CC BY
101АГРАРНАЯ ЭКОНОМИКА И ПОЛИТИКА AGRICULTURAL ECONOMICS AND POLITICS
Формирование экономического и валютного союза как тренд евроинтеграции:
проблемы и практики
Ь Л московский
■р ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ
DOI 10.24411/2413-046Х-2019-13027 Рыбаков Андрей Вячеславович,
профессор кафедры философии МАИ (НИУ), доктор политических наук, профессор; 125171, Москва, ул. Космонавта Волкова, д.3, кв.114, тел. 8(903)7705362; e-mail: [email protected]
Квон Даниил Андреевич, доцент кафедры государственного управления и социальных технологий МАИ (НИУ), кандидат политических наук, доцент; 125080, Москва, ул. Панфилова, д.20, кв. 6205, тел. 8(926)5952742; e-mail: [email protected]
Аннотация. В статье анализируется исторический процесс формирования экономического и валютного союза в рамках Европейского Союза. Рассмотрены институционально-правовые, экономические основы этого процесса и раскрыты сопровождающие его проблемы и противоречия. Показано, что существуют разные сценарии формирования экономического и валютного союза в соотнесении с политической интеграцией. При этом основная проблема заключается в различном уровне социально-экономического развития государств-членов Европейского Союза и соотношения сторонников и противников евроинтеграции в политическом пространстве государств-членов.
Ключевые слова: Европейский союз, экономический и валютный союз, евроинтеграция, нормативные акты ЕС, коммунитарные органы ЕС, фискальная политика, монетаристская политика, экономический кризис, сценарии развития.
Кризис в еврозоне стал поворотным моментом в общей динамике развития евроинтеграции. И главная проблема заключается в том, что для ликвидации встроенных в нынешнюю незавершенную систему ЭВС (экономический и валютный союз) макроэкономических диспропорций и дисбалансов необходимо идти по пути дальнейшего усиления функций макроэкономического регулирования на коммунитарном уровне (совместных органов ЭВС) при отсутствии для этого необходимых политических предпосылок на уровне национальных государств.
Если отбросить нежизнеспособный инерционный сценарий поддержания статус quo путем простого игнорирования нарастающих проблем внутри системы, а также политически неприемлемый сценарий неконтролируемой дезинтеграции, то, существуют, по нашему мнению, только два выхода из этой ситуации: (1) существенное углубление интеграции и завершения формирования полноценного ЭВС; (2) контролируемая частичная дезинтеграция с возвращением национальным государствам части ранее централизованных монетарных полномочий и фактическая трансформация роли и функций общей валюты.
Лидеры ЕС и Еврокомиссия предложили первый из указанных вариантов -форсирование процесса завершения ЭВС как процесса, направленного на ликвидацию асимметрий в монетарно-фискальном регулировании.
С целью предоставления объективной оценки этого сценария дальнейшего развития евроинтеграции, целесообразно проанализировать путь, который прошла передовая группа стран-членов ЕС с момента принятия в 1989 году плана создания ЭВС, реализация которого привела к его формальной реализации с 1 января 1999 года, когда был введен евро и создана Европейская система центральных банков во главе с ЕЦБ (Европейский центральный банк), ставший центром формирования и проведения единой монетарной и валютной политики.
Изначально, в период с 1 июля 1990 года по 31 декабря 1993 года были полностью отменены меры валютного контроля и введена полная свобода перемещения капиталов между участниками. С целью недопущения неконтролируемых дестабилизирующих потоков капиталов в 1992 году были введены так называемые Маастрихтские критерии конвергенции (Maastricht criteria, Euro convergence criteria) - ряд макроэкономических параметров, которые должны были соблюдать все без исключения страны-члены еврозоны. С 1996 года страны-члены должны проходить раз в два года специальный мониторинг соблюдения ими критериев конвергенции.
В 1997 году был принят Пакт стабильности и роста (Stability and Growth Pact), который служил инструментом обеспечения бюджетной дисциплины в период после образования зоны евро и был направлен на внедрение обновленного механизма регулирования валютных курсов для стран, которые должны остаться за пределами еврозоны (Exchange rate mechanism-II - ERM-II). В июне 1998 году был образован ЕЦБ -ключевой институт монетарного регулирования, с созданием которого был открыт путь к полноценному введению единой европейской валюты с начала 1999 года.
Следует, однако, отметить, что вопреки первоначальным ожиданиям, практика конвергенции экономических политик стран-членов оказалась крайне проблемной, особенно в отношении предельных уровней бюджетных дефицитов и долгов. А значит, с самого начала «фундамент» единой валюты был недостаточно прочным. В общем, начальный формат ЭВС оказался неполным и односторонним: полная интеграция монетарной политики (единая валюта и единая система денежно кредитного регулирования) при сохранении значительной автономности банковской системы, фискальной и бюджетной сфер породила внутри регуляторной системы еврозоны серьезные структурные деформации. Именно они значительно ослабили устойчивость еврозоны к внешним шокам и обусловили ее особую уязвимость к действиям факторов глобального финансово-экономического кризиса 2008-2009 годов. Все это привело к тому, что процесс выхода из глобального кризиса
не распространился на еврозону, а наоборот - глобальный кризис в регионе ЕС трансформировался в кризис еврозоны. Причем, такая трансформация, как это всегда бывает, происходит через те звенья системы, которые являются наименее устойчивыми к действию дестабилизирующих факторов и рисков. Наиболее предметным среди стран, где такие условия сложились, представляется пример Греции.
Стремительное развитие кризиса еврозоны в 2010 года под влиянием долговых кризисов и кризисов государственных финансов в ряде стран-членов, с которым не могли справиться ограниченные механизмы незавершенного ЭВС, поставил на повестку дня вопрос создания полноценного ЭВС, дополнив интеграцию в монетарной сфере образованием банковского и фискального союзов, а также проведением более тесной интеграции в сфере макроэкономической политики.
Понимание этой ситуации в полной мере выкристаллизовалось уже в начале 2012 года, когда состоялось подписание 25 странами-членами ЕС (за исключением Великобритании и Чехии) Договора о стабильности, координации и управлении в экономическом и валютном союзе от 2 марта 2012 года.[10] Его наиболее важной
новацией стало введение правил бюджетной дисциплины, которые получили название «Фискальный договор» (Fiscal Compact), который вступил в силу 1 января 2013 года и стал применяться в полном объеме в странах еврозоны, а с определенными исключениями
- и к другим членам ЕС, присоединившимся к Договору.
Вместе с этим руководители ЕС сгенерировали новое и более амбициозное видение путей формирования полноценного ЭВС, опубликовав Дорожную карту формирования полноценного экономического и валютного союзу [6] и детализированного плана Европейской Комиссии по указанному вопросу [1], которые были политически одобрены решениями Европейского Совета в декабре 2012 года. На этой основе начался интенсивный процесс разработки и принятия пакета нормативных актов ЕС, направленных на формирование банковского союза и развитие механизмов координации экономической политики. При этом устанавливался принцип, согласно которому все запланированные системные реформы экономической политики должны обсуждаться заранее и в случае необходимости координироваться между странами-участницами и при участии регулирующих институтов ЕС. Таким образом, был генерирован комплексный «триединый» процесс завершения формирования ЭВС, который имел в основе реализацию трех основных направлений дальнейшей интеграции:
- образования банковского союза;
- образования фискального союза из-за растущей интеграции фискальных систем стран-членов;
- введение единой европейской системы макроэкономического регулирования, которая получила название «Европейский семестр».
Впоследствии, с момента вступления в должность Президента ЕК (Европейская комиссия) Ж.-К.Юнкера к этой триаде был добавлен четвертый элемент - образование Союза рынков капитала (СРК). Поскольку СРК тесно связан с Банковским союзом, эти два элемента ЭВС стали официально объединять под общей названием «Финансовый союз» (Financial Union). В то же время элемент, связанный с единой европейской системой макроэкономического регулирования, возникает сейчас как основа «Экономического союза». И что характерно, такая форма интеграции как «Политический союз» сейчас также фигурирует в контексте системы формирования ЭВС [2], что является прямым признанием высокого уровня взаимообусловленности экономических и политических процессов европейской интеграции.
Однако, указанный курс на существенное углубление интеграции, который в сугубо экономико-технологическом плане выглядел абсолютно логичным, на наш взгляд,
недостаточно учитывает, во-первых, особые политические и этнокультурные аспекты развития, а во-вторых, фактор значительной технологической сложности предложенных механизмов регулирования .
В первом из названных аспектов, практическое воплощение этого курса является фактическим эквивалентом значительного усиления роли коммунитарных органов ЕС и, соответственно, ограничения степени автономности национальных органов макроэкономического регулирования. Реально это не может не вести к новой попытке федерализации Европейского Союза, точнее - его ядра в виде еврозоны, ведь «наднационализация» важных функций механизма экономической политики, с функциональной точки зрения, просто не может не означать формирование политического союза. Поэтому, вынесенная на повестку дня указанная интеграционная инициатива привела к обострению споров среди стран-членов ЕС по вопросам дальнейшего развития ЕС и определенной консолидации сил евроскептиков, которые выступали против перспектив превращения ЕС в европейскую федерацию. В условиях наступления мощного всплеска нерегулируемой миграции эти дебаты поставили идею завершения ЭВС под вопрос.
Во втором же аспекте, вся предлагаемая система может эффективно функционировать исключительно в пределах так называемых «Интегрированных рамок экономической политики» (Integrated economic policy framework), направленных, в частности, на то, чтобы избежать значительных расхождений между странами-членами в уровнях глобальной конкурентоспособности и повышения на этой основе способности противодействовать внешним шокам и спекулятивным эффектам на финансовых рынках. Это означало существенное усиление механизмов надзора ЕС над состоянием потенциально опасных экономических дисбалансов (включая уже созданные механизмы European Semester,[1] Macroeconomic Imbalances Procedure[2] и Euro Plus Pact[3]), а также содействие структурным реформам, в том числе на основе заключения соглашений с соответствующими институтами ЕС по временному предоставлению ограниченных, гибких и целенаправленных финансовых ресурсов, поддерживаемых принятием планов корректировки экономики (corrective action plans). Особый акцент должен делаться на укрепление макропруденциальной политики для предотвращения возникновения больших и быстрорастущих дисбалансов, обусловленных финансовыми проблемами на национальном уровне. Это должно осуществляться путем предоставления соответствующих функций, создаваемому единому надзорному органу - Европейскому органу по системным рискам (European Systemic Risk Board, ESRB).
Важной характеристикой системы согласования макроэкономической политики в ЕС должна стать активизация партнерских отношений между странами-участницами в этой сфере. Речь идет о партнерстве ради роста, рабочих мест и конкурентоспособности (Partnership for Growth, Jobs and Competitiveness), которое предусматривало принятие странами-участницами согласованных между ними, Европейской Комиссией и Советом ЕС контрактных обязательств (mutually agreed contractual arrangements) на базе разработанных национальных программ реформирования (National Reform Programmes)[4] и связанных с ними механизмов солидарности (solidarity mechanisms), то есть предоставление странами-участницами взаимной поддержки (займы, гранты, гарантии и др.).
Ключевую интегрирующую роль в финансовой стабилизации, в том числе стабилизации платежных взаимоотношениях, должны играть введенные в рамках механизмов макроэкономической координации под названием European Semester готовящиеся ЕК ежегодные обзоры по вопросам роста (Annual Growth Survey) и доклады по вопросам механизма раннего предупреждения имеющихся проблем (AlertMechanism Report). На основе этих документов разрабатываются рекомендации для отдельных стран, которые должны учитываться в их национальных программах реформирования.
Структурная сложность процесса завершения формирования ЭВС и высокий уровень его политической противоречивости вызывает довольно непростую траекторию его движения, с выразительными импульсами, которые исходят от руководящих органов ЕС (прежде всего, ЕК) для обеспечения его динамики. В этом контексте следует отметить, что ключевыми вехами в продвижении процесса формализации ЭВС стали:
- презентация ЕК Белой книги «О будущем Европы: пути к единству ЕС-27» (1 марта 2015 года) [11];
- публикация в июне 2015 года программного документа «Доклад пяти президентов» (ЕК, ЕР, Еврогруппы, ЕЦБ и ЕП) [5], который ставил целью завершения формирования ЭВС не позднее 2025 года;
- принятие на реализацию целей доклада «Сообщение Комиссии ЕС относительно путей углубления ЭВС» (21 октября 2015 года) [3];
- публикация в 2017 году двух «книг размышлений» (Reflection Papers) относительно углубления ЭВС и будущего финансов ЕС [7], которые обобщали итоги публичных и профессиональных дискуссий, состоявшихся во время обсуждения возможных сценариев дальнейшего развития ЕС;
- определение приоритетов ЕС в ежегодных докладах (в 2017 и 2018 годах) Президента ЕК «Состояние Союза» (State of the Union Address) [8];
- принятие ЕК 6 декабря 2017 года новой Дорожной карты углубления экономического и валютного союзу [4], определившей конкретные шаги на этом пути на период до 2020 года. Дальнейшее обсуждение этих предложений во время саммита ЕС 15 декабря 2017 года и заседание ЕР 28-29 июня 2018 года.
Таким образом, происходит достаточно интенсивный процесс формализации ЭВС, основанный на очень сложном, разветвленном механизме взаимных согласований. Этот процесс, возможно, привлекательно зафиксирован на бумаге, однако его крайне трудно воплотить в жизнь ввиду его чрезвычайной сложности и многоаспектности, необходимости согласования между собой во времени и пространстве огромного количества отдельных деталей.
Эти сложности приобретают особое значение в силу того, что, как подчеркивается в исследованиях по этому вопросу, имеющаяся структура еврозоны сама по себе усиливает процесс структурной дивергенции, что подрывает ее долгосрочную стабильность [9]. В частности, отмечается, что «единая для всех» («one-size-fits-all») денежно-кредитная политика ЕЦБ в нынешних реалиях не работает для всех одинаково. А инфляционное таргетирование ЕЦБ значительно усложняет экономическое положение. Политика процентных ставок в большинстве случаев не соответствует экономическим условиям стран Южной Европы. Обменный курс евро порождает рыночные искажения, поскольку является недооцененным/заниженным для таких стран, как Германия, но переоцененным/ завышенным для стран Южной Европы.
Следует отметить, что в реальной жизни процессы макроэкономических согласований означают преимущественно императив приспособления более слабых членов Союза к политически и экономически более мощным. Показательным в этом аспекте стало неоправданное распространение на всех членов еврозоны опыта политики Германии в наращивании конкурентоспособности, накопленному в ходе реформ на рынке труда 20032005 годах. По сценарию реформ в еврозоне страны южной Европы должны быть реформированы по модели Германии: ограничить регулирование рынков труда, чтобы повысить конкурентоспособность, рост и занятость. Считалось, что снижение номинальной заработной платы снизит относительные затраты на рабочую силу в пересчете на единицу продукции, и тем самым обусловит повышение уровня конкурентоспособности компаний на международном уровне, что приведет к росту экспорта, более высокого экономического развития и будет способствовать снижению
уровня безработицы. Что из этого реально получилось, можно наблюдать на примере Греции и других стран Средиземноморья.
Учитывая приведенное выше, в ЕС сейчас практически нет идеального с политической точки зрения выбора: все варианты связаны с большими рисками и большим политическим сопротивлением. При этом баланс политических сил за проведение кардинальных реформ не может быть постоянным: он будет перманентно меняться - в зависимости от динамики социально-экономического положения в ЕС и изменений в мировой экономике и политике.
Так, если кризисные процессы будут обостряться, то это будет стимулировать принятие более радикальных трансформационных мероприятий, а наступление более положительной динамики - наоборот, ослаблять стимулы к реформам. Сейчас наблюдается именно период относительно положительного экономического развития ЕС, но надолго ли? Тем не менее, впервые, со времен мирового финансового кризиса, в 2017 году. еврозона зафиксировала наибольшие темпы роста ВВП, чему способствовали усиление внутреннего спроса (частного и государственного потребления) и рост чистого экспорта. Однако эксперты отмечают относительно слабый уровень частного потребления, что связано с менее динамичным ростом уровня занятости и инфляцией (2,1%). Инвестиции в еврозону росли в 2017 году. Наиболее высокими темпами по сравнению с докризисным 2007 годом, чему способствовало повышение уровня доверия бизнеса, высокие объемы заказов, увеличение уровня доходности корпораций и низкие расходы на финансирование.
Вместе с тем, эксперты ожидают возможное изменение ситуации. В частности, свидетельством является то, что в октябре 2018 года в секторе производства еврозоны зафиксирован самый слабый подъем по последние несколько лет. При этом так называемый Индекс деловой активности (Manufacturing Purchasing Managers 'Index),[5I которым определяются условия ведения бизнеса среди производственных компаний, с сентября 2016 года зафиксировал отсутствие расширения производственного сектора, что привело к сокращению производства новых заказов и занятости. Препятствиями на пути к росту и производства, и заказов стало замедление темпов реализации экспортных товаров, подорожание евро, наряду с ослаблением спроса на ключевых для ЕС экспортных рынках, включая США, а также беспокойство относительно торговых войн и неуверенность относительно ситуации вокруг Brexit.
При любых обстоятельствах, долго удерживать еврозону в ее нынешнем состоянии незавершенности ЭВС будет невозможно, и вероятно приближение новой волны
глобального кризиса чрезвычайно актуализирует вопрос необходимых изменений в механизмах еврозоны. Если двигаться по пути радикального усиления интеграционного взаимодействия, с политической точки зрения, это не является реальным, особенно в условиях значительного усиления сил евроскептиков. Здесь становится необходимой реализация курса, построенного на «искусстве возможного». Это означает, что важно достичь компромисса между еврооптимистами и европессимистами на основе формулы, которая бы удовлетворяла обе стороны. На наш взгляд, это возможно именно при реализации четвертого сценария из «Белой книги» ЕК - «Делаем меньше, но более эффективно». Этот сценарий позволяет, с одной стороны, «разгрузить» евроинтеграционный центр за счет частичной дезинтеграции в тех сферах, где гибкость национальных механизмов может оказаться более жизнеспособным выбором («политический реверанс» в сторону евроскептиков). А с другой - он оставляет пространство для более тесной интеграции в узкой сфере приоритетных вопросов, удовлетворяя тем самым амбиции еврооптимистов. Этот курс может позволить избавиться от определенных элементов «переинтеграции», которые обусловливают чрезмерное распыление ограниченных ресурсов коммунитарного уровня и приводят к ненужной евробюрократизации экономических процессов и чрезмерных потерь времени, затрудняющих эффективную адаптацию к новым вызовам мировой экономики в условиях кардинальных структурно-технологических трансформаций.
Список литературы
1. A blueprint for a deep and genuine economic and monetary union: Launching a European Debate. C0M(2012) 777 final/2. - European Commission, 30 November 2012.
2. A deeper and fairer economic and monetary union. - European Commission, URL: https://ec.europa. eu/ commission/priorities/deeper-and-fairer-economic-and-monetary-unionen. (дата обращения - 15.01.2019)
3. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council and the European Central Bank «On steps towards Completing Economic and Monetary Union». -European Commission, 21 October 2015, URL: https://ec.europa. eu/transparency/regdoc/rep/1/2015/EN/1-2015-600-EN-F1-1.PDF. (дата обращения - 16.01.2019)
4. Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council and the European Central Bank. Further Steps towards Completing Europe's Economic and Monetary Union: a Roadmap. - European Commission, 6 December 2017,
URL: https://eur-lex. europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=C ELEX:52017DC0821&from=EN (дата обращения - 16.01.2019)
5. Five Presidents' Report, 2015: Completing Europe's Economic and Monetary Union. -Report by Jean-Claude Juncker in close cooperation with Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi and Martin Schulz. European Commission, URL: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/5-presidents-report_en.pdf. (дата обращения - 16.01.2019)
6. Herman Van Rompuy, President of the European Council, in close collaboration with: José Manuel Barroso, President of the European Commission, Jean-Claude Juncker, President of the Eurogroup, and Mario Draghi, President of the European Central Bank. Towards a Genuine Economic and Monetary Union. - Brussels, 5 December 2012, URL: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/134069.pdf. (дата обращения - 12.01.2019;
7. Reflection Paper on the Deepening of the Economic and Monetary Union. - European Commission, 31 May 2017, URL: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/reflection-paper-emuen.pdf; (дата обращения - 16.01.2019); Reflection Paper on the Future of EU Finances. - European Commission, 28 June 2017, URL: https://ec.europa. eu/commission/sites/ beta-political/files/reflection-paper-eu-finances_en.pdf. (дата обращения - 16.01.2019)
8. State of the Union by Jean-Claude Juncker, President of the European Commission. -European Commission, 13 September 2017, URL: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/state-union-2017-brochure_en.pdf(дата обращения - 16.01.2019); State of the Union by Jean-Claude Juncker, President of the European Commission. - European Commission, 12 September 2018, URL: European Commission, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/soteu2018- brochure_en.pdf. (дата обращения - 16.01.2019)
9. Storm S. How a Flawed Structure is Hurting the Eurozone - INET Conference "Reawakening' Edinburgh 21-23 October 2017, URL: https://www.ineteconomics.org/uploads/papers/ST0RM-INET-2017-Storm-Panel- Future-of-the-Eurozone.pdf. (дата обращения - 23.01.2019)
10. Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union, 2 March 2012, UKL:https://www.consilium.europa.eu/media/20399/st00tscg26_en12.pdf. (дата обращения- 12.01.2019;
11. White Paper on the Future of Europe. Reflections and scenarios for the EU27 by 2025. -European Commission, 1 March 2017, URL: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/white_paper_on_the_future_ of_europe_en.pdf. (дата обращения - 15.01.2019)
[1] «Европейский семестр» - формат согласования бюджетной и экономической политики (введен 7 сентября 2010 года) который объединил отдельные, до этого разрозненные механизмы и процедуры в единый процедурный процесс с четко определенным временным регламентом, что позволяет достичь эффекта синергии в их применении.
[2] Процедура урегулирования макроэкономических дисбалансов, (действует в ЕС с 13 декабря 2011 года), направленная на предотвращение формирования и корректировку высоких уровней дефицитов текущего счета платежного баланса, внешней задолженности и «пузырей» на рынках недвижимости, усиления надзора за макроэкономической политикой. Процедура имеет два блока: блок предупреждения дисбалансов (preventive arm) и блок их исправления (corrective arm).
[3] Пакт "Евро +" - заключенный в марте 2011 года между странами-членами еврозоны и рядом других членов ЕС (Болгария, Дания, Латвия, Литва, Польша, Румыния) с целью скоординированного осуществления реформ для повышения фискальной способности и конкурентоспособности и уровня занятости в соответствующих странах.
[4] Осенью 2013 года ЕК подготовила предложения по заблаговременной (ex ante) координации основных экономических реформ между странами-участницами
[5] Manufacturing PMI (Manufacturing Purchasing Managers 'Index) - индекс деловой активности в промышленной сфере, который отражает состояние промышленности и оценивает конъюнктуру сектора: изменения в сфере товарных запасов, занятости, работе поставщиков, объеме выпуска промышленной продукции и новых производственных заказов. Если индекс держится на отметке ниже 50 пунктов, это свидетельствует о спаде деловой активности в отрасли. Соответственно, индекс на уровне 50 пунктов и более свидетельствует о росте промышленного производства. Индекс составляется на основании результатов опроса менеджеров по закупкам промышленных предприятий.
