CC BY
224
© И.В. Глущенко, 2009
УДК 336.531.2:37 ББК 65.261+74.04
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
И.В. Глущенко
Автором статьи изучен опыт Волгоградской области по внедрению нормативного подушевого финансирования в сфере образования, выявлены его преимущества и недостатки. Предложены мероприятия по совершенствованию нормативного подушевого финансирования образования.
Ключевые слова: нормативное подушевое финансирование в Волгоградской области, областной бюджет, фонд компенсаций, субвенция.
Модернизация образования происходит в условиях бюджетной реформы, включающей реформу межбюджетных отношений, бюджетного процесса, реструктуризацию бюджетной сети.
Совершенствование финансирования образования предполагает введение нормативного подушевого финансирования (НПФ), являющегося одним из основных финансово-экономических механизмов реформирования системы образования, предусмотренного программой модернизации образования [6].
Исходная идея нормативного подушевого финансирования школы, фактически «образовательного ваучера», была выдвинута Милтоном Фридменом еще в середине 50-х гг. ХХ века. Сущность замысла состояла во введении в государственную нерыночную систему общего образования некоторого ключевого рыночного инструмента, позволяющего сочетать преимущества рыночной организации предоставления услуг с государственными гарантиями финансирования общеобразовательного учреждения. В первую очередь имелось в виду создание механизма здоровой конкуренции школ за учеников, рост их нацеленности на индивидуальные потребности и особенности школьников, повышение возможностей выбора в школьной системе, а так-
же рост эффективности бюджетных расходов на школу. При этом предполагалось, что школы получат существенно большую, чем ранее, свободу в расходовании поступающих бюджетных средств, в первую очередь в части оплаты труда наиболее эффективно работающих учителей.
В современной отечественной науке проблемы формирования новых экономических механизмов финансирования образования нашли отражение в работах И. Абанкиной, Л. Антоновой, А. Вифлеемского, В. Ерошина,
В. Климанова, М. Никитина, Н. Типенко и других [1; 2; 3; 4; 5; 7].
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансирование расходов на реализацию государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования является бюджетным обязательством субъектов РФ и включает в себя, помимо расходов на оплату труда работников образовательных учреждений, также расходы на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды.
Финансирование расходов на реализацию государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования осуществляется посредством выделения субвенций местным бюджетам из фонда компенсаций, сформированного в составе областного бюджета.
Отечественные экономисты сходятся во мнении, что новая система финансирования образования должна осуществляться на подушевых принципах. По мнению А. Вифлеемского, нормативное подушевое финансирование предполагает возмещение расходов организации (независимо от организационно-правовой формы) в соответствии с государственным (муниципальным) заказом на оказание образовательных услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, имеющим прозрачный механизм расчета и обеспечивающим возмещение объективно существующих затрат на оказание услуг с учетом их качества [3].
Совершенствование финансирования образования - весьма сложный и трудоемкий процесс. Начиная с 2001 г. нормативное подушевое финансирование апробировалось в таких пилотных регионах, как Республика Чувашия, Самарская и Ярославская области.
В Волгоградской области переход на эту новую систему финансирования общеобразовательных учреждений осуществлен с 1 января 2006 года. Согласно Закону Волгоградской области «О порядке определения нормативов финансирования общеобразовательных учреждений в части расходов на реализацию общеобразовательных программ» от 12 декабря
2005 г. № 1143-ОД муниципальные районы, городские округа Волгоградской области получают субвенции в размере, определенном для каждого муниципального образования из областного бюджета, из расчета на одного обучающегося.
При этом подушевой норматив представляет собой минимально допустимый объем финансовых средств, необходимых для реализации образовательной программы в соответствии с государственным образовательным стандартом общего образования в расчете на одного обучающегося в год, определяемый раздельно для образовательных учреждений, расположенных в городской и сель-
ской местности. Величина подушевого норматива выступает в качестве гарантированной минимальной стоимости бюджетной образовательной услуги, предоставляемой гражданам региона, и подлежащей обязательному применению при формировании регионального и местных бюджетов.
Расчет суммы субвенции производится главным распорядителем бюджетных средств - Комитетом по образованию Администрации Волгоградской области. Указанный Закон не только устанавливает порядок получения муниципальными районами, городскими округами средств в виде субвенций из областного бюджета, но и утверждает механизм финансирования, порядок перечисления финансовых средств.
При условии введения в действие принципов нормативного подушевого финансирования, во-первых, учащимся гарантируются равные возможности получения качественного образования, независимо от места жительства, во-вторых, начинает работать принцип «деньги следуют за учеником». Оба фактора являются важными для реализации концепции внедрения в общеобразовательных учреждениях Волгоградской области новой системы оплаты труда работников общего образования, направленной на повышение доходов учителей, которые зависят от результативности труда.
В соответствии с вышеназванным законом в Волгоградской области разработаны формулы расчета: размера субвенций из областного бюджета каждому муниципальному району, городскому округу исходя из стоимости образовательной услуги для трех ступеней образования [начального общего, основного общего, среднего (полного) общего] и с учетом коэффициентов удорожания при обучении в различных видах классов [гимназических (лицейских), коррекционных классах и классах компенсирующего обучения]; нормативов финансирования в расчете на одного обучающегося для каждого муниципального образования; стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги в образовательном учреждении на одного обучающегося.
Для расчета размера субвенции используются показатели статистической отчетнос-
ти предшествующего года с последующим уточнением размера субвенции по показателям статистической отчетности года, на который рассчитывается субвенция: для обучающихся по программам начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования на начало учебного года (на 1 сентября); для обучающихся по программе дошкольного образования на начало календарного года (на 1 января) соответственно.
Размеры субвенций из областного бюджета на финансирование муниципальных общеобразовательных учреждений в части расходов на реализацию общеобразовательных программ ежегодно утверждаются Законом Волгоградской области об областном бюджете по каждому муниципальному району, городскому округу Волгоградской области. В свою очередь органы местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно распределяют средства между муниципальными общеобразовательными учреждениями в соответствии с порядком, утвержденным нормативным правовым актом органа местного самоуправления.
Так, в областном фонде компенсаций на
2006 г. была предусмотрена субвенция муниципальным образованиям на реализацию Закона Волгоградской области от 12 декабря 2005 г. № 1143-ОД в сумме 3 047,9 млн руб., профинансировано из областного бюджета 96 % запланированных ассигнований. На
2007 г. было предусмотрено 3 574,4 млн руб., профинансировано 99 %. На 2008 г. предусмотрено 4 767,2 млн руб., профинансировано 98,9 %. Ожидаемое исполнение на 2009, 2010 и 2011 гг. - 6 434,8 млн руб., 7 119,5 млн руб. и 7 689,1 млн руб. соответственно.
Введение принципов нормативного подушевого финансирования общеобразовательных учреждений Волгоградской области позволило определить стоимость стандартной образовательной услуги в каждом муниципальном районе, городском округе с учетом факторов удорожания. Разработаны коэффициенты удорожания: по ступеням образования; по делению классов на группы; по наличию групп продленного дня; по наличию кружков; по видам классов.
Ежегодно увеличиваются расходы на одного учащегося общеобразовательных
школ Волгоградской области. Так, расходы на одного учащегося в 2006 г. составили 17 485 руб., в 2007 г. - 23 134,1 руб., в 2008 г. -27 143 руб., в 2009 г. составят 32 571,6 рублей.
В качестве негативной тенденции развития системы общего образования в Волгоградской области можно выделить нарастающее противоречие между емкостью сети и реальным контингентом учащихся. С 2000 г. число учащихся общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности, уменьшилось на 25,3 тыс. человек. Сокращение контингента учреждений образования характерно для городов Волгоградской области, в поселках, селах, станицах и хуторах эти процессы идут масштабнее и быстрее. Так, в соответствии с прогнозом, к 2010 г. сокращение количества учащихся сельских школ составит 6,1 %, а по Киквидзенскому, Пал-ласовскому, Руднянскому муниципальным районам Волгоградской области этот показатель превысит 15,1 %.
Вместе с тем в Волгоградской области уже проведен ряд мероприятий, обеспечивающих введение нормативного подушевого финансирования в общеобразовательных учреждениях:
- проведены семинары-совещания по темам: «О программе перехода Волгоградской области на принципы нормативного подушевого финансирования», «Формирование смет расходов общеобразовательных учреждений на основе нормативного подушевого финансирования»;
- разработан механизм доведения средств до общеобразовательных учреждений;
- разработана программа курсовой подготовки бухгалтеров для общеобразовательных учреждений;
- проведено повышение квалификации бухгалтеров, руководителей для общеобразовательных учреждений;
- открыты лицевые счета в казначейских управлениях для общеобразовательных учреждений и организованы бухгалтерии в общеобразовательных учреждениях, ведущие бухгалтерский и налоговый учет самостоятельно (подписаны договоры возмездного оказания услуг с централизованной бухгалтерией);
- рассчитаны субвенции с учетом нормативного подушевого финансирования.
Изучение опыта введения нормативного подушевого финансирования образования в Волгоградской области позволило выявить следующие его преимущества: выравнивание возможностей получения образования в городских и сельских общеобразовательных учреждениях; улучшение их материальной базы; дифференциация средств по видам расходов; увеличение доли учебных расходов; стимулирование процессов поддержания и постоянного повышения качества и конкурентоспособности образовательных услуг школ; рост их автономии; увеличение возможностей образовательного выбора для учащихся; повышение эффективности бюджетных расходов.
В то же время нерешенными остаются некоторые вопросы финансирования образования. В числе базовых параметров, которые, на наш взгляд, должны быть учтены в использовании НПФ - специализация общеобразовательных учреждений и стоимость различных специализированных программ. Ведь даже в богатых регионах есть школы, расположенные в районах со сниженным социально-экономическим статусом родителей, есть школы, где высока доля учащихся из неблагополучных семей. В таких общеобразовательных учреждениях целесообразно развернуть специализированное обучение, учителя должны получать доплату за работу в гимназических классах.
Кроме того, необходимо продумать систему коэффициентов для начисления заработной платы учителям за дополнительную работу с трудными детьми. Вместе с тем для обеспечения не только функционирования, но и развития системы образования использова-
ние одного только инструмента нормативного финансирования недостаточно. Требуется набор финансовых инструментов стимулирования качества образования, поддержки инноваций, целевых программ развития, информатизации. На наш взгляд, развитие финансирования образования обеспечивается за счет финансирования программ; финансирования инвестиционных и инновационных проектов -за счет капитальных расходов; софинансиро-вания расходов - на основе межмуниципаль-ных агентских соглашений.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Абанкина, И. Новые модели финансирования образования / И. Абанкина // Народное образование. - 2008. - № 1. - С. 33-41.
2. Антонова, Л. Новая система оплаты труда педагогов и качество образования / Л. Антонова // Народное образование. - 2007. - № 10. - С. 75-80.
3. Вифлеемский, А. Модель нормативного финансирования, стимулирующая повышение качества образования и самостоятельность школы / А. Вифлеемский // Народное образование. - 2007. - № 10. -
С. 153-159.
4. Ерошин, В. Какие нормативы нужны российскому образованию? / В. Ерошин. - Режим доступа: http://www.stat.edu.ru.
5. Никитин, М. Нормативное подушевое финансирование образовательных программ: модели и механизмы / М. Никитин // Народное образование. - 2007. - № 10. - С. 162-168.
6. Об утверждении Федеральной программы развития образования : закон № 51-ФЗ от 10 апр. 2000 г. - Доступ из справ.-правовой системы «Консультант плюс - версия проф».
7. Типенко, Н. Развитие экономических механизмов в образовании в условиях разграничения бюджетных полномочий / Н. Типенко // Народное образование. - 2007. - № 4. - С. 142-149.
IMPROVEMENT OF EDUCATIONAL INSTITUTIONS FINANCING
I. V. Gluschenko
The article reviews the experience of Volgograd region on normative per capita financing introduction into the financial sphere and reveals its advantages and disadvantages. Measures of normative per capita financing improvement of education are formulated.
Key words: normative per capita financing, regional budget, compensation fund, subvention.
