Экономическая политика государства в сфере обеспечения общедоступности образования в регионах АЗРФ: в поиске приоритетов Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

15 РОССИЙСКАЯ АРКТИКА (№4)

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ГЕОГРАФИЯ

УДК 39.21

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕДОСТУПНОСТИ ОБРАЗОВАНИЯ В РЕГИОНАХ АЗРФ: В ПОИСКЕ ПРИОРИТЕТОВ

А.А. Пунанцев

ФГБОУ ВО «Мурманский арктический государственный университет», Мурманск

[email protected]

Данная статья посвящена проблемам реализации общенациональной государственной экономической политики, обеспечивающей общедоступность

качественного образования в регионах Арктической зоны РФ. На основе анализа эволюции подходов государства к финансированию системы общего образования и анализа региональных практик финансового обеспечения образования автором предложены возможные меры по снижению негативного влияния территориального фактора на уровень доступности общего образования.

Ключевые слова: финансирование образования, экономическая политика

государства, сметное финансирование, нормативное подушевое финансирование.

THE STATE ECONOMIC POLICY IN THE FIELD OF PUBLIC ACCESS TO EDUCATION IN THE RUSSIAN ARCTIC ZONE’S REGIONS: SEARCHING FOR PRIORITIES

A.A. Punantsev

FSBEI HE «Murmansk Arctic State University», Murmansk [email protected]

This article is devoted to the problems of implementing a nationwide state economic policy that ensures the general availability of quality education in the regions of the Russian Arctic zone. Based on the analysis of the evolution of state approaches to the financing of the general education system and the analysis of regional practices of financial support of education, the author proposes possible measures to reduce the negative impact of the territorial factor on the level of accessibility of general education.

Keywords: financing of education, state economic policy, budget financing, normative per capita financing.

В последние годы все более очевидной становится тенденция нарастания глобальной конкурентной борьбы за ресурсы Арктики. Глобальный характер этого процесса обусловлен расширением участия государств, тем или иным образом заявляющих

претензии на лидерство в Арктическом макрорегионе. Помимо традиционного «клуба арктических стран» (Россия,

США, Канада, Дания, Норвегия), интерес к ресурсному потенциалу

высокоширотных территорий проявляют государства, не имеющие географической

16 РОССИЙСКАЯ АРКТИКА (№4)

близости к данному макрорегиону. В такой ситуации возрастает

необходимость создания новых и более эффективных в использовании

конкурентных преимуществ, среди которых ключевым является

человеческий капитал.

Человеческий капитал, удельный вес которого в развитых странах достигает 80 процентов национального богатства, обусловливает интенсивное, опережающее развитие образования, как молодежи, так и взрослого населения. Развитие человеческого капитала в значительной мере определяется степенью финансовой обеспеченности сферы образования, что зависит, в свою очередь, от характера экономической политики государства в данной области. Для государства как основного «производителя» такого социально значимого блага, как образование, важно не только организовать процесс предоставления образования гражданам, но и обеспечить максимально равные по доступности условия для его получения. Данный тезис, несомненно, должен находить отражение в соответствующих мерах экономического регулирования образовательной деятельности.

На первоначальном этапе исследования ставилась задача

проанализировать эволюцию

экономической политики государства в сфере образования с точки зрения обеспечения равного доступа

обучающихся к

качественного общего Отечественный опыт образовательными характеризуется разнообразных

получению

образования.

управления

системами

использованием

механизмов

финансирования. Данные механизмы, как правило, опираются либо на модель сметного финансирования, либо на нормативно-подушевой подход. Сметное финансирование предполагает

предоставление органами управления образованием денежных средств образовательным учреждениям для покрытия их собственных расходов согласно утвержденной смете.

Нормативная модель базируется на применении к образовательным организациям нормативов затрат на одного человека, определяемых уполномоченными органами

государственной власти.

Проблема необходимости

перехода от традиционного сметного финансирования к нормативному методу стала обсуждаться во второй половине 1980-х гг. По мнению сторонников внедрения нового механизма, только нормативно-подушевое финансирование может обеспечить необходимые условия предоставления качественного

образования каждому потребителю (родителям, обучающимся) на всей территории России. Исходя из этого, при привлечении большего числа

обучающихся школа должна была получать больший объем

финансирования, что, в свою очередь, порождает здоровую конкуренцию между образовательными организациями,

«борьбу» за ученика путем внедрения новшеств, обеспечивающих

удовлетворение спроса каждого на

качественное образование. Впервые на государственном уровне принцип нормативности был установлен в 1992 году с принятием Закона Российской Федерации «Об образовании». В 1997 году обсуждалась Концепция очередного этапа реформирования образования Российской Федерации, которой определялись следующие задачи:

- создать и ввести в практику

нормативно-правовую базу обеспечения финансово-хозяйственной деятельности образовательных учреждений;

- перейти на нормативное

финансирование и ресурсное

обеспечение деятельности

образовательных учреждений;

- сохранить и развить систему

налогообложения, стимулирующую

инвестиции в сферу образования;

- обеспечить целевое использование

средств, выделяемых субъектам РФ из федерального бюджета и фонда финансовой поддержки субъектов

17 РОССИЙСКАЯ АРКТИКА (№4)

Федерации для финансирования региональных бюджетов образования;

- установить порядок определения размеров субвенций (с учетом особенностей регионов) и доведения их до учреждений образования.

Постепенно практика применения нормативно-подушевого финансирования стала внедряться в отдельных регионах. Так, в 1997-1998 учебном году в Самарской области в качестве эксперимента была введена новая модель финансирования общеобразовательных учреждений. В данный период центральным звеном реформирования экономики образования являлась реструктуризация финансовых потоков. Организационный механизм реструктуризации включал:

1) передачу прав бюджетополучателя от органов управления образованием -образовательным учреждениям;

2) передачу функций распорядителя кредитов от централизованных бухгалтерий при органах управления - образовательным учреждениям;

3) создание на добровольной основе на уровне муниципалитетов и регионов общественных объединений (ассоциаций) учреждений образования.

Предполагалось, что с использованием данного механизма, возможно было реализовать один из ведущих принципов управления -децентрализация принятия решений и предоставление поставщикам образовательных услуг на местном уровне свободы в национальных рамках.

Формирование экономических отношений в сфере образования, отвечающих условиям рыночной экономики, обеспечивающих стабилизацию и укрепление финансового положения образовательных организаций, стало позитивным стимулом к созданию равных экономикоправовых возможностей для всех участников образовательных отношений.

Принципиальное решение о переводе отечественной системы

образования на подушевой принцип финансирования было отражено в Указах Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» и № 599 «О мерах по

реализации государственной политики в области образования и науки». Указанные акты и Федеральный закон №273-ФЗ от 29.12.2012 г. «Об

образовании в Российской Федерации» зафиксировали новые особенности экономического регулирования

образовательной деятельности. В 2015 году приказом Минобрнауки России были введены в действие Общие требования к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, науки и молодежной политики. С принятием данного документа федерация определила структуру подушевого норматива для общеобразовательной организации, который включает в себя:

- затраты на оплату труда педагогических работников и начисления на выплаты, включая страховые взносы в государственные внебюджетные фонды;

- затраты на оплату труда с начислениями на выплаты по оплате труда работников, не принимающих непосредственного участия в оказании государственной (муниципальной) услуги, включая административно-управленческий персонал;

- затраты на приобретение материальных запасов, основных средств и особо ценного движимого имущества, используемого в образовательном процессе;

- затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг детям с ограниченными возможностями здоровья (иными специальными потребностями);

- затраты, связанные с дополнительным

профессиональным образованием

педагогических работников по профилю их деятельности;

- затраты на общехозяйственные нужды (услуги связи, транспортные расходы, коммунальные расходы, проведение

18 РОССИЙСКАЯ АРКТИКА (№4)

текущего ремонта, мероприятия по обеспечению санитарноэпидемиологических требований,

противопожарной безопасности,

охранной сигнализации) [1].

Согласно статье 99 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», нормативы определяются органами государственной власти субъектов РФ отдельно по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными

образовательными стандартами в расчете на одного обучающегося [2]. Таким образом, региональные органы управления образованием, исходя из федеральных требований к составу нормативов, определяют объем субвенций, которые направляются муниципальным органам для

финансирования деятельности

образовательных организаций.

Таким образом, за последние десятилетия прочно укрепилась тенденция к децентрализации принятия решений по финансовому обеспечению деятельности школ - переход от сметного

принципа финансирования к нормативноподушевому сопровождался транзитом значительной части полномочий в сфере финансирования образовательных

учреждений от федерального центра к региональным исполнительным органам власти.

В рамках следующего этапа исследования был поставлен вопрос, каким образом региональные органы государственной власти реализуют принцип общедоступности общего образования посредством мер экономического регулирования. С этой целью была изучена практика нормативного подушевого

финансирования общеобразовательных организаций субъектов РФ, входящих в состав Российской Арктической зоны: Мурманской области, Ямало-Ненецкого автономного округа и Чукотского автономного округа.

На рис. 1 представлена динамика величины подушевого норматива для основного общего образования в Мурманской области.

Рис. 1. Динамика значений нормативных затрат на финансовое обеспечение деятельности общеобразовательных организаций в Мурманской области в 2012-2017 гг., руб.

Данные нормативных актов Мурманской размера норматива на одного

области свидетельствуют об увеличении обучающегося общеобразовательной

19 РОССИЙСКАЯ АРКТИКА (№4)

организации в городской местности в 2012-2014 гг. на 15,92% с 46385 руб. до 53771 руб. В 2015 году фиксировалось снижение значения на 0,07% (в

абсолютном выражении - на 40 руб.), однако в следующие годы отмечался рост прошлогоднего значения. 2016 год

характеризуется максимальным

снижением - на 36,85% (38617 руб.), значение подушевого норматива для сельской местности приблизилось к аналогичному значению для

показателя (на 6,16% в 2016 г. и 12,83% в 2017 г.). К 2014 году размер норматива для сельской местности достиг 115,47% значения 2012 года.

При этом значение показателя 2015 года достигло только 99,85% от городскойместности. В 2017 году норматив был увеличен на 14,24% и достиг 75597 руб. [3].

Рис. 2. Динамика значений нормативов подушевого финансирования школ ЯмалоНенецкого автономного округа в 2012-2016 гг., руб.

В Ямало-Ненецком автономном округе (см. рис. 2) на протяжении всего рассматриваемого периода

присутствовала положительная динамика значений показателя для городской местности: максимальный рост (18,60%) зафиксирован в 2013 г., в 2014-2015 гг. показатель увеличивался на 5,9% ежегодно. К 2016 году подушевой норматив возрос на 9,10% по сравнению с предыдущим годом и достиг 115026,99 руб. [3]. Аналогичная тенденция

характеризует изменение нормативных затрат для школ, функционирующих в сельской местности.

В Чукотском автономном округе наблюдается существенный разрыв между значениями нормативов для муниципальных образований:

минимальный размер норматива затрат для учреждений, реализующих программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования (городской округ Анадырь, 95100 руб. в 2016 г.),

отличается от максимального (Чукотский муниципальный район, 191426 руб. в 2016 г.) в 2,01 раза [3].

Результаты анализа развития экономической политики федерального центра в области обеспечения доступности образования и анализа практического применения в регионах АЗРФ нормативного подушевого принципа финансирования общего образования позволяют сделать основной вывод: наблюдается отсутствие единой федеральной экономической политики,

20 РОССИЙСКАЯ АРКТИКА (№4)

ориентированной на минимизацию негативного влияния «территориального фактора» на доступность качественного образования. Арктические субъекты России используют собственные подходы (значительно отличающиеся друг от друга) к финансированию школ, что подтверждается наличием разницы в методиках расчета, порядке принятия утверждаемых нормативов, а также в объемах и структуре нормативных затрат на одного обучающегося. Подобная территориальная дифференциация,

которая обусловлена децентрализацией принятия экономических решений в области финансового обеспечения образования, вызывает ряд определенных проблем потенциальных рисков.

Во-первых, в регионах зоны российской Арктики, подобно другим субъектам Федерации, наблюдается практика определения нормативов подушевого финансирования исходя из предполагаемого объема расходов бюджета. Величина подушевых нормативов либо фиксируется на прежнем уровне, установленном ранее по смете для каждой школы, либо корректируется в соответствии с утвержденными размерами субвенций для муниципалитетов. В различных случаях основной методологической ошибкой применяемых нормативов финансирования является то, что они основаны на консервации существующей экономической ситуации. Подобная многолетняя практика приводит к монополизации «квазирынка» общего образования, отсутствию реальных предпосылок к созданию равных условий конкуренции между школами.

Распространено применение

поправочных коэффициентов меньше 1 к принятым нормативам, в результате чего возникает ситуация уменьшения субсидии учреждению при увеличении континента учащихся. Очевидно, такая практика противоречит концепции нормативно-подушевого финансирования: для

общеобразовательных организаций

принимаются нормативы не реальных потребностей, учитывающих запросы

школ, а бюджетных возможностей, определяемых принятой величиной расходов регионального бюджета на общее образование.

Во-вторых, концепция

нормативно-подушевого финансирования предполагает возможность

беспрепятственного выбора наиболее предпочтительной для родителей образовательной организации. Ключевая сложность, не допускающая выбора родителями учащихся оптимальной школы из большого числа альтернатив, заключается в недостаточной

мобильности населения. Данная проблема связана с наличием ограничений неэкономического

характера: транспортной удаленности,

менталитета, исторических особенностей и т. д.

В-третьих, возможное углубление дифференциации как внутри субъектов Арктической зоны РФ, так и между ними может привести к отрицательным социальным последствиям. Без изменения существующего положения семьи с уровнем доходов выше среднего покинут территории, в которых расположены школы с

неудовлетворяющим их качеством обучения, что в конечном итоге может негативно повлиять на местную систему общего образования. Существует риск формирования неблагоприятной

образовательной среды с высокой концентрацией детей из

малообеспеченных семей,

способствующей маргинализации

отдельных территорий.

Наконец, в-четвертых, серьезная проблема состоит в том, что в субъектах РФ, находящихся в составе Арктической зоны, размер подушевых нормативов ниже соответствующих значений, принятых для общеобразовательных организаций в регионах с более благоприятными климатическими и социально-демографическими условиями. Так, в 2015 г. Мурманская область по объему нормативных затрат (53731 руб.) уступала, например, Сахалинской области (76749 руб.), Республике Коми (87548 руб.),

21 РОССИЙСКАЯ АРКТИКА (№4)

Камчатскому краю (84233 руб.), Тюменской области (60363 руб.), Ленинградской области (55186 руб.). Величина подушевого норматива в городе Санкт-Петербурге в 2015 г. была установлена на уровне 51630 руб., что отличается от норматива в Мурманской области на 2101 руб. [4, с. 46].

Тенденция к нарастанию различий между территориями по разным критериям, в том числе и по уровню расходов на общее образование, особенно была характерна для периода трансформационного кризиса начала 1990-х годов. По данным исследования Всемирного банка, к 1995 году в четырех субъектах РФ из 89 (Якутия,

Сахалинская, Мурманская, Камчатская области) расходы на одного учащегося превышали среднероссийский показатель более чем в 30 раз. Благодаря усилиям федеральных и региональных органов исполнительной власти, такая чрезмерная дифференциация территорий была преодолена, но до сих пор существует разрыв между регионами ввиду того, что у ряда местностей более благоприятная бюджетная ситуация в силу близости расположения крупных добывающих и обрабатывающих производств. Следует учесть, что арктическая экономика крайне специфична, обладает низким потенциалом диверсификации

производства, промышленно-

производственное освоение Арктики имеет ярко выраженный очаговый характер.

Наряду с указанными проблемами существует вопрос обеспечения

реализации единых федеральных

государственных стандартов общего образования при значительном различии величин нормативов. При этом очевидны различия условий реализации

образовательных стандартов - иными словами, на ситуацию оказывает сильное влияние «территориальный фактор». Отличие арктических субъектов в данном случае определяется, в первую очередь, природными факторами, в результате чего они оказываются в неравном положении в сравнении с более

благоприятными с позиции климата регионами.

Источником проблем может стать и изменение самих целей или нормативов. Так, в 2005 году были внесены изменения в действовавший на тот момент Закон Российской Федерации «Об образовании». В частности, разработка и обеспечение нормативов финансирования заработной платы и образовательного процесса с

федерального уровня было передано в компетенцию субъекта федерации. Нормативы финансирования зависят от объемов выполняемых работ, но выделение финансовых средств зависит от их наличия в регионе. В Мурманской области недостаток финансов привел к изменению условий функционирования ряда образовательных учреждений. Например, перед гимназиями возникла проблема сокращения количества групп по иностранному языку, сокращения кадров, трансформации всего образовательного процесса.

Как уже отмечалось выше, результаты исследования

свидетельствуют о существующем территориальном неравенстве условий получения общего образования учащимися, проживающими в регионах, которые были выбраны для анализа. В ситуации, когда нормативы

рассчитываются на уровне субъектов РФ, доступность качественного образования попадает в прямую зависимость от уровня социально-экономического

развития региона и, следовательно, его финансово-экономических возможностей. Согласно статье 3 Федерального закона N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», одним из принципов государственной политики в области образования является единство образовательного пространства на территории Российской Федерации [2]. В свою очередь, выделение средств зависит от наличия в том или ином регионе финансово устойчивых налогоплательщиков - юридических лиц.

В качестве возможного варианта решения комплексной проблемы по смягчению негативного воздействия

22 РОССИЙСКАЯ АРКТИКА (№4)

регионального фактора на доступность качественного общего образования автором предлагается утверждение на федеральном уровне базового норматива затрат на одного обучающегося общеобразовательной организации, к которому в зависимости от территориально-климатических особенностей регионов необходимо применять корректирующие

коэффициенты. При этом его размер не должен являться строго определяемой постоянной величиной: федеральный

норматив предлагается устанавливать в качестве гибкого «коридора» значений.

В случае обоснованного принятия субъектом РФ величины норматива, меньшей значения нижней границы коридора, предлагается «запускать» механизм компенсирующего

финансирования - доведения

регионального значения до необходимого (нижней границы) в порядке софинансирования средствами

федерального бюджета. Объем средств федерального бюджета, выделяемых субъектам РФ в качестве компенсации недостающего объема расходов на реализацию программ общего образования, предлагается рассчитывать исходя из отклонения нижней границы «коридора» от принятого регионом норматива. Это отклонение необходимо рассчитывать как разность между минимальным значением федерального подушевого норматива затрат на реализацию соответствующей

общеобразовательной программы и региональным нормативом затрат, фактически установленным в субъекте РФ.

Таким образом, критерием «запуска» описанного компенсационного механизма в отношении того или иного региона должно являться выполнение системы условий:

1) региональный норматив, удовлетворяющий федеральным

требованиям к нормативному объему затрат на одного обучающегося, равен минимальному значению (нижней границе) федерального подушевого Список литературы:

норматива затрат в случае положительного значения отклонения;

2) региональный норматив,

удовлетворяющий федеральным

требованиям к нормативному объему затрат на одного обучающегося, равен фактически установленному в субъекте РФ нормативу затрат в случае, если значение отклонения меньше либо равно

0.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ [5]. Кроме того, согласно части 4 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов

государственной власти субъектов Российской Федерации», вопросы обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования не являются

исключительной прерогативой субъектов РФ и могут регулироваться нормами федерального законодательства в части определения объема и (или) порядка распределения бюджетных расходов субъекта РФ [6]. Исходя из этого, предлагаемый автором механизм софинансирования региональными и федеральными органами власти

школьного образования соответствует базовым нормам российского

законодательства в сфере разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ.

Принятие федерального норматива затрат призвано обеспечить

стратегическую защищенность субъектов АЗРФ и должно способствовать

созданию равных возможностей для доступа учащихся к получению качественного образования вне

зависимости от финансовых ограничений при реализации образовательных программ в российских регионах.

23 РОССИЙСКАЯ АРКТИКА (№4)

1. Приказ Министерства образования и

науки РФ от 22.09.2015 N 1040 «Об утверждении Общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных

(муниципальных) услуг в сфере образования, науки и молодежной политики». URL:

http://www.base.garant.ru/71233372/ (Дата обращения 11.01.2019).

2. Федеральный закон от 29.12.2012 N

273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» URL:

http://www.consultant.ru/document/cons_do c_LAW_140174 (Дата обращения

12.01.2019) .

3. Данные Федеральной службы

государственной статистики URL:

http://www.gks.ru (Дата обращения

12.01.2019) .

4. Анализ нормативного подушевого

финансирования общего образования в субъектах Российской Федерации / И.В. Абанкина, М.Ю. Алашкевич, В. А.

Винарик, П.В. Деркачев, М.В.

Меркулов, С.С. Славин, Л.М. Филатова. -М.: НИУ ВШЭ, 2016. - 64 с.

5. Конституция Российской Федерации

(принята всенародным голосованием 12.12.1993). URL:

http://www.consultant.ru/document/cons do c LAW 28399/ (Дата обращения

13.01.2019) .

6. Федеральный закон от 06.10.1999 г. N

184-ФЗ «Об общих принципах

организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/document/cons do c LAW 14058/ - (Дата обращения

11.01.2019) .

References

1. Prikaz Ministerstva obrazovaniya i nauki RF ot 22.09.2015 N 1040 «Ob utverzhdenii Obshchih trebovanij k opredeleniyu normativnyh zatrat na okazanie gosudarstvennyh (municipal'nyh) uslug v sfere obrazovaniya, nauki i molodezhnoj politiki» [Order of the Ministry of Education

and Science of the Russian Federation of September 22, 2015 N 1040 «On Approval of General Requirements for Determining the Regulatory Costs for the Provision of State (Municipal) Services in the Sphere of Education, Science and Youth Policy»]. (In Russian). Available

at: http://www.base.garant.ru/71233372/ (accessed 11.01.2019).

2. Federal'nyj zakon ot 29.12.2012 N 273-FZ «Ob obrazovanii v Rossijskoj Federacii» [Federal law of December 29, 2012 N 273-FZ «On education in the Russian Federation»]. (In Russian). Available at: http://www.consultant.ru/document/cons _doc_LAW_140174 (accessed 12.01.2019).

3. Dannye Federal'noj sluzhby gosudarstvennoj statistiki [Data from the Federal State Statistics Service]. (In Russian). Available at: http://www.gks.ru (accessed 12.01.2019).

4. Analiz normativnogo podushevogo finansirovaniya obshchego obrazovaniya v sub"ektah Rossijskoj Federacii [Analysis of regulatory per capita financing of general education in the regions of the Russian Federation] / I.V. Abankina, M.Y. Alashkevich, V.A. Vinarik, P.V. Derkachev, M.V. Merkulov, S.S. Slavin, L.M. Filatova. - Moscow: NIU VSHE - NRU HSE, 2016, 64 p. (In Russian).

5. Konstituciya Rossijskoj Federacii

(prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993) [Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on December 12, 1993)]. (In Russian).

Available

at: http://www.consultant.ru/document/cons _doc_LAW_28399/ (accessed 13.01.2019).

6. Federal'nyj zakon «Ob obshchih principah

organizacii zakonodatel'nyh

(predstavitel'nyh) i ispolnitel'nyh organov gosudarstvennoj vlasti sub"ektov Rossijskoj Federacii» ot 06.10.1999 g. N 184-FZ [Federal Law «On the General Principles of the Organization of Legislative (Representative) and Executive Bodies of the Government of the Subjects of the Russian Federation» of October 06, 1999, N 184-FZ].