CC BY
31
Бюджетная система
УДК 336.144
ФОРМИРОВАНИЕ ДОХОДОВ В АСПЕКТЕ ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ (НА МАТЕРИАЛАХ РЕСПУБЛИКИ СЕВЕРНАЯ ОСЕТИЯ - АЛАНИЯ)
И.В. СУГАРОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита E-mail: [email protected] Северо-Осетинский государственный университет им. К.Л. Хетагурова
В статье исследуется проблематика планирования доходов региональных бюджетов, которая подтверждается тем, что качественное планирование доходов является базовым условием выполнения региональными органами власти возложенных на них функций. Результаты исследования позволили сделать вывод о том, что качество планирования доходов заключается не только в полном совпадении планируемых и фактических сумм доходов, но и в выявлении резерва роста доходов.
Ключевые слова: планирование доходов, региональный бюджет, доходный потенциал, собственные доходы, принцип самостоятельности, рост доходных поступлений
Одной из основных составляющих бюджетного процесса (в том числе на региональном уровне) является бюджетное планирование. При этом важно отметить, что качественное бюджетное планирование, положенное в основу формирования бюджета, -это базовое условие выполнения региональными органами власти возложенных на них законодательно функций.
При этом высокий уровень деятельности по планированию доходов и расходов позволяет добиваться видимых позитивных изменений в соци-
ально-экономическом положении страны, региона, муниципального образования [4].
Для обоснования качества регионального бюджетного планирования необходимо обобщить ряд условий, к которым следует отнести:
- во-первых, экономические условия, связанные с уровнем социально-экономического развития конкретного региона;
- во-вторых, правовые условия, характеризующиеся законодательным закреплением доходных источников и расходных обязательств;
- в-третьих, методологические условия, предполагающие наличие единой методики планирования доходов и расходов с соответствующим программным обеспечением.
Эффективность выполнения региональными органами власти своих функций зависит прежде всего от финансового состояния соответствующего бюджета, основной характеристикой которого является обеспеченность расходов собственными доходными поступлениями.
При этом планирование бюджетных доходов представляет собой формализованную последовательность действий всех ветвей власти, связанных с разработкой прогнозных данных по собираемости
налоговых и неналоговых платежей, их рассмотрением, утверждением и распределением по уровням бюджетной системы [3].
В аспекте оценки проблематики планирования доходов бюджетов регионов актуальна трактовка принципа самостоятельности. При этом укажем, что законодательная основа бюджета определяется некоторыми условиями.
Во-первых, законодательная основа бюджета, которая предполагает, что если бюджет не обладает самостоятельностью, то он не может быть принятым соответствующим органом власти (федеральным, региональным, местным).
Во-вторых, бюджет должен быть разработан, утвержден и исполнен в соответствии с требованиями законодательства. То есть самостоятельность нельзя сводить только к независимости данного уровня власти по распоряжению своими финансовыми ресурсами. Любое территориальное образование должно формировать свой бюджет, с одной стороны, в соответствии с определенными критериями, связанными с закрепленными в законодательном порядке полномочиями, а с другой - в рамках реализации экономической политики, проводимой в данном регионе. Консолидированность бюджетов по доходам и расходам не отменяет того, что принцип самостоятельности подразумевает ответственность регионального уровня власти за выполнение законодательно установленных параметров конкретного бюджета.
Кроме того, принцип самостоятельности предусматривает право и обязанность органов региональной власти обеспечивать сбалансированность своих бюджетов, а также обеспечивать эффективность использования бюджетных средств. Реализация указанного принципа в свою очередь предполагает соответствующие исходные условия.
В первую очередь это условие, при котором обеспечение сбалансированности бюджета без соответствия доходных источников расходным обязательствам не предоставляется возможным. При этом следует полнее учитывать, что региональные органы власти должны иметь возможность возмещения недостающих средств для сбалансированности бюджета в большей степени за счет наращивания собственного налогового потенциала, что, безусловно, зависит от законодательно закрепленных полномочий по обеспечению бюджетных поступлений. Однако территориальным бюджетам не всегда под силу самостоятельно устранить разрыв между своими расходными обязательствами и бюджетным потенциалом для их выполнения. Поэтому, для того чтобы обеспечить равномерное и справедливое распределение государственных услуг на территориях, соответствующим бюджетам может потребоваться помощь Правительства РФ для привлечении дополнительных источников доходов в бюджет в различных формах межбюджетных трансфертов.
В соответствии с бюджетным законодательством доходы республиканского бюджета Республики Северная Осетия - Алания формируются за счет налоговых доходов, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений.
Динамика доходов республиканского бюджета за период с 2010 по 2012 г. представлена в табл. 1.
Согласно данным, представленным в табл. 1, за анализируемый период доходы республиканского бюджета в целом имеют тенденцию к увеличению: 2010 г. - 15 378,4 млн руб., 2011 г. - 17 146,6 млн руб., 2011 г. - 19 629,8 млн руб. Прежде всего это связано с увеличением темпов производства в отраслях, находящихся во взаимодействии с торгово-посреднической деятельностью, с производством
Таблица 1
Структура доходов республиканского бюджета Республики Северная Осетия - Алания за 2010-2012 гг.
2010 2011 2012
Показатель Сумма, млн Удельный Сумма, млн Удельный Сумма, млн Удельный
руб. вес, % руб. вес, % руб. вес, %
Налоговые доходы 4 646,4 30,2 5 350,5 31,2 6 097,2 31,0
Неналоговые доходы 63,5 0,4 84,5 0,5 134,7 0,7
Безвозмездные поступ- 10 668,5 69,4 11 711,6 68,3 13 397,9 68,3
ления
Всего... 15 378,4 100 17 146,6 100 19 629,8 100
Источник: Отчеты об исполнении консолидированного бюджета Республики Северная Осетия - Алания за 2010 - 2012 гг. (URL: http://www.mfrno-a.ru), расчеты автора.
пищевых продуктов, электронного и оптического оборудования, с текстильным и швейным производством, с металлургическим производством, что, в свою очередь, привело к росту мобилизованных на территории республики доходов в бюджетную систему РФ.
В структуре доходов республиканского бюджета наибольший удельный вес занимают безвозмездные поступления, которые в 2010 г. составили 69,4%, в 2011 г. - 68,3%, в 2012 г. - 68,3%. В свою очередь налоговые поступления составили 30,2, 31,2, 31,0% соответственно.
При этом налоговые и неналоговые доходы республиканского бюджета также имеют тенденцию к увеличению, что связано с более эффективной экономической политикой, а также с максимизацией эффективности использования ресурсов и доходной базы внутри республики за счет реализации нерентабельных активов, находящихся в республиканской собственности, и поддержки предпринимательства, особенно малого бизнеса (за счет государственной стимуляции).
Планирование доходов бюджетов должно также основываться на положениях принципа полноты отражения доходов и расходов, который в данном контексте предполагает четкое планирование доходов и расходов на определенный бюджетным законодательством период и полное их отражение в соответствующем бюджете.
Фактическое исполнение доходов республиканского бюджета в разрезе видов доходов представлено в табл. 2.
Однако на практике, что подтверждают данные, представленные в табл. 2, чаще всего наблюдается отклонение фактических показателей от планируемых. Подобная ситуация актуализируется в части
Таблица 2
Исполнение доходов республиканского бюджета Республики Северная Осетия - Алания за 2010-2012 гг., %
Вид доходов 2010 2011 2012
Налоговые доходы 96,1 90,1 97,2
Неналоговые доходы 90,2 84,9 97,3
Безвозмездные поступления 99,0 97,8 98,3
Всего доходов 98,1 94,8 97,9
Источник: Отчеты об исполнении консолидированного бюджета Республики Северная Осетия - Алания за 2010 - 2012 гг. (URL: http://www.mfrno-a.ru), расчеты автора.
применения обоснованной величины доходного потенциала, формирующейся с учетом воздействия факторов и условий, к которым можно отнести:
- отраслевую структуру и уровень развития региональной экономики;
- уровень и динамику действующих цен;
- объем и структуру экспорта и импорта;
- предоставление налоговых льгот и различных налоговых преференций. Планирование доходов должно базироваться
на основных макроэкономических показателях (табл. 3).
На основании данных, представленных в табл. 3, можно отметить положительную динамику базовых показателей социально-экономического развития республики. Однако необходимо иметь в виду, что расчет на дальнейшую «эксплуатацию» благоприятных факторов не может гарантировать поддержания необходимых темпов роста.
Важнейшей характеристикой бюджетной самостоятельности региона является обеспеченность расходов собственными доходными источниками. Так, до 01.01.2005 в бюджетной теории и практике
Таблица 3
Динамика социально-экономических показателей Республики Северная Осетия - Алания за 2010-2012 гг.
Показатель 2010 2011 2012
Динамика ВРП, млн руб. 74 844,8 89 589,2 101 318,4
Динамика ВРП, % 106,2 105,0 105,3
Динамика ВРП на душу населения, тыс. руб. 105,1 126,0. 142,4
Индекс промышленного производства 105,3 110,6 106,0
Инвестиции в основной капитал, млн руб. 16 203,9 19 926,6 22 000,0
Инвестиции в основной капитал, % 108,2 113,3 103,3
Среднемесячная начисленная заработная плата, руб. 11 817,6 13 376,0 15 800,0
Среднемесячная начисленная заработная плата, % 109,3 113,2 118,1
Денежные доходы на душу населения, руб. 13 192,9 13 757,0 17 397,8
Денежные доходы на душу населения, % 132,2 104,3 126,5
Источник: данные Министерства экономического развития Республики Северная Осетия - Алания (URL: http://economyrso.ru).
существовало положение, в соответствии с которым все доходы региональных бюджетов делились на собственные и регулирующие. При этом считалось, что собственные доходы бюджетов - это доходы, которые полностью или частично закреплены на постоянной основе за определенным уровнем бюджетной системы, и к ним относились налоговые и неналоговые платежи.
В свою очередь регулирующие доходы - это вся совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие в целях регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов.
Однако в результате изменений, внесенных в бюджетное законодательство в последние годы, бюджеты всех уровней бюджетной системы должны формироваться за счет собственных доходов, к которым относятся [1]:
- налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах;
- неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований;
- доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений за исключением субвенций. Доходы регионального бюджета представлены
на рисунке.
Необходимо отметить, что понятие «собственные доходы бюджета», включающее в свой состав межбюджетные трансферты за исключением субвенций из федерального и региональных фондов компенсаций, не предполагает финансовой
Налоговые доходы
Собственные
доходы
1 ^^
Неналоговые Дотации
доходы и субсидии
из вышестоящего
бюджета
Виды доходов регионального бюджета
самостоятельности бюджетов Федерации, что не заинтересовывает региональные органы власти в развитии экономики на соответствующей территории и ориентирует на финансовое иждивенчество.
Вместе с тем регулирование процесса формирования доходов региональных бюджетов с помощью межбюджетных трансфертов не обеспечивает роста заинтересованности региональных органов власти в самостоятельном изыскании финансовых ресурсов и приводит к снижению их бюджетной активности. Это связано со следующими факторами:
- во-первых, в условиях передачи расходных обязательств с одного уровня бюджетной системы на другой расширяется практика применения межбюджетных трансфертов в виде дотаций, субсидий, а также бюджетных кредитов;
- во-вторых, сохраняется многоканальность предоставления федеральной финансовой помощи на поддержку инвестиционной деятельности в субъектах Российской Федерации без формализованной увязки с текущей финансовой помощью, предоставляемой из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и Федерального фонда софинансирования социальных расходов, что снижает эффективность предоставления межбюджетных трансфертов в целом.
Подобная практика, на взгляд автора, с позиций критерия целесообразности должна предполагать активность в создании системы стимулов, побуждающих органы государственной власти к развитию экономики регионов, что в результате приведет к расширению доходной базы своих бюджетов. В этой связи важно обосновать следующие положения:
- во-первых, нужен механизм, обеспечивающий экономический и бюджетный интерес регионов к
наращиванию доходов на своей территории. Однако, если от нарастающих доходов отчисления в федеральный бюджет будут все время расти опережающими темпами, то едва ли стимулы будут работать;
- во-вторых, необходимо установить систему показателей качества
Доходы региональных бюджетов
Субвенции из вышестоящего бюджета
Иные межбюджетные трансферты
жизни населения, за которые органы власти регионального уровня должны нести ответственность и отчитываться перед федеральным центром и населением.
В этой связи возникает необходимость дальнейшего совершенствования механизма формирования доходной части бюджета в вопросах наиболее полного обеспечения собственными доходными источниками органов власти конкретного региона с одновременным повышением ответственности за исполнение бюджетов по доходам и расходам, а также достижения максимального эффекта при реализации социально-экономической политики развития территории. Одной из важнейших проблем, стоящих перед региональными бюджетами в современных условиях децентрализованной экономики, является поиск резерва роста доходных источников их формирования, необходимых для реализации принципа самостоятельности.
Основными задачами бюджетной политики региона в связи с этим должны выступать:
- стимулирование инвестиционной активности;
- сокращение непроизводственных расходов;
- укрепление доходной базы бюджета за счет совершенствования системы налогообложения и усиления контроля за уплатой налогов;
- выравнивание условий социально-экономического развития территорий;
- создание системы действенного контроля за эффективным и целенаправленным использованием государственных средств.
Вместе с тем при реализации потенциальных возможностей региона, на взгляд автора, важно учитывать влияние ряда внешних и внутренних факторов (инвестиционного рейтинга; собираемости налогов; платежеспособного спроса населения; инновационной активности населения; административных барьеров; уровня безработицы; высокой зависимости крупных производств от поставщиков энергоресурсов; фактора преобладания личных подсобных хозяйств в структуре сельского хозяйства; эффективности использования и воспроизводства земельных ресурсов; дифференциации территорий по уровню развития экономики, инфраструктуры и социальной сферы; емкости внутреннего рынка) [5].
Безусловно, современная действительность предполагает определенные критерии в части адаптации доходной части региональных бюджетов
к сложившейся экономической ситуации, которые заключаются:
- в прогнозе доходов исходя из реальной ситуации в экономике;
- в осуществлении в оперативном порядке корректировки бюджетов при отклонении реальных поступлений от прогнозных данных;
- в анализе обоснованности и эффективности применяемых налоговых льгот и направлений их оптимизации;
- в увеличении фактических поступлений по налогам в результате постановки неучтенных объектов налогообложения на учет;
- в поддержке наиболее значимых для региональной экономики отраслей, в том числе за счет использования гарантийных механизмов, а также субсидирования процентных ставок;
- в своевременном и полном выполнении налоговых обязательств крупными налогоплательщикам, «привязанным» к соответствующим территориальным образованиям [2].
Таким образом, автор считает крайне важным указать, что определение качества бюджетного планирования не должно сводиться исключительно к полному совпадению планируемых и фактических сумм доходов и расходов, прежде всего оно должно быть связано с выявлением резерва роста доходов и обеспечением результативности и эффективности бюджетных расходов.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 145-ФЗ. URL: http://base.consultant.
2. О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г.: распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р. URL: http://base.consultant.ru.
3. Бюджетная система России: учебник / под ред. Г.Б. Поляка. М.: Юнити-Дана. 2010.
4. Истомина Н.А. Институциональные (субъектные) особенности процесса формирования (планирования) регионального бюджета // Финансы и кредит. 2012. № 48. С. 36-42.
5. Сугарова И.В. К вопросу о сущностных характеристиках налогового потенциала региона // Налоги и налогообложение. 2013. № 10. С. 723-729.
Finance and credit Budgetary system
ISSN 2311-8709 (Online) ISSN 2071-4688 (Print)
FORMATION OF INCOME IN CONTEXT OF THE ASSESSMENT OF BUDGET PLANNING QUALITY (ON MATERIALS OF THE REPUBLIC OF NORTH OSSETIA-ALANIA)
Irina V. SUGAROVA
Abstract
The article investigates the perspective of planning of the income of regional budgets which is confirmed by the fact that high-quality planning of the income is a basic condition of the regional authorities functions. The author presents the results of research allowed to conclude that the quality of income planning is not only in complete coincidence of planned and actual amounts of income, but also in identifying the provision of revenue growth
Keywords: planning, income, regional budget, profitable potential, own income, principle, independence, growth, profitable receipts
References
1. RF Budgetary Code of July 31, 1998 № 145-FZ. Available at: http://www.consultant.ru. (In Russ.)
2. Executive Order of the Government of the Russian Federation "On Concept of the interbudgetary relations and organization of the budgetary process in subjects of the Russian Federation and municipalities till 2013" of August 08, 2009 № 1123-r. Available at:
http://www.consultant.ru. (In Russ.)
3 . Biudzhetnaia sistema Rossii: uchebnik [Budgetary system of Russia: a textbook]. Moscow, Iuniti-Dana Publ., 2010.
4. Istomina N.A. Institutsional'nye (sub"ektnye) osobennosti protsessa formirovaniia (planirovaniia) regional'nogo biudzheta [Institutional (subject) features of process of formation (planning) of the regional budget]. Finansy i kredit - Finance and credit, 2012, no. 48, pp. 36-42.
5. Sugarova I.V. K voprosu o sushchnostnykh kharakteristikakh nalogovogo potentsiala regiona [The intrinsic characteristics of tax capacity of a region] Nalogi i nalogooblozhenie - Taxes and taxation, 2013, no. 10, pp.723-729.
Irina V. SUGAROVA
North Ossetian State University, Vladikavkaz, Republic of North Ossetia - Alania, Russian Federation [email protected]
