CC BY
13
Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 38 (176). История. Вып. 37. С. 47-52.
М. в. номоконов
формирование и реализация государственной молодежной Политики в Забайкалье в 90-е годы хх века
В представленной статье автор рассматривает особенности формирования и развития государственной молодежной политики в России и в субъектах Федерации, в частности, в Забайкалье в 90-е гг. XXв. Автором выделены факторы, основные направления и характеристики данного процесса. Процесс формирования государственной молодежной политики в разных регионах России разнообразен, и его изучение необходимо для представления общей картины развития ГМП в Российской Федерации в целом.
Ключевые слова: молодежь, государственная молодежная политика, социализации молодежи, органы управления молодежной политикой, региональная модель молодежной политики, законодательство в сфере молодежной политике.
Молодежь в структуре общества является социальной категорией, в наибольшей степени определяющей его будущее. Именно в молодые годы у каждого человека формируется его мировоззрение и моделируется собственная жизнь: определяются важнейшие жизненные цели и ценности, выбираются направления и средства их реализации, устанавливается отношение к себе и миру, обществу и государству. И от того, каким будет каждый из этих выборов, непосредственно зависит и то, какой будет сегодняшняя молодежь, которой предстоит созидать человека, общество и государство как ближайшего, так и отдаленного будущего. А это значит, что вектор социального прогресса всегда определяется в настоящем, и находится в руках тех, кто молод сегодня1. Это обстоятельство делает вопрос о молодежи вопросом стратегического характера.
Вполне естественно, что каждый молодой человек нуждается в определенных условиях для своего духовного становления и социальной самореализации. Тем, каковы эти условия и наличествуют ли они в повседневной жизненной реальности, прежде всего и задаются ключевые духовные и социальные параметры молодежной среды, устанавливаются соответствующие им типы организации жизни молодых, формируется определенный общественный и государственный «заказ на молодежь». В силу ряда характерных особенностей отечественного национального менталитета и происходящих в стране социально-экономических преобразований, далеко не всегда и далеко не каждый молодой человек способен самостоятельно обеспе-
чить надлежащие условия для собственного становления и развития без соответствующей этому политики государства. Таким образом, вопрос об особых условиях для молодежи является основообразующим для того, какой будет сегодняшняя молодежь, и, соответственно - ближайшие поколения граждан и общество в целом2.
Начиная с 1992 г., молодежь оказалась в чрезвычайно сложном и новом для себя положении. В условиях начавшегося перехода к экономической модели свободного рынка и «шоковой» терапии, все существовавшие ранее системы и механизмы защиты и реализации интересов и прав молодежи вместо их адаптации к изменившимся условиям были практически полностью разрушены. Вместе со страной, партией и комсомолом исчезли традиционные источники идеологии и технологии политики государства по отношению к молодежи, разорвались межнациональные и международные связи, перестала действовать в новых суверенных государствах нормативно-правовая база СССР по молодежным вопросам, были катастрофически ослаблены система молодежного туризма, система воспитания и отдыха детей, подростков и молодежи, система социализации юношества, уменьшилась социальная защищенность и поддержка различными институтами власти талантливой молодежи, прекратилось строительство молодежных жилищных комплексов, распалась сеть культурных и спортивных учреждений для детей и молодежи3.
Государственная молодежная политика в 90-е гг. ХХ в. осуществлялась на базе единой концепции. Основные подходы к государ-
ственной молодежной политике в Российской Федерации были определены в 1992 г. Указом Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах в области государственной молодежной политики»4. За несколько лет удалось сформировать элементы законодательной базы для осуществления государственной молодежной политики, что нашло отражение в утверждении в 1993 г. Верховным советом РФ «Основных направлений государственной молодежной политики в Российской Федерации», в принятии в 1995 г. Федерального закона «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений в Российской Федерации», а также в более чем 40 субъектах Российской Федерации законов по вопросам молодежной политики, осуществлению целевых программ по реализации государственной молодежной политики5.
Принятый в 1991 г. Закон СССР «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР»6 означал курс государства на реализацию единой системы мер экономического, правового и организационного характера, направленную на самореализацию молодого человека в обществе, поддержку молодежных движений и инициатив. Однако в условиях коренной смены социального строя в стране, ее территориального распада и автономизации локальных сообществ на практике линия на развитие единых начал государственной молодежной политики не могла реализоваться и фактически была замещена целой группой сходных в некоторых чертах, но все же различных систем молодежной политики, проводившейся в масштабах российских регионов с большей или меньшей активностью7.
В этом изменении проявилось основное противоречие государственной молодежной политики 1990-2000-х гг.: призванная обеспечить единство политической линии государства в отношении всей молодежи России, молодежная политика приобрела черты нововведения в отдельных регионах (в правовом отношении она закреплена примерно в половине субъектов Российской Федерации). Это противоречие имеет и другую форму проявления: в регионализации проявляется преимущественно организационный аспект молодежной политики, на уровне же правовых норм и формируемых экономических механизмов она, напротив, в основном ориентирована
на небольшое число образцов, имеющихся в федеральном законодательстве (в частности на документ 1993 г. «Основные направления государственной молодежной политики в Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», 1995, президентские программы «Молодежь России» и некоторые другие)8. В итоге именно региональные особенности оказываются слабо отраженными на уровне правовых норм и экономических решений, принимаемых в регионах. Сложности формирования и реализации государственной молодежной политики в регионах, таким образом, в немалой степени отражают сложившиеся практики преуменьшения роли региональных особенностей в становлении, вступлении в самостоятельную жизнь новых поколений россиян9.
Особенностью данного периода также является и то, что в связи с новым государственным устройством, субъекты обрели некоторую самостоятельность в формах и методах реализации государственной молодежной политики. В результате чего сложилось множество моделей осуществления политики в отношении молодежи. Для выявления эффективных моделей реализации региональной ГМП необходимо детальное изучение и сравнение каждой. Накопленный опыт имеет как теоретическую, так и практическую значимость.
В Забайкалье процесс формирования и реализации государственной молодежной политики в 90-е гг. проходил под влиянием ряда факторов, которые определили уникальность данного опыта:
1. Забайкалье является регионом, граничащим с двумя государствами, что выделяет этот регион в стратегическом и геополитическом отношении. После распада СССР Забайкалье постоянно испытывает процессы экспансии со стороны Китая. Это обстоятельство усиливает значение гражданского и патриотического воспитания молодежи в данном регионе.
2. Забайкалье является многонациональным регионом. На его территории проживает множество коренных этносов, самыми крупными из которых являются буряты и тунгусы. В связи с этим особое значение приобретают вопросы межнациональных взаимоотношений в обществе и в том числе и в молодежной среде, поскольку молодежные конфликты на национальной почве - явление весьма распространенное в России и в мире.
3. Исторически Забайкалье являлось ссыльным краем и в связи с кратным увеличением уровня преступности в 90-е гг., возникла опасность криминализации молодежи и распространение в этой среде так называемой «тюремной романтики».
4. Самым важным фактором является социально-экономическое положение региона. Падение уровня жизни в Забайкалье в 90-е гг. породило ряд проблем в молодежной среде: отток молодежи в другие регионы, проблемы занятости, алкоголизация, проблемы получения образования и т. д.
Важным направлением процесса формирования и реализации государственной молодежной политики как для России в целом, так и для Забайкалья в частности было создание законодательной базы ГМП, в качественно новых условиях, в русле формирования законодательства новой России, принципиально отличной от Советского Союза10.
Необходимость законодательного обеспечения молодежной политики явилось следствием нормативно-правового вакуума как на федеральном, так и на региональном уровнях, а также определялось потребностью государства и формирующегося гражданского общества в цивилизованном решении проблем своего развития, то есть только через закон. Формирующиеся органы молодежной политики быстро прошли основные этапы: разработка концепций молодежной политики, далее - целевых программ, а затем уже вышли на уровень понимания необходимости закона о молодежной политике в форме отраслевого и межотраслевого законодатель-ства10. Следует отметить то, что разработка законов о молодежи и молодежной политике началась в регионах, то есть снизу, и там, где в них почувствовали острую потребность. Российский же закон до сих пор существует в виде проекта.
Формирование законодательной базы молодежной политики характеризовалось следующими моментами: разработки приходилось вести, основываясь, с одной стороны, на имеющейся правовой базе: Закона СССР от 16 апреля 1991 г. «Об общих началах молодежной политики в СССР», «Основных направлений молодежной политики в РФ», одобренных постановлением Верховного Совета РФ 3 июня 1993 г. Федерального закона от 26 мая 1995 г. «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объедине-
ний», соответствующих Указов Президента РФ и постановлений правительства РФ и т. д. Естественно, учитывалась и региональная законодательная база11.
Но разработка закона - это лишь первый, хотя и значительный этап. Дальнейшая работа - развертывание положений данного закона в межотраслевое законодательство, предусматривающее и стройную систему подзаконных
актов для всех субъектов, работающих с мо-
12
лодежью
Рассматривая процесс формирования законодательной основы реализации государственной молодежной политики в Забайкалье, можно выделить два периода:
Советский период. В этот период законодательная база органов молодежной политики была в рамках законов, принимаемых на высшем уровне, и не отличалась от других регионов. Это связано с централизованной политикой СССР и устройством государства.
Второй период связан с формированием законодательства региона после распада СССР, в новом правовом поле, образовавшимся принятием Конституции России 1993 г. и отличающимся от предыдущего периода главным образом наличием статуса самостоятельного субъекта федерации. В этот период на федеральном уровне не было принято нормативных документов, регулирующих деятельность органов молодежной политики. Отсутствие закона, стратегии государственной молодежной политики оказывали влияние и на формирование законодательства региона. В Читинской области закон «О молодежной политике в Читинской области» был принят лишь в декабре 1995 г. Этот закон хотя и установил основные положения молодежной политики области, социальную защиту молодежи, а также положения о поддержки молодежных и детских объединений, но не решил потребностей времени13. Согласно социологическим исследованиям, основными проблемами забайкальской молодежи в этот период являлись проблемы жилья, алкоголизма и наркомании, трудоустройства14. В Законе нет положений, связанных с решением жилищных проблем, профилактики асоциальных явлений в молодежной среде. Также закон не решал вопросов экономической самостоятельности молодежи, молодежного предпринимательства, международного молодежного сотрудничества, молодежного туризма, а это является крайне важным в условиях геополи-
тического положения региона, граничащего с двумя государствами. Хотелось бы отметить, что при анализе документов нами было выявлено, что в регионе за этот период было принято крайне мало нормативно-правовых актов в области молодежной политики, а те из них, которые принимались, носили в основном узкий и временный характер15.
Важным условием для эффективной реализации государственной молодежной политики является формирование органов управления этой сферой в регионе. В Забайкалье эти органы были сформированы в рамках не отдельной структуры, а в системе комитета образования, что лишало их определенной самостоятельности и снижало финансовое обеспечение деятельности16.
Другим направлением реализации государственной молодежной политики является взаимодействие органов власти, осуществляющих ее, с другими акторами сферы молодежи. Традиционно, самой активной частью молодежи является студенчество. В Забайкалье в 90-е функционировало 6 крупных вуза и 43 средне-специальных учебных заведений. Все вузы и наиболее крупные ссу-зы сконцентрированы в областном центре, и каждое учебное заведение получило свободу в выборе и осуществлении моделей работы с молодежью, что привело к мозаичности реализации социальной и воспитательной политики учебных заведений и отсутствия единого направления развития студенчества региона16. Немаловажным актором в реализации молодежной политики являются молодежные общественные движения и организации. Согласно данным регистрационной палаты Читинской области, в разные годы в Регине насчитывалось от 60 до 70 молодежных организаций17, которые в большей части действовали при учебных заведениях, были немногочисленными и концентрировались в областном центре. Молодежь районов и сел оказывалась вне их деятельности.
Положительным моментом этого периода можно назвать увеличение числа научных исследований по молодежной проблематике. Такие исследования проводятся на кафедрах и научно-аналитических центрах практически всех вузов Забайкалья, проводятся молодежные научно-практические конференции как регионального, так и всероссийского и международного масштабов18. Однако ввиду слабого взаимодействия научной обществен-
ности и властей региона, результаты научных исследований были практически не использованы, в регионе отсутствовала система научной экспертизы реализуемых программ и проектов в сфере ГМП.
Таким образом, процесс формирования и реализации государственной молодежной политики Забайкалья в последнее десятилетие XX в. можно охарактеризовать следующим:
- недостаточность разработанности нормативно-правовой базы и закрепления концептуальных положений в законах и подзаконных актах;
- неэффективность координации и взаимодействия государственной молодежной политики с другими сферами социальной политики, что приводит к определенной замкнутости молодежной проблематики внутри собственной сферы управления и инфраструктуры;
- отсутствие универсальной системы диагностики и комплексного социального мониторинга состояния молодежной среды с едиными критериями, разработанными для федеральных и региональных исследований;
- недостаточный уровень кадрового и финансового обеспечения государственной молодежной политики, значимость которого явно занижена относительно других направлений деятельности государства;
- неопределенность оптимальной структуры управления государственной молодежной политикой на федеральном и региональном уровнях;
- слабая разработанность способов выявления и активизации позитивного социального потенциала молодежи, оптимальных социальных технологий реализации ГМП.
Исходя из выше изложенного, для эффективной реализации государственной молодежной политики в регионе в исследуемый период назрела необходимость в выработке новой модели ГМП в Забайкалье. На наш взгляд, необходимо было комплексно изменить региональную молодежную политику по следующим направлениям:
1. Структурно-организационное направление. Забайкалью нужно иметь самостоятельный орган молодежной политики в системе региональной власти. Только введение отдельной структуры позволило бы расширить функции, управленческие возможности, повысило бы статус и уровень ответственности органов управления молодежной поли-
тикой, создало условия для формирования профессионально-кадрового обеспечения региональной ГМП. В этом же направлении необходимо было создать условия для привлечения самой молодежи к управлению и реализации молодежной политики в регионе.
2. Научно-методическое направление. Необходимо было ввести институт независимой научной экспертизы программ и проектов, принимаемых к реализации в сфере работы с молодежью. Также была необходима разработка системы методического сопровождения деятельности как органов молодежной политики, так и молодежных организаций, предприятий и других агентов сферы ГМП. Важно было и увеличение комплексных научных исследования проблем молодежи, причем они должны были носить системный, мониторинговый характер. Также в данном направлении нужно было организовать совместную работу с вузами региона по повышению квалификации работников сферы ГМП и организации кадрового обеспечения молодежной политики.
3. Информационное направление. Нужно было создать единый информационный портал с целью обеспечения информацией о реализуемых программах, законодательных актах, молодежных инициативах, деятельности организаций, образующих социальную инфраструктуру для молодежи.
4. Нормативно-правовое направление. В регионе в этот период назрела необходимость изменения закона «О молодежной политике», который должен быть дополнен следующем:
- Содействие экономической самостоятельности молодых граждан и реализации их права на труд;
- Государственная поддержка молодых семей;
- Организация летнего отдыха и оздоровления детей и молодежи;
- Содействие развитию молодежного туризма;
- Содействие международному молодежному сотрудничеству;
- Информационное и консультационное обеспечение молодежи;
- Содействие молодежи в области охраны здоровья, профилактики социально-негативных явлений, формирования здорового образа жизни;
- Кадровое обеспечение государственной молодежной политики;
5. Программно-целевое направление. Необходим был переход от централизованных, единых программ для всей молодежи к локальным, более гибким проектам, отказ от долгосрочных программ в пользу более динамичных краткосрочных, с акцентированием внимания на усилиях местных (муниципальных) органов власти и других структур, более приближенных к конкретным потребностям и проблемам молодежи.
Подводя итог, хотелось бы отметить, что, несмотря на достаточно сложный и неоднозначный исторический опыт по формированию и реализации государственной молодежной политики в 90-е гг. прошлого века, в Забайкалье до сих пор актуальны описанные процессы, однако это является темой уже других, последующих исследований.
Примечания
1 См.: Ильинский, И. М. Молодежь и молодежная политика. Философия. История. Теория. М. : Голос, 2001. 696 с.
2 См.: Ильинский, И. М. О воспитании жизнеспособных поколений российской молодежи // Государство и дети : Реальности России : материалы междунар. науч.-практ. конф. М. : Наука, 1995. С. 34-45.
3 См.: Дмитриева, Л. Т. О молодежной политике / Л. Т. Дмитриева, С. Е. Ватсанская. СПб. : Наука, 1993. С. 20-25.
4 См.: Глазунов, И. В. Региональные особенности институционализации государственной молодежной политики в современной России : автореф. дис. ... канд. социол. наук. М., 2007. 15 с.
5 См.: Законодательство Российской Федерации и ведомственные нормативные акты. 4.1 // Государственная молодежная политика в Российской Федерации. М. : Наука, 2006. 45 с.
6 См.: Луков, В. А. Региональная молодежная политика : новые тенденции в законодательстве // Молодеж. политика. М. : Наука, 1995. № 12.С. 3-11.
7 См.: Игнатов, В. Г. Региональная молодежная политика : Проблемы и опыт становления / В. Г. Игнатов, А. Н. Нифанов, П. Н. Беспаленко. Ростов н/Д : Феликс, 1999. 319 с.
8 См.: Законодательство Российской Федерации и ведомственные нормативные акты. 4.1.
9 См.: Козлов, А. А. Молодежь России : тенденции социального развития в условиях кризиса // Молодежь : Тенденции социальных изменений : сб. ст. СПб. : Изд-во Санкт-Петерб. ун-та, 2000. С. 33-58.
10 См.: Луков, В. А. Региональная молодежная политика...
11 См.: Законодательство Российской Федерации и ведомственные нормативные акты. 4.1.
12 См.: Скробов, А. П. О некоторых новых подходах к молодежной политике в условиях реформ // Социал.-полит. журн. М. : Наука, 1998. № 3. С. 129-140.
13 См.: Законодательство Российской Федерации и ведомственные нормативные акты. 4.1.
14 См.: Дробышевский, В. С. Перспективы реализации молодежной политики в
Забайкальском крае / В. С. Дробышевский, Е. А. Маркова // Эффективность реализации государственной молодежной политики : опыт регионов и перспективы развития : материалы всерос. науч.-практ. конф. Чита : Экспресс-изд-во, 2009. С. 27.
15 См.: Номоконов, М. В. Формирование законодательного обеспечения региональных органов управления молодежной политики // Там же. С. 75.
16 См.: Дробышевский, В. С. Перспективы реализации. С. 27.
17 См.: Государственная молодежная политика в действии : на материалах районов, городов, областей. М. : Наука, 1994. С. 10-12.
18 См.: Вознесенский, И. В. Научное обеспечение государственной молодежной политики. М. : Новости, 1999. С. 34-45.
