS OF SUBSOIL USE IN MINING LAW AND THE LEGISLATION OF THE RUSSIAN FEDERATION
Melgounov Vitaly Dmitrievich, PhD at law, associate professor. Position: deputy dean for scientific work, associate professor. Place of employment: Russian State University of Oil and Gas named after I.M. Gubkin. Department: faculty of law, natural resources and environmental law chair. E-mail: [email protected]
Annotation: This article analyzes the current legal regulation of mining relations connected with different interests in the subsoil use sphere, as well as the public interest. In order to prepare a scientific basis for improving the legislation makes proposals on formation in the mining law and Russian legislation principle of combining environmental, economic and social interests of subsoil use.
Keywords: subsoil, mining law, mining relations, principles of mining law, the principles of environmental law, confiscation of land allotments.
Принцип сочетания экологических, экономических и социальных интересов при пользовании недрами является одним значимых принципов современного горного права и представляет собой правовую конструкцию, в значительной степени связанную с выделяемыми в науке принципами экологического права, но адоптированную в рамках горного права к целям правового регулирования соответствующих обществен-
ных отношений. В вывод о связи с принципами экологического права, в первую очередь, относится к принципам: «научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития; научной обоснованности, рациональности природопользования»1, а также «устойчивого экологически обоснованного экономического и социального развитие»1 2.
В историческом аспекте можно предположить, что процесс формирования в Российской Федерации принципа сочетания экологических, экономических и социальных интересов при пользовании недрами связан с существовавшими ранее в Российской империи (исследованные многими авторами, занимающихся горным правом) принципами горной регалии и горной свободы.3 Об отдельных составляющих этого принципа упоминалось Г.С. Башмаковым, в частности, при рассмотрении вопроса разграничения прав на землю и недра: «каково будет сочетание земельного и горного законодательств, какая из правовых отраслей сыграет в рассматриваемой ситуации большую роль, будет зависеть от целевого назначения данного земельного участка, а именно от того, предполагается ли использовать участок как землю (поверхность) или как недра».4
Эффективность данного принципа во многом зависит от качественной реализации в законодательстве и подзаконных актах положений других принципов горного права, а также гармоничного межотраслевого взаимодействия экологического (в части охраны окружающей среды), горного, земельного, градостроительного5, водного и лесного законодательства в регулировании общественных отношений. Можно отметить, что этот принцип имеет немаловажное значение в целях обеспечения сбалансированного применения норм права, принятых для реализации таких принципов горного права как: принцип признания недр публичным благом; принцип рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений; принцип соблюдения национальной безопасности в сфере недропользования, платности пользования недрами. 6
Чтобы пояснить этот тезис, необходимо взглянуть на совокупность горных отношений не только с правовой, но и с экономической, социальной, экологической и
1 См. И.А. Игнатьева. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М. 2007. С. 366.
2 См.: Бринчук М.М. Принципы экологического права. М. 2013. С
8.
3 См.: в частности, Штоф А.А., Струкгов В.Г., Перчик А.И., Клюкин Б.Д., Павлов И.И., Гараевская И.А., Манин Я.В.
4 См.: Г.С. Башмаков. Право пользования недрами в СССР. М. 1974. С. 14.
5 Можно отметить, что в совокупности градостроительная деятельность (на основе одного из принципов, прямо определенных в статье 2 ГрК РФ) направлена на «обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности».
6 См.: например, Мельгунов В.Д. Современное состояние и совершенствование правового регулирования в целях реализации принципа платности недропользования в Российской Федерации.// Бизнес в законе. 2014. №1. С. 153; Мельгунов В.Д. Формирование и реализация принципа «недра как природный ресурс-публичное благо» в горном праве и законодательстве Российской Федерации.// Труды Российского государственного университета нефти и газа имени И.М. Губкина. 2014. №2.
104
СОЧЕТАНИЕ ИНТЕРЕСОВ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ Мельгунов В.Д.
философской точек зрения. Такой взгляд показывает, что в данной сфере происходит стыковка различных интересов:
а) в первую очередь, это комплексные интересы российского государства, на которое сегодня возложены задачи по эффективному управлению государственным фондом недр, обеспечению достаточных поступлений в бюджетную систему страны, обеспечению рационального использования недр и их охраны в интересах нынешнего и будущих поколений, созданию рабочих мест и многое-многое другое;
б) в этой сфере прослеживаются интересы общества, которое нуждается в том, чтобы государство обеспечивало бережное отношение к использованию недр (рациональность), но при этом общество в широком смысле само является потребителем ресурсов недр в виде топлива, энергии, продуктов переработки полезных ископаемых, нуждается в бюджетных ресурсах, поступающих от пользователей недр;
в) общество также как и государство является ответственным перед будущими поколениями граждан России, но желает чувствовать себя защищенным за счет государства от социально-экономических кризисов общегосударственного и локального масштаба (например, в связи с прекращением деятельности градообразующих предприятий, занимающихся добычей полезных ископаемых и пр.);
г) пользование недрами - это сфера интересов объединений граждан (организаций) или «бизнессообщества», которые желают быть субъектами горных правоотношений - пользователями недр на наиболее выгодных именно для них условиях;
д) в некоторых случаях это сфера индивидуальных интересов гражданина или юридического лица, например, когда у них изымается принадлежащий им земельный участок, необходимый пользователю недр, или гражданин или юридическое лицо желают осуществить застройку площадей залегания полезных ископаемых или иного возможного использования недр;
е) бывает и так, что недалеко от места жительства того или иного гражданина планируется деятельность по использованию недр, которая окажет негативное воздействие на окружающую среду или изменит образ его жизни (например, в отношении коренных (малочисленных) народов), а, возможно, гражданин является или станет в будущем работником организации -пользователя недр, и он косвенно заинтересован в наиболее выгодных для этой организации условиях пользования недрами.
Одним из наиболее резонансных в последнее время проектов в недропользовании, являющихся хорошим примером столкновения различных интересов (в связи намечаемым пользованием недрами), является проект добычи никеля открытым способом в Воронежской области. В этом регионе в 1970-1980 годах открыто пять сульфидных платиноидно-медно-никелевых месторождений, в их числе — Еланское и Елкинское (ресурсы Елкинского участка по категории P2 составляют 54,6 тысячи тонн меди, 393,8 тысячи тонн никеля и 14,4 тысячи тонн кобальта, прогнозные ресурсы по категории P1 Еланского составляют 5,6 тысячи тонн меди, 54,1 тысячи тонн никеля, 1,7 тысячи кобальта, по категории P2 — 40,3 тысячи тонн меди, 351,6 тысячи тонн никеля и 10,3 тысячи тонн кобальта)7. Возникший конфликт при реализации этого проекта наглядно показал затра-
7 РИА Новости http://ria.ru/earth/20131204/9819092-45.html#-ixzz2yGqZ1kYE
гиваемые сферы государственных и общественных интересов.
Еще одним практическим примером, связанным с неразрешенной до настоящего времени ситуацией и конфликтом при использования ресурсов недр и лесных ресурсов, является пользование недрами для целей разведки и добычи рудного золота на Лысогорском месторождении в Красноярском крае8. В этом проекте уже после предоставлении права пользования недрами выяснилось, что на территории лицензионного участка Лысогорского месторождения расположены зеленые и лесопарковые зоны, в которых в соответствии подпунктом 4 части 3 статьи 105 Лесного кодекса РФ запрещена разработка месторождений полезных ископаемых, что «заблокировало» на период с 2008 года по настоящее время возможность добычи полезных ископаемых.
Как обеспечить оптимальный баланс в сочетании различных интересов при пользовании недрами (интересов государства, общества и законных интересов граждан) при таком их сложном переплетении? Ответ на этот вопрос лежит в сфере реализации рассматриваемого принципа, являющегося ориентиром для построения правовых норм. Представляется, что для обеспечения оптимального баланса сочетания экологических, экономических и социальных интересов при пользовании недрами необходимо создание правовых механизмов:
- обеспечения эффективного развития минеральносырьевой базы, на основании опережающего геологического изучения территории Российской Федерации, ее континентального шельфа и других территорий, находящихся под юрисдикцией РФ, чтобы государство имело возможность выбора территорий предстоящего недропользования;
- обеспечения государственного планирования уровней добычи полезных ископаемых и использования участков недр для других целей на длительный период в целях заблаговременного реагирования на истощение запасов полезных ископаемых предоставленных в пользование участков недр (обеспечения последовательного ввода месторождений полезных ископаемых и использования участков недр для других целей по мере необходимости в этом);
- обеспечения защиты интересов Российской Федерации в сфере недропользования на международной арене, путем введения ограничений доступа в РФ к некоторым категориям участков недр иностранных инвесторов или поощрения иностранных инвестиций в сфере недропользования, создания условий для российских организаций для пользования недрами в зоне континентального шельфа РФ, международном районе и других странах;
- справедливого распределения доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним по отдельным регионам Российской Федерации и в целом по стране;
- обеспечения планирования занятости населения в регионах с активным пользованием недрами во избежание социальной напряженности в виду прекращения деятельности крупных недропользователей, являющихся градообразующими предприятиями или работодателями для больших групп населения;
- информирования через средства массовой информации граждан о государственном планировании в сфере недропользования о готовящихся к реализации
8 http://geooao.ru/projects/geo/projects/lys.asp.
105
3'2014
Пробелы в российском законодательстве
проектах в сфере недропользования9; обеспечения участия граждан в процессе принятия решений в сфере недропользования, включая их полный цикл: от стадии государственного планирования до стадии ликвидации горных выработок, поскольку, как было показано выше, конфликтная ситуация может возникнуть на каждой стадии;
- защиты охраняемых законом прав граждан и организаций - субъектов горных отношений, в том числе посредством создания эффективных механизмов изъятия у иных лиц земельных участков, необходимых для пользования недрами, с выплатой или предоставлением компенсаций, позволяющих сохранить рентабельность проектов в недропользовании;
- эффективного функционирования системы государственного геологического и горного надзора, основанного на принципах объективности, плановости, законности и других принципов;
- обеспечения гарантий (в виде ликвидационных фондов или других инструментов) со стороны пользователей недр по надлежащей рекультивации нарушенных земель и других объектов; ликвидации горных выработок и обеспечения их безопасности для населения; ликвидации последствий аварий, связанных с пользованием недрами, и компенсации причиненного ущерба.
Таким образом, становится понятно, что право и, в первую очередь, его законодательная часть, призваны стать важным и основополагающим регулятором для обеспечения оптимального баланса сочетания экологических, экономических и социальных интересов при пользовании недрами, а действие этого принципа должно распространяться не только на территории Российской Федерации, но и ее континентальном шельфе и (или) исключительной экономической зоне.
В настоящее время положения данного принципа лишь частично реализованы в преамбуле Закона РФ «О недрах», в которой говорится, что «настоящий Закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр». Можно также сказать, что целям реализации принципа служат нормы статей 3 Закона РФ «О недрах», в которых определяются полномочия федеральных органов государственной власти по «определению и реализации федеральной политики недропользования, определению стратегии использования, темпов воспроизводства, дальнейшего расширения и качественного улучшения минерально-сырьевой базы путем разработки и реализации федеральных программ», а также статьи 15, в которой в качестве одной из задач государственной системы лицензирования выделено: «обеспечение социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на данной территории, и всех граждан Российской Федерации».
Кроме того, в нормах статей 25 и 25.1. закона, которые определяют условия застройки площадей залегания полезных ископаемых и возможность изъятия в ограниченном числе случаев10 * * земельных участков по
9 В этой связи, хочется привести в качестве примера Закон Республики Казахстан «О недрах и недропользовании», в котором «принцип гласности» выделен в качестве одного из основных принципов в правовом регулировании горных отношений.
10 Приведенное ниже Постановление Правительства РФ №294
предусматривает такое изъятие только для проведения работ по
ходатайствам пользователей недр для государственных или муниципальных нужд в порядке, установленном Правительством Российской Федерации №294 от 03.04.2013 года11.
Как видно из приведенных выше положений современного горного законодательства Российской Федерации, реализация положений принципа сочетания экологических, экономических и социальных интересов при пользовании недрами на уровне законодательства представляется минимальной и явно недостаточной.
В качестве наиболее существенных пробелов можно отметить, отсутствие на протяжении длительного периода в горном законодательстве Российской Федерации механизма принудительного изъятия земельных участков для нужд пользователей недр, а также предусмотренных законом процедур взаимодействия гражданского общества и органов управления государственным фондом недр на этапе принятия решения о предоставлении недр в пользование для добычи полезных ископаемых, так и других видов пользования недрами.
Список литературы:
1. Закон Российской Федерации «О недрах» [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
2. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах (1975) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
3. Кодекс РСФСР о недрах (1976) // Справочноправовая система «Консультант Плюс».
4. Градостроительный кодекс Российской Федерации // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
5. Закон Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» // http://online.zakon.kz/Document/7doc_id =30770874.
6. Постановление Правительства РФ от 03.04.2013 №294 «О подготовке и рассмотрении ходатайств об изъятии земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также принятии решений об их изъятии» // Справочноправовая система «Консультант Плюс».
7. Игнатьева И.А. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М. 2007.
8. Бринчук М.М. Принципы экологического права. М. 2013.
9. Башмаков Г.С. Право пользования недрами в СССР. М. 1974. С. 14.
10. Бринчук М.М. Правовой титул природы. // Пробелы в российском законодательстве. 2013. №6.
11. Мельгунов В.Д. Современное состояние и совершенствование правового регулирования в целях реализации принципа платности недропользования в Российской Федерации.// Бизнес в законе. 2014. №1.
12. Мельгунов В.Д. Формирование и реализация принципа «недра как природный ресурс-публичное благо» в горном праве и законодательстве Российской Федерации // Труды Российского государственного
геологическому изучению недр и только за счет средств бюджетов.
11 Постановление Правительства РФ от 03.04.2013 №294 «О подготовке и рассмотрении ходатайств об изъятии земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также принятии решений об их изъятии» (вместе с «Положением о подготовке и рассмотрении ходатайств об изъятии земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также принятии решений об их изъятии»).
106
СОЧЕТАНИЕ ИНТЕРЕСОВ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ
Мельгунов В.Д.
университета нефти и газа имени И.М. Губкина. 2014. №2.
13. Мельгунов В.Д. Особенности реализации принципа обеспечения национальной безопасности в сфере недропользования // Бизнес в законе. - 2014. - №3
14. Мельгунов В.Д. Принцип федерализма в сфере недропользования как один из основных принципов горного права // Черные дыры в Российском законодательстве. - 2014. - №3
15. Мельгунов В.Д. Актуальные вопросы судебноарбитражной практики в сфере недропользования // Пробелы в российском законодательстве. - 2014. - №2
Literature list:
1. The Law of the Russian Federation “On Subsoil” // Legal Reference System “Consultant Plus”.
2. The Fundamentals of Subsoil Legislation of the USSR and the Union Republics (1975) // Legal reference system "Consultant Plus".
3. The RSFSR Subsoil Code (1976). // Legal Reference System “Consultant Plus”.
4. The Town Planning Code of the Russian Federation // Legal reference system "Consultant Plus".
5. Law of the Republic of Kazakhstan "On Subsoil and subsoil use» // http://online.zakon.kz/Document/?docJd =30770874.
6. Government Decree of 03.04.2013 № 294 "On the preparation and review of applications for exemption of land needed to carry out work related to subsoil use, as well as decisions about their withdrawal" // Legal reference system "Consultant Plus" .
7. Ignatyeva I.A. Theory and practice of systematization of environmental legislation in Russia. M. 2007.
8. Brinchuk M.M. Principles of environmental law. M. 2013.
9. Bashmakov G.S. The right of Subsoil use in the USSR. Moscow. 1974. Pp. 14.
10. Brinchuk M.M. Title of nature. // Gaps in Russian legislation. 2013. № 6.
11. Melgounov V.D. Current stage and improving the legal regulation in order to implement the principle of payment for subsoil use in the Russian Federation. // Business in law. 2014. № 1.
12. Melgounov V.D. Formation and implementation of the principle of "bosom as a natural resource, a public good" in the mining law and the legislation of the Russian Federation / / Proceedings of the Russian State University of Oil and Gas named after IM Gubkin. 2014. № 2.
107
