CC BY
39
ФОРМИРОВАНИЕ ЭФФЕКТИВНОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
ОБРАЗОВАНИЯ
ШВЕЦОВА Г.Н.
Современная сфера образования России характеризуется проявлением тенденции к регионализации образования. Развитие образовательных систем субъектов Российской Федерации неразрывно связано с социально-экономическими и культурно-историческими особенностями развития конкретных регионов, которые определяют специфику национальнорегиональных инновационных моделей в сфере образования.
Регион - это не система (в обычном смысле), а «многосоставное цивилизационное целое» - сосуществование разных экономических укладов, образов жизни, ментальных традиций, сообщество, которое не описываемо в терминах системно-функционального подхода, но одновременно не есть хаос, деструктивное разбегание, социокультурный раскол.
Конкурентоспособность, потенциал развития и инвестиционная привлекательность региона в условиях современной экономики в значительной степени определяются качеством трудовых ресурсов, т.е. во многом образованием. Именно в территориях проявляются наиболее общие социальные функции образования, его конкретно-исторические связи с государством, обществом, социумом. Такие функции и связи могут быть разными. Территориальное образование подчас выступает как "форма социальной реакции" образовательных институтов, сообществ на радикальную смену парадигмы социально-экономического развития страны, форсированный слом прежней системы управления и переход к рынку. Это и "способ адаптации" системы образования к социально-экономической среде территории и максимально полного использования территориальных факторов в интересах сохранения, стабилизации и развития школы в сложных условиях переходного периода .
В региональной образовательной среде существует ряд особенностей. Большая доля населения проживает в городских населенных пунктах (63,1%), что сказывается на непропорциональности системы образования, когда в 26,7% учреждений, находящихся в городской местности, обучается 62% учащихся республики, доля занятых в экономике с 2004 года остается постоянной - 343 тысячи человек, сохраняется высокой безработица среди мужского населения республики (23,5 тыс. человек). В связи с предложением образовательных программ различного уровня наблюдается повышение доли взрослого населения в общем объеме профессиональной подготовки, обучающихся по индивидуальным договорам и за счет средств службы занятости населения.
Наблюдается снижение рождаемости, которое ведет к тому, что вскоре число выпускников сравняется с числом принимаемых на все три уровня системы профессионального образования, исчезнет смысл конкурса при поступлении. Если в одних учебных заведениях конкурс останется (на основе свидетельств ЕГЭ, вступительных экзаменов или др.), то в других поступающих просто не будет. В связи с этим образовательные учреждения могут столкнуться с очевидными трудностями отсутствия перспектив развития. Другая группа учебных заведений, развивая систему дополнительных образовательных услуг, сможет удовлетворить потребности населения по широкому спектру квалификаций.
The modern education sphere of Russia is characterised by tendency display to регионализации formations. Development of educational systems of subjects of the Russian Federation inseparably linked with social and economic and cultural-historical features of development of concrete regions which define specificity of national-regional innovative models in an education sphere.
Стремление населения получить высшее образование на бюджетной основе и недалеко от родительского дома продиктовано материальными соображениями. Это породило тенденцию приобретения профессии на уровне высшей школы в несколько этапов. Выпускник школы, оказавшись перед проблемой выбора жизненного профессионального пути, в большинстве случаев не обладает необходимыми знаниями о профессиональной сфере, или обладает весьма поверхностным представлением о своих будущих профессиональных обязанностях, не говоря уже о нюансах экономического, социологического, физиологического и психологического характера.
Потребности общества в специалистах того или иного профиля стремительно меняются. Рынок динамичен, в этом - его специфика и его экономический смысл. В рыночных условиях проблема подготовки и востребованности кадров решается на основе принципа спроса и предложения. Профессиональная ориентация учащихся, осуществляемая в рамках профильного обучения и предпрофильной подготовки, направлено на коррекцию профессионального выбора старшеклассников, когда он адаптирован к условиям рынка и нацелен на получение востребованной на рынке квалификации.
Наблюдается ярко выраженный переход от отраслевого принципа организации экономики региона к корпоративному, когда сами работодатели и предприятия заинтересованы в сохранении отраслевой системы дополнительного образования, позволяет развиваться негосударственному сектору образовательных услуг.
В региональных образовательных системах существует дублирование образовательных программ, дисбаланс между потребностями экономики, спросом со стороны населения и образовательными услугами, которые оказывают учреждения профессионального образования. Наибольший удельный вес в распределении общего контингента обучающихся (студентов) по уровню профессионального образования в регионе приходится на высшее профессиональное образование - 50% в 2004 г. и по 43% - в 2005 и 2006 годах. При этом, сокращение удельного веса обучающихся в учреждениях высшего и начального профессионального образования, связано с увеличением количества образовательных учреждений среднего профессионального образования.
Прослеживается слабая взаимосвязь между образовательным уровнем населения и его заработной платой (доходами). В первую очередь эта ситуация определяется тем обстоятельством, что в основе своей образовательный уровень населения сформировался в тот хронологический период, когда «социальные завоевания периода зрелого социализма» позволяли получить искомый уровень образования всем желающим. Так, в системе образования республики образовательный ценз педагогов самый высокий, доля педагогов с высшим профессиональным образованием составляет 94,7%, при этом среднемесячная заработная плата педагога составляла на 1 сентября 2007 года 4800,0 рублей.
Решение этих проблем возможно только при условии открытости региональной образовательной системы, что является одним из концептуальных подходов к ее развитию. Под «открытостью» образовательной системы мы понимаем, прежде всего, ее соответствие принципам и категориям, определяемым понятием «открытой системы» в синергетике.
В качестве компонентов открытой региональной системы образования выступают образовательные программы, образовательные структуры, механизмы финансирования и управления, социальная среда.
Образовательная программа как объект оценки является малоизученной. Во многом это связано с тем, что образовательные стандарты в советской и российской системе образования традиционно строились как стандарты процесса, а не результата. Поэтому оценивать и сравнивать образовательные программы с позиций потребителя, а не методиста, было довольно сложно, а главное - бессмысленно. В современной ситуации положение довольно бы-
стро меняется. Во-первых, практически все уровни общего образования в настоящее время осуществляют переход к стандартам, созданным на компетентностной основе. Особенно это характерно для программ в наиболее массовых секторах: начальное и среднее профессиональное образование, программы дополнительного профессионального образования и т.п. Большое разнообразие и быстрое старение таких программ порождают для потребителя проблему выбора не только образовательной организации, но и программы, соответствующей задачам обучения, современному уровню развития той или иной области науки, техники, технологии. Однако выбор актуальной и эффективной программы представляет интерес и для образовательной организации, так как именно качество программы во многих секторах образования влияет на конкурентоспособность образовательной организации.
Рассматривая механизмы финансирования можно констатировать, что основными источниками доходов образовательных учреждений является: бюджетное финансирование по трём уровням: - бюджет субъекта федерации по отрасли «Образование», средства бюджета субъекта федерации, предусмотренные на финансирование адресной инвестиционной программы развития образования, бюджеты муниципальных образований, средства федерального бюджета, полученные по федеральным программам и непрограммной части; а также внебюджетные поступления. Наиболее крупные общественные инвестиции в образование идут именно через бюджет, администрируемый органами управления образованием. Исследования, направленные на оценку состояния и формирование шага развития территориальных образовательных систем, попытки оценивать не статическое состояние территориальных образовательных систем, а их продвижение к объявленным целям, по сути, являются оценкой функций, роли и места образовательной системы в экономике региона.
Анализ, проведенный автором настоящего исследования применительно к существующим в Республике Марий Эл за период с 2000 по 2005 гг. подходам в управлении выявил преобладание сметно-затратного механизма управления. Предоставление субвенций производилось на основании фактических затрат соответствующих муниципальных образований на выплату заработной платы работникам образования и фактических расходов на частичное обеспечение материальных затрат, непосредственно связанных с образовательным процессом. Распределение субвенций муниципальным образованиям по факту, показывает, что по ряду муниципальных образований наблюдалось увеличение размера субвенции более чем на 30 -40 процентов от среднереспубликанского уровня.
Дальнейшее изучение данной проблемы позволило сделать выводы, что, как правило, муниципальные образования, имеющие сеть образовательных учреждений с низкой наполняемостью в классах и соответственно с наиболее низким соотношением количества учеников, приходящихся на одного учителя, имеют самые высокие расходы на содержание одного учащегося. Кроме того, увеличение расходов в условиях низкой наполняемости классов не влечёт повышения качества образования, поскольку опытные исследования доказывают обратную пропорциональность данных показателей.
Такой показатель, как соотношение количества учащихся, приходящихся на 1 учителя, который в среднем по республике составлял на начало 2004-2005 года 8,5 учеников на 1 учителя, что меньше среднероссийского на 3 единицы и среднемирового на 8,7 единиц, говорил о избыточности численности учителей относительно числа учащихся, а следовательно, неэффективности использования бюджетных средств.
Осознавая тот факт, что современная система образования, не может функционировать в режиме отличном от режима развития, в рамках проекта «Реформа системы образования» в Республике Марий Эл принято решение о поэтапном переводе системы образования на нормативное финансирование, являющееся действенным механизмом формирования эффективной системы экономических отношений, мотивирующих руководителей и коллективы об-
разовательных учреждений на сокращение неэффективных расходов средств бюджета. Проведение статистического мониторинга оценки эффективности системы финансирования в республике, в условиях ограниченности ресурсов, позволило спроектировать модель управления развитием образования схематично представленную на рис. 1.
Основой «краеугольного камня» управления (рис. 1) является нормативное или подушевое финансирование, обеспечивающее справедливое привлечение ограниченного ресурса, как для производителя, так и потребителя услуги, гранями - результативное управление, связанное со способом расходования привлечённых ресурсов (гарантированных и конкурсных) в процессе производства услуги, и региональная система оценки качества, обеспечивающая потребление предложенной качественной услуги в соответствии с ожиданиями рынка.
«Управление по результатам»
(привлеч ение финансовых ресурсов, распределяемых на конкурсной основе, например фонд стимулирования по НСОТ), перспектива - перевод распределения большинства расходов на конкурсную основ;
Предложение качественной услуги с меньшей трудоёмкостью и материалоёмкостью образовательного процесса
Спрос=предложение (Региональная система оценки качества)
«Управление затратами» (нормативное финансирование НПФ)
Привлечение гарантированных финансовых ресурсов («деньги следуют за учеником»), перспектива - сведение к минимуму количества нормативов
Спрос на услугу с
ожидаемым
качеством
Рис. 1. Схема управления затратами с использованием нормативного подушевого
финансирования
Так, по итогам расширенного мониторинга внедрения нормативно-подушевого финансирования в рамках Приволжского федерального округа, где несомненными лидерами являются Чувашская республика и Самарская область, Республика Марий Эл успешно конкурирует с такими регионами как Кировская область, Республика Мордовия, успешно опережая Нижегородскую область, Саратовскую область и Республику Башкортостан. В других федеральных округах успешность республики сравнима с Владимирской, Ростовской, Тюменской областями, Республикой Хакассия.
Таким образом, перевод финансирования основных (гарантированных) расходов на нормативную основу создает базу для выделения остальных средств на основе «программноцелевого принципа», связанного с достижением конкретных результатов Развитие этого направления ориентировано на создание стимулов улучшения качества образовательной услуги, повышенного финансового обеспечения тех, кто добивается лучших результатов.
Перевод финансирования основных (гарантированных) расходов на нормативную основу создает базу для выделения остальных средств на основе «программно-целевого принципа», связанного с достижением конкретных результатов Развитие этого направления ориентировано на создание стимулов улучшения качества образовательной услуги, повышенного финансового обеспечения тех, кто добивается лучших результатов.
Таблицаї. Сравнительный анализ размера оплаты труда до и после внедрения новых фи-
нансовых механизмов
Параметр сравнения 2006 год с 1 сентября 2007 года
Начисленная номинальная заработная плата в том числе: 4331,8 рублей 5554 рубля
учителей 5280,0 рублей 7085,0 рублей
прочих работников 3213 рублей 3806 рублей
Руководителей общеобразовательных учреждений, имеющих учебную нагрузку 7753,9 рублей 9961 рубль
С учетом выделения дополнительных ассигнований на увеличение стимулирующей части фонда оплаты работников общеобразовательных учреждений, а также за счет средств, полученных от экономии по нормативному финансированию и приведения к оптимальному соотношению фонда оплаты труда учителей и фонда оплаты труда административноуправленческого, учебно-вспомогательного и младшего обслуживающего персонала в размере 68% и 32% от общего фонда оплаты труда, планируется рост заработной платы учителей до 8660 рублей в 2008 году и до 10980 рублей в 2009 году.
Таким образом, применение новых финансово - экономических инструментов в отрасли «Образование» позволило решить задачу оптимизации сети образовательных учреждений, оптимизации штатного расписания образовательного учреждения, тем самым обеспечить более эффективное использование кадровых, материально - технических финансовых ресурсов в системе общего образования республики.
