CC BY
158А.Г. Рагунштейн*
ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ
Аннотация. Статья посвящена проблеме формирования и развития антикоррупционного законодательства в России. В ней рассмотрены основные этапы его развития. Дан анализ того, как государство реагировало на изменение уровня коррупции в стране. Рассматриваются основные законодательные акты по противодействию коррупции в России с периода Древней Руси до современности.
Ключевые слова: коррупция, взятка, органы государственной власти.
Для полноты понимания причин высокого уровня коррупции в Российской Федерации необходимо учитывать условия её возникновения и развития за длительный период существования нашей страны. Это пагубное явление существует с момента формирования государственной власти и лишь трансформируется в зависимости и социально-экономических условий развития страны и существующего политического строя. Без понимания законов, по которым трансформировалась коррупция в России, невозможно понять современные истоки этого явления и направления его дальнейшего развития.
Образование русского централизованного государства напрямую связано с формирование административного аппарата. Уже в 1Х-Х вв. возник институт «кормления», который представляла собой систему содержания должностных лиц за счёт местного населения в течение всего периода службы. Территория страны делилась на уезды, которые управлялись воеводами и волостей, которые управлялись волостелями. И те и другие назначались исключительно великим князем, а затем царём. Назначение на должность была напрямую связано с успехами на государственной службе и личных пристрастиях царя. Назначение воеводой гарантировало высокий доход. Обычно «корм» получали три раза в год - на Рождество, Пасху и Петров день. Состоял он из натуральных и денежных взиманий. В качестве натуральных выплат обычно выдавали мясо, сыр, хлеб, овёс, сено и другие продукты питания и фураж. Кроме того, должностные лица собирали с населения различные подати за совершение определенных операций - судебные пошлины, за клеймение и продажу лошадей, «полавочное», мыт и другие. Всё это позволяло содержать достаточно большое жилище и штат слуг1.
* Рагунштейн Арсений Григорьевич, кандидат исторических наук, доцент кафедры конституционного и административного права ФГБОУ ВО «Курский государственный университет», [email protected]
1 Аграшенков А. В., Лагун А. В., Прокопчук А. В. Некоторые аспекты формирования антикоррупционной практики в Московском государстве (конец XVI-XVII вв.) // Управленческое консультирование. 2017. № 5. С. 121.
134
Поскольку размер корма не был строго оговорен, это давало повод воеводам и волостелям злоупотреблять своим положением и взимать больше чем это полагалось «по старине». Жалобы на злоупотребления приводили к попыткам центральных властей ограничить произвол воевод. Например, Белозёрская уставная грамота установила твёрдый размер «корма» для наместников и их аппарата. Однако, данная мера оказалась неэффективна и злоупотребления продолжились. Чтобы собирать сведения о таких фактах в административном аппарате пришлось даже создавать Челобитный приказ, куда аккумулировались жалобы населения.
В истории России первое упоминание о коррупции в законодательных актах относится к Двинской уставной грамоте (ст. 6) и Псковской судной грамоте (ст. 4)1. В Псковской судной грамоте указывалось, что «... князь и посадник на вечи суду не судять, судити им у князя на сенех, взираа в правду по крестному целованию. А не въсудят в правду, ино Бог буди им судиа на втором пришествии Христове. А тайных посулов не имати ни князю, ни посаднику»2.
Судебник Ивана III 1497 г. так же указывал на то, что «А посулов бояром, и околничим, и диаком от суда не имати никому» (ст. 1). «А неделщиком на суде на боярина, и на околничих, и на диаков посула не просити и не имати, и самимь от поруки посулов не имати» (ст. 33)3. Хотя санкции за нарушение эти установлений в статье указаны не были, это отнюдь не означает, что виновник не нёс соответствующего наказания.
Уже в Судебнике 1550 г. наказание было более конкретизированным. «А которой боярин, или дворецкой, или казначей, или дьяк в суде посул возмет и обвинит не по суду, ... и на том боярине, или на дворецком, или на казначеи, или на дьяке взяты исцов иск, а пошлины царя и великого князя ... взяти втрое, а в пене, что государь укажет.» (ст. 3). Кроме того, Судебник запрещал должностным лицам взимать пошлин больше положенных, злоупотребляя их доверием (ст. 8-11). Уличённого в подобных нарушениях, ждал штраф в трёхкратном размере4.
Несмотря на законодательные ограничения, коррупция в нашей стране длительный период времени носила «легальный» характер. Система управления базировалась на институте «кормления», который предполагал содержание чиновничьего аппарата за счёт местного населения, которое предоставляло чиновнику «корм» (натуральное и денежное содержание). За выполнение определённых обязанностей чиновник получал
1 Двинская уставная грамота // Российское законодательство Х-ХХ веков. В 9 тт. М., 1984. Т. 2. С. 181; Псковская судная грамота // Российское законодательство Х-ХХ веков. В 9 тт. М., 1984. Т. 1. С. 332.
2 Псковская судная грамота // Российское законодательство Х-ХХ веков. В 9 тт. М., 1984. Т. 1. С. 332.
Судебник 1497 г. // Российское законодательство Х-ХХ веков. В 9 тт. М., 1984. Т. 2. С. 54, 58.
4 Судебник 1550 г. // Российское законодательство Х-ХХ веков. В 9 тт. М., 1984. Т. 2. С. 97-99.
вознаграждение («посул»). Однако, подобная система создала порочную практику зависимости решения чиновника от размера «посула» и его доброй воли по отношению к заявителю. После отмены системы «кормления» при Иване IV в 1556 г.
Однако, к желаемому результату то не привело. Несмотря на то, что «посул» был законодательно запрещён, это не означало исчезновение коррупции. В приказном делопроизводстве дьяки по-прежнему получали от заявителей «почести» - фактически взятки за положительное решение дела в ускоренное порядке. Всё это позволяло дьякам и подьячим получать доходы, существенно превышавшие их официальное жалование1.
Причиной подобного поведения государственных служащих являлась политика государства, которое преднамеренно сокращало и задерживало жалование чиновникам. Кроме того, значительная часть чиновников вообще не получала жалование относясь к категории подьячих. Если в 20-х гг. XVII в. их было немного - примерно каждый сотый чиновник, то в 70-е гг. того же века их было уже четверть от общей численности2. Такие подьячие жили за счёт доходов от разрешения дел, выступая в роли посредников в общении частных заявителей с властями.
В XVII в. сложилась определённая иерархия взяток - «почесть», «поминки» и «посулы». «Почесть» обычно выражалась в подношении государственному служащему какой либо ценности, как правило, небольшой, чтобы подчеркнуть уважение к нему (икона, церковные книги, пасхальные яйца и т.п.). принятие «почести» означало неглавное соглашение о том, что чиновник благосклонно отнесётся к просителю. Взяткой такой «подарок» не считался, хотя фактически носил именно такой смысл. В отличие от «почести» «посулы» носили характер прямой взятки, которая была законодательно запрещена. Поскольку принятие взятки было чревато жестоким наказанием, его передавали не напрямую, а
3
через доверенных лиц или родственников .
Именно коррупция стала одним из победительных мотивов Соляного бунта 1648 г. Восставшие расправились с главной Земского приказа Плещеевым и Пушкарского приказа Траханиотовым, которые были повинны в многочисленных хищениях и злоупотреблениях по службе. Дабы не допустить повторения подобных событий, было принято решение созвать Земский собор для утверждения нового свода законов. В результате, «Соборное Уложение» 1649 г. ввело новые запреты и ограничения для чиновников.
1 Климов И.П. Историко-правовой опыт противодействия коррупции и его значение для современной России // Вестник Тюменского государственного университета. 2010. №2. С. 149.
2 Там же. 149.
3 Аграшенков А. В., Лагун А. В., Прокопчук А. В. Некоторые аспекты формирования антикоррупционной практики в Московском государстве (конец ХУ1-Х"УП вв.) // Управленческое консультирование. 2017. № 5. С. 124-125.
136
В ст. 10 гл. VII Соборного Уложения отмечалось, что «... бояром и воеводам без государева указу ратных людей з государевы службы не роспущати, и посулов и поминков не имати». «А будет бояре и воеводы без государева указу ратных людей з государевы службы учнут отпущати, и посулы и поминъки имати, а сыщется про то допряма, и бояром и воеводам за то чинити жестокое наказание, что государь укажет» (ст. 11). Неопределённость наказания позволяла варьировать его в зависимости от милости «царя» и тяжести совершённого деяния1.
Учитывая тот факт, что особый ущерб интересам и имиджу государства наносил именно неправедный суд, Соборное Уложение установило, что «А будет который боярин или околничей, или думной человек, или дияк, или иной какой судья, исца или ответчика по посулом, или по дружбе, или по недружбе правого обвинит, а виноватого оправит, а сыщется про то допряма ...» (гл. X, ст. 5). Наказание за это преступление было соответствующее - «на тех судьях взяти исцов иск втрое, и отдати исцу, да и пошлины и пересуд и правой десяток възяти на государя на них же. Да за ту же вину у боярина, и у околничего, и у думного человека отняти честь»2. Учитывая тот факт, что лишение чести ставило чиновника в разряд обычного человека, т.е. холопа, это была достаточно девственная мера.
Наказание за коррупцию трансформировались в зависимости от её развития в различные периоды времени. Если «Судебник» 1497 г. лишь вводил запрет на «посул» (ст. 1), то «Судебник» 1550 г. уже вводил наказание в виде тюремного заключения (ст. 4, 32, 53, 62, 68). К моменту утверждения «Соборного Уложения» 1649 г. наказание было ещё больше
-5
ужесточено (гл. X, ст. 5, 12, 15) .
Наказания за другие преступления по службе так же были далеки от гуманизма. Так для должностных лиц, которые якобы от имени судьи брали «посулы» предусматривалось «битье кнутом нещадно», штраф в тройном размере и тюремное заключение на неопределённый срок до «государева указа» (гл. X, ст. 12). За недостоверные выписки из дел для дьяка - торговая казнь, битьё кнутом и выдворение с должности, а для подьячего - казнь или отсечение руки (гл. X, ст. 15-16)4.
Однако, ввиду роста чиновничьего аппарата и дефицита кадров, уже в XVIII веке к коррупционерам стали применять как меры уголовного, так и административного характера. Чтобы не допустить на службу недобросовестных чиновников, в Генеральном регламенте 1720 г. впервые вводились ограничения для государственных служащих. Чиновник должен
1 Соборное Уложение 1649 г. // Памятники русского права. Вып.6. М., 1957. С. 53.
2 Там же. С. 78.
3 Судебник 1497 г. // Российское законодательство Х-ХХ веков. В 9 тт. М., 1984. Т. 2. С. 54, 58; Судебник 1550 г. // Российское законодательство Х-ХХ веков. В 9 тт. М., 1984. Т. 2. С. 97-99; Соборное Уложение 1649 г. // Памятники русского права. Вып.6. М., 1957. С. 78-79.
4 Соборное Уложение 1649 г. // Памятники русского права. Вып.6. М., 1957. С. 79-80.
137
был быть образцом честности и нравственности, служить прилично и верно.
Для контроля за государственными служащими вводились должности фискалов, в обязанности которых входил контроль за расходами казённых средств.
В качестве дополнительной меры, Пётр I увеличил государственным служащим жалование, а так же разрешил населению доносить на чиновников, если те злоупотребляли своим положением. Наградой за донос, если он подтверждался являлась часть состояния виновного лица.
Учитывая крайнюю опасность взяточничества, Петр I в декабре 1714 г. ввёл уголовную ответственность за получение взятки. Указ «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное» отменял пометное обеспечение чиновников и повысил их денежное содержание.
Указ от 24 декабря 1714 г. вводил ответственность для чиновников за пособничество при совершении злоупотреблений по службе и за недонесение о случаях взяточничества1.
Однако, петровская административная реформа была непоследовательной. При императоре существенно увеличился штат чиновников всех уровней. При Екатерине II наказание за коррупцию были не столь жестокими, что привело к резкому росту данного вида преступлений. Ответом стало введение целого ряда указов, которые должны были поставить коррупционеров вне закона. Такая практика продолжалась на протяжении всего XVIII и XIX вв. , хотя не дала должного эффекта, поскольку уровень коррупции в системе государственной власти был по-прежнему крайне высоким.
1 Варфоломеева Н.П. Исторический опыт борьбы с коррупцией // Основы экономики, управления и права. 2013. №5 (11). С. 9.
Антикоррупционные указы XVШ-XIX вв.: Указ «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное» от 24 декабря 1714 г; Указ «О безволокитном и правом решении дел» от 23 января 1719 г.; Указ «Об исполнительной дисциплине служащих государственных учреждений» от 24 января 1724 г.; Указ «О штрафовании Присутственных мест за нерапортование и за неисполнение по посланным указам на сроки» от 31 июля 1766 г.; Указ «О распубликовании во всём Государстве об учинённых наказаниях за взятки и лихоимство» от 11 ноября 1766 г.; Указ «О надзоре прокуроров за решением дел во всех департаментах Коллегий» от 9 июля 1767 г.; Указ «Об искоренении лихоимства» от 18 ноября 1802 г.; Указ «О воспрещении носить подарки Начальникам Губерний и другим чиновникам» от 10 марта 1812 г.; Указ «Обязанности Сенаторов собираться для слушания дел в Сенат по Регламенту» от 21 июня 1827 г.; «Инструкция Казённым Палатам о порядке производства дел» от 29 сентября 1831 г.; Указ «О воспрещении Начальствующим лицам» принимать приношения от обществ» от 9 марта 1832 г.; Указ «О высылке из столиц чиновников, отставляемых за дурное поведение и нетрезвости» от 18 февраля 1848 г.; Указ «О порядке наложения административных взысканий за упущения по службе» от 7 июля 1849 г.; Указ «О порядке взыскания вознаграждения за вред и убытки, причинённые должностными лицами, служащими по выборам» от 8 декабря 1881 г.
138
В «Уложении о наказаниях уголовных и исправительных» в 1845 г. юридически были разделены такие понятия как «мздоимство» и «лихоимство». Под «мздоимством» понималось получением государственным служащим имущественной выгоды от частных лиц за действие или бездействие в их интересах в пределах своих должностных обязанностей. «Лихоимство» понималось, как получение материальной выгоды при выполнении действия или бездействие, которое нарушало законов и ли норм государственной службы. Высшей степенью «лихоимства» считалось «вымогательство», которое предполагало требование чиновником материального вознаграждения.
Статьи 383 и 391 Уложения устанавливали запрет для чиновников на использование вверенного им имущества или доходов в личных целях, а так де нарушать правила составления служебных документов1.
Статья 401 Уложения устанавливала ответственность за мздоимство. Она выражалась в денежной форме вдвое превышавшей стоимость взятки. В статье указывалось две формы взятки: взятка-благодарность и взятка-подкуп. За подкуп устанавливалось так же отстранение от должности.
л
Однако, при деятельном раскаянии это наказание могло быть смягчено .
За лихоимство (ст. 402) устанавливалось более суровое наказание в виде лишения свободы до 3 лет или сечение розгами от 70 до 80 ударов и отдачи в арестантские роты на 2-5 лет. За деятельное раскаяние устанавливалось более мягкое наказание. Вымогательство взятки наказывалось лишением всех прав и ссылки в отдалённые районы Сибири с отдачей в арестантские роты на 4-6 лет3.
В 1866 г. Александр II издал «Постановление о лиходеях», которое отменило действие статей 411 и 412 Уложения 1845 г.
В конце XIX - начале XX вв. в связи с активной индустриализацией и бурным ростом экономики в России появилась новая завуалированная форма коррупции - трудоустройство государственных служащих на частных предприятиях. Владельцы предприятий пристраивали их членами правления или другими аналогичными должностными лицами в надежде, что они используют свои связи для покровительства их компаниям. Таким образом, происходило активное сращивание интересов финансовой и промышленной буржуазии с государственными служащими. Польку такая форма «сотрудничества» не была запрещена законом, ей активно пользовались. В начале 1890-х гг. в советах директоров железнодорожных обществ состояло примерно 220 чиновников различных государственных
1 Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. СПБ., 1845. С. 164-165, 169170.
2 Там же. С. 174.
3 Там же. С. 175.
ведомств, причём 65 занимали должности председателей, директоров, членов правления или управляющих частными железными дорогами1.
Принимая во внимание размах железнодорожного строительства в России в конце XIX - начале XX вв. такое трудоустройство позволяло быстрее добиться выделения государственных субсидий и гарантировало защиту от ненужного интереса к деятельности компаний со стороны государственных контролирующих органов.
Анализируя причины живучести коррупции в нашей стране, И.П. Климов отметил большое значение, которое имеет психологический фактор, связанный с передающейся из поколения в поколение коррупционной традицией и стереотипами2.
После Революции 1917 г. царский бюрократический аппарат был полностью ликвидирован. На его месте были созданы новые советские органы власти, основанные на новых принципах. Однако, необходимость создание системы государственного управления привела к необходимости возрождения органов исполнительной власти, представители которой вскоре так же столкнулись с проблемами коррупции. Об этом свидетельствует Декрет СНК РСФСР от 8 мая 1918 г. «О взяточничестве». Он вводил равную уголовную ответственность для всех участников коррупционных отношений, как взяткодатели и взяткополучатели, так и пособники и подстрекатели.
Советское государство, расширяя свой бюрократический аппарат, не могло остаться в стороне от противодействия коррупции. В сентябре 1922 г. было подписано Постановление Совета труда и обороны, в соответствии с которым при нём была создана Комиссии по борьбе с взяточничеством, во главе с Ф.Э. Дзержинским. 15 сентября 1922 г. НКЮ РСФСР утвердил циркуляр, по которому к ответственности привлекались даже лица, о которых были лишь сведения о получении ими взятки. Рассматривались дела о взяточничестве в угощенном порядке. В качестве меры наказания предписывалось наказание вплоть до высылки на срок до трёх лет. Но это наказание могло быть смягчено в зависимости от личности привлекаемого
3
чиновника.
Циркуляр Народного комиссариата рабоче-крестьянской инспекции (РКИ) от 9 октября 1922 г. устанавливал такие случаи коррупции как участие сотрудника РКИ в заключении сделок между государством и частным подрядчиком, использование служебного положения для распространения сведений о кредитоспособности отдельных предприятий и граждан, получение от частных контрагентов вознаграждения,
1 Климов И.П. Историко-правовой опыт противодействия коррупции и его значение для современной России // Вестник Тюменского государственного университета. 2010. №2. С. 150.
2 Там же. С. 152.
3 Варфоломеева Н.П. Исторический опыт борьбы с коррупцией // Основы экономики, управления и права. 2013. №5 (11). С. 12.
использование служебного положения для перехода на работу в подотчётное учреждение1.
В дальнейшем особенностью советского законодательства было использование карательных методов борьбы с коррупцией, без привлечения воспитательных и профилактических мер. Несмотря на этот факт, коррупция не исчезла и продолжала существовать. Более того, в условиях тотального господства одной политической партии, которая контролировала органы государственной власти, появилась особая разновидность коррупции - партийно-номенклатурная. Подверженные коррупции партийные функционеры использовали своё служебное положение для личного обогащения.
В правовом поле термин «коррупция» не использовался, поскольку это противоречила постулатам построения коммунистического общества, в котором не может быть подобного явления. Однако такие составы преступления как «взяточничество», «злоупотребление служебным положением» и «попустительство по службе» не исчезли из Уголовного кодекса.
Важным этапом в развитии коррупции в нашей стране стали экономические реформы 1990-х гг. «Шоковая политика» направленная на быстрый переход от командно-административной к рыночной экономике привели к обнищанию значительной части общества и одновременному обогащению узкой группы за счёт непрозрачных схем приватизации госсобственности и коррупции. В обществе появилось ощущение вседозволенности и, как следствие, усиление нигилизма. Вместо порицания коррупционеров, обогатившихся на национальном достоянии, общество поставило их в пример, как людей способных быстро «сделать деньги». В итоге в массовом сознании коррупция стала способом обогащения, которое позволяло вырваться из круга нищеты.
С начала рыночных реформ в нашей стране коррупция, по мнение Ю.В. Латова, прошла четыре этапа:
1 этап - первая половина 1990-х гг. - основной форму коррупции была деловая, в виде мелких взяток предпринимателей чиновникам, как правило, за «помощь» в приватизации. На этом этапе взяточничество становится элементом бизнеса;
2 этап - вторая половина 1990-х гг. - формирование системы регулярных «откатов» и устойчивых связей между политиками и олигархами;
3 этап - первая половина 2000-х гг. - в условиях усиления административно ресурса происходит сдвиг от «скупки государства» к «скупке бизнеса»;
4 этап - со второй половины 2000-х гг. - усиление институциональной коррупции и формирование официальной
1 Там же. С. 12.
антикоррпуционной стратегии, происходи сдвиг от рыночной к сетевой коррупции1.
После развала СССР коррупция в России приобрела всеобъемлющий размах. Это потребовало от власти принятие срочных законодательных мер, направленных на её ограничение. 4 апреля 1992 г. был издан Указ Президента №361 «О борьбе с коррупцией в системе органов государственной службы». Этот указа закрепил правовые основы антикоррупционного законодательства в современной России. В том же году 8 октября был издан Указ «О мерах по защите граждан, охране правопорядка и усилению борьбы с преступностью»2. На его основе была создана Комиссия по борьбу с преступностью и коррупцией Совета безопасности. Её возглавил вице-президент А. Руцкой.
Однако уже 18 апреля 1993 г. был издан новый Указ Президента №570 «Об организационных мерах по усилению борьбы с преступностью в связи с растущими её масштабами, расширением коррупции, представляющим серьёзную угрозу интересам государства». Общее руководство Комиссией по борьбу с преступностью и коррупцией было передано в руки президента.
21 июня 1993 г. последовал Указ Президента №935 № «О дополнительных мерах по обеспечению эффективной работы Межведомственной комиссии Совета безопасности Российской Федерации по борьбу с преступностью и коррупцией»3. На его основе было создано управление обеспечения деятельности комиссии.
31 марта 1993 г. было принято Постановление Верховного Совета РФ №47184 в котором предлагался проект Закона Российской Федерации «О борьбе с коррупцией». Однако, этот проект был отклонён президентом после октябрьских событий 1993 г. Тем не менее, работа по созданию единого закона по противодействию коррупции не прекратились.
22 ноября 1995 г. Государственная Дума приняла Закон «О борьбе с коррупцией» и Закон «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР в связи с принятием федерального закона «О борьбе с коррупцией». Этот закон был
1 Латов Ю. В. Коррупция в системе угроз национальной безопасности России // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. № 1. С. 47
2 Указ Президента Российской Федерации от 08.10.1992 №1189 «О мерах по защите прав граждан, охране правопорядка и усилению борьбы с преступностью» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. №15. Ст. 1157.
3 Указ Президента Российской Федерации от 21.06.1993 №935 «О дополнительных мерах по обеспечению эффективной работы Межведомственной комиссии Совета безопасности Российской Федерации по борьбе с преступностью и коррупцией» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №26. Ст. 2419.
142
одобрен Советом Федерации, однако вновь был отклонён президентом Б.Н. Ельциным1.
В свою очередь в 1998 г. президент Б.Н. Ельцин внёс Государственную Думу новый проект Закона «О борьбе с коррупцией». Однако, после рассмотрения проекта в профильном комитете Государственной Думы он рекомендовал его отвергнуть. Депутаты согласились с мнением комитета.
С улучшением социально-экономического положения в обществе и началом экономического роста начинает постепенно меняться общественное отношение к коррупции, как к негативному явлению. Медленно, но уверенно коррупция начинает восприниматься как тормоз дальнейшего развития общества. Усиливается негативное отношение к ней.
Новый вариант проекта Федерального закона «О борьбе с коррупцией от 9 апреля 2001 г. был отклонён нижней палатой 13 июля 2001 г. После этого, 20 ноября 2001 г. появился проект Федерального закона «О противодействии коррупции». Данный проект был принят в первом чтении 20 ноября 2002 г. однако, в связи с неточностью и запутанностью законопроекта, комитет по безопасности рекомендовал доработать законопроект2.
В целях реализации конституционных полномочий Президента России был издан Указ Президента от 24 ноября 2003 г. №1384 на основе которого был образован Совет при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией.
В 2005 г. в России был издан Федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказание
3
услуг для государственных и муниципальных нужд» , который регламентировал процедуру объявления государственных заказов. Предполагалось, что этот закон сделает более прозрачной процедуру госзакупок и ликвидирует коррупционный фактор в этой сфере экономической деятельности. Однако, практика показала, что закон не лишён недостатков. Благодаря имеющимся неточностям и пробелам чиновники находят способы продвижения необходимых им исполнителей государственных заказов.
Изначальное предполагалось, что государственные закупки будут проходить в три этапа: формирование заказа, его размещение, исполнение и контроль. Однако, федеральный закон контролирует лишь один из этапов в этой цепочке - размещение заказа.
1 Худяков С. С. Тенденции развития законодательства по противодействию и борьбе с коррупцией в современной России // Социально-экономические явления и процессы. 2011. №3-4. С. 408.
2 Там же. С. 409.
Федеральный закон от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. №30 (ч. 1). Ст. 3105.
143
По мнению И.М. Рукина, в этом федеральном законе есть несколько существенных недостатков. Во-первых, закон допускает привлечение посредников при размещении государственных заказов, поскольку самым важным критерием победы в конкурсе является конечная цена исполнения заказа. В таких условиях о качественном исполнении заказа говорить нее приходится. Во-вторых, несмотря на обязательное условие проведения аукциона, правила его проведения могут существенно меняться самими чиновниками, чтобы не допустить на него неугодных предпринимателей. В третьих, отсутствие экспертизы при проведении конкурсов. Наличие подобной экспертизы, по мнению И.М. Рукина, позволило бы существенно снизить число недобросовестных исполнителей, повязанных коррупционными связями1.
Параллельно шёл процесс по ратификации международных нормативных правовых актов по противодействию коррупции. 9 мая 2006 г. представитель России в ООН Виталий Чуркин подал в Секретариат ООН грамоту от 14 декабря 2005 г. о ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. Федеральный закон «О ратификации Конвенции ООН против коррупции» был подписан президентом В.В. Путиным 8 марта 2006 г.
19 мая 2008 г. был подписан Указ №815 «О мерах по противодействию коррупции». На его основе был образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, председателем которого стал Президент.
31 июля 2008 г. Президент утвердил Национальный план противодействия коррупции, который определил стратегические направления деятельности органов государственной власти в данной сфере. В дальнейшем такие планы принимаются каждые два года.
В целях реализации Национального плана в декабре 2008 г. был принят пакет законов обеспечивавших правовые основы противодействия коррупции:
1 Рукина И.М. Влияние коррупции на состояние экономики государства // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2009. Вып. 6. С. 45-46.
2 Федеральный закон от 25.12.2008 №280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации». 2008. №52 (ч. 1). Ст. 6235.
Указ Президента Российской Федерации от 19.05.2008 №815 «О мерах по противодействию коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. №21. Ст. 2429.
- Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2008 г. № 5-ФКЗ «О внесении изменения в статью 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»1;
- Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»2;
- Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» ;
- Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»4.
В дополнение к федеральным законам была издана серия Указов Президента Российской Федерации:
- Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»5.
1 Федеральный конституционный закон от 25.12.2008 №5-ФКЗ «О внесении изменений в статью 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. №52 (ч. 1). Ст. 6206.
Федеральный закон от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. №52 (ч. 1). Ст. 6228.
Федеральный закон от 25.12.2008 №280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. №52 (ч. 1). Ст. 6235.
4 Федеральный закон от 25.12.2008 №274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. №52 (ч. 1). Ст. 6229.
5 Указ Президента Российской Федерации от 18.05.2009 №557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» // Собрание законодательства Российской Федерации». 2009. №21. Ст. 2542.
- Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 558 «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»1.
- Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»2.
- Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 561 «Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой
-5
информации для опубликования» .
- Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 560 «О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях,
1 Указ Президента Российской Федерации от 18.05.2009 №558 «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» (вместе с «Положением о представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера») // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. №21. Ст. 2543.
2 Указ Президента Российской Федерации от 18.05.2009 №559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» (вместе с «Положением о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера») // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. №21. Ст. 2544.
3 Указ Президента Российской Федерации от 18.05.2009 №561 «Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. №21, ст. 2546.
146
фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»1.
21 сентября 2009 г. Президентом был издан Указ №1065, который становил правила проверки достоверности и полноты сведений, предоставляемых гражданами, претендующих на должности государственной службы и требования к служебному поведению2.
Важными подзаконными актами обеспечивающим профилактику коррупционных правонарушений стало издание 5 марта 2009 г. Постановления Правительства №1953 и 1964. Они установили Правила и Методику проведения экспертизы нормативных правовых актов и иных документов с целью выявления коррупции. В 2010 г. им на смену пришёл новый нормативный акт - Постановление Правительства РФ №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»5.
1 Указ Президента Российской Федерации от 18.05.2009 №560 «О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. №21. Ст. 2545.
Указ Президента Российской Федерации от 21.09.2009 №1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» (вместе с «Положением о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению») // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. №39. Ст. 4588.
"3
Постановление Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 №195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. №10. Ст. 1240.
4 Постановление Правительства Российской Федерации от 05.03.2009 №196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. №10. Ст. 1241.
5 Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой
147
Таким образом, стоит отметить тот факт, что коррупция в нашей стране имеет очень глубокие исторические корни. Фактически она возникла одновременно с государственными институтами и была их неотъемлемой частью. Лишь с формированием централизованного государства и укреплением центральной власти борьба с мздомством и лихоимством стала общегосударственной задачей. Однако, эффективность этой борьбы была невелика. Даже в Советском Союзе, в условиях отсутствия крупной частной собственности и рыночных отношений коррупция продолжала существовать, сменив лишь форму и внутреннее содержание. Особенно это стало очевидно в самом конце советской эпохи, когда вновь стали возрождаться рыночные отношения. Конец Советского Союза и образование суверенной Российской Федерации поставили перед властями новые задачи, которые потребовали существенно изменения правовой основы противодействия коррупции в нашей стране.
В то же время стоит отметить, что, несмотря на активное нормотворчество в сфере противодействия коррупции, существенных успехов в борьбе с этой проблемой пока не замечено. Число государственных служащих, в том числе самого высокого ранга, привлекаемых к ответственности за коррупционные преступления не сокращается. Объём средств, получаемых коррупционерами уже вполне сравним с бюджетами небольших государств и пока эту тенденцию не получается переломить.
В то же время, с момента образования Российской Федерации была создана правовая основа, которая позволяет развернуть широкомасштабную работу по противодействию коррупции. Несмотря на определённые сложности сформированные законодательством механизмы вполне могут быть использованы для продолжения антикоррупционной деятельности, прежде всего в органах государственной власти.
Библиографический список
1. Аграшенков А. В., Лагун А. В., Прокопчук А. В. Некоторые аспекты формирования антикоррупционной практики в Московском государстве (конец XVI-XVII вв.) // Управленческое консультирование. 2017. № 5. С. 120-129.
2. Варфоломеева Н.П. Исторический опыт борьбы с коррупцией // Основы экономики, управления и права. 2013. №5 (11). С. 8-13.
3. Двинская уставная грамота // Российское законодательство Х-ХХ веков / под общ. ред. О.И. Чистякова. В 9 тт. М.: Юридическая литература, 1984. Т. 2. - 520 с.
4. Климов И.П. Историко-правовой опыт противодействия коррупции и его значение для современной России // Вестник Тюменского государственного университета. 2010. №2. С. 147-154.
5. Латов Ю. В. Коррупция в системе угроз национальной безопасности России // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. № 1. С. 46-53.
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. №10. Ст. 1084.
6. Псковская судная грамота // Российское законодательство Х-ХХ веков / под общ. ред. О.И. Чистякова. В 9 тт. М.: Юридическая литература, 1984. Т. 1. - 432 с.
7. Рукина И.М. Влияние коррупции на состояние экономики государства // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2009. Вып. 6. С. 43-48.
8. Соборное Уложение 1649 г. // Памятники русского права. Вып. 6. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1957.
9. Судебник 1497 г. // Российское законодательство Х-ХХ веков / под общ. ред. О.И. Чистякова. В 9 тт. М.: Юридическая литература, 1984. Т. 2. - 520 с.
10. Судебник 1550 г. // Российское законодательство Х-ХХ веков / под ред. С.В. Юшкова. В 9 тт. М.: Юридическая литература, 1984. Т. 2. - 520 с.
11. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. СПБ.: Типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1845. -898 с.
12. Худяков С.С. Тенденции развития законодательства по противодействию и борьбе с коррупцией в современной России // Социально-экономические явления и процессы. 2011. №3-4. С. 407-414.
