CC BY
19
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
ФИНАНСОВЫЙ МЕХАНИЗМ АКТИВИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИЩЕННОСТИ НАСЕЛЕНИЯ (западный опыт 1990-х годов и проблемы современной России)
ЕЖ АЛЕКСАНДРОВА, кандидат экономических наук Институт экономики РАН
Социальная защищенность населения страны входит в состав характеристик, определяющих уровень и развитие социальной стабильности общества.
Социальная стабильность общества является результатом отрегулированное™ отношений между элементами социально-экономической системы общества. Нарушение сбалансированности во взаимодействии элементов этой системы приводит к угрозе целостности и стабильности ее функционирования. Социальная система постоянно подвергается воздействию «элементов экономически активной среды», влияющих на ее изменение. До тех пор пока социально-экономическая система дееспособна, она обеспечивает определенный уровень стабильности и противодействует процессам, направленным на ее изменение. Нарушение устойчивых отношений в социально-экономической системе определяет снижение общественной стабильности и возможность возникновения кризисного уровня. Как правило, кризис приводит к установлению нового равновесия в социальной системе и другому качеству организации ее связей.
Среди процессов, определяющих уровень и степень социальной стабильности общества, только некоторая часть связана с природными явлениями, протекающими вне сферы организованной деятельности людей. Основное же значение имеют управляемые процессы, в которых источником активных воздействий выступают определенные органы государственного управления и исполнительной власти. Объектом этих управленческих воздействий выступает комплекс условий и факторов, в той или иной степени влияющих на
уровень социальной стабильности общества, в том числе и социальной защищенности населения.
В рамках социально-ориентированной модели экономики существуют две концепции социальной защиты населения и развития общества в целом: пассивная и активная защита населения.
Пассивная социальная защита носит преимущественно компенсационный характер, то есть нацелена на часть населения, находящегося в тяжелом материальном положении (инвалиды, многодетные семьи и т.п.). При этом государству необходимо распространить принцип адресности вложений (инвестиций) на оплату социальных выплат и льгот, иначе при его отсутствии произойдет неэффективное распределение бюджетных средств. Инвестируя, государство должно соблюдать баланс между субсидиями, идущими на поддержку малообеспеченных граждан (и малоэффективных социальных проектов) и отчислениями, взимаемыми с обеспеченной части населения и процветающих предприятий.
Целью активной социапьной защиты является поддержка экономически активного населения. Одним из направлений реализации этой формы защиты яапяются проведение эффективной инвестиционной политики государства, проявляющееся во вложении средств государства в повышение инвестиционной активности рыночных структур, стимулирование мелкого и среднего предпринимательства, обеспечение стабильного финансирования социальной сферы и социальных программ, содействие созданию новых рабочих мест, содействие инновациям в производстве товаров и услуг.
Социальная защищенность населения рассматривается автором в связи с социальной политикой и ролью государства в решении социальных проблем в период становления и развития России как социального государства.
Как правило, в экономической литературе социальная защищенность населения трактуется как система законодательно закрепленных экономических, правовых и социальных гарантий, противодействующих дестабилизирующим факторам жизни, и, в первую очередь, таким как безработица, инфляция, бедность. При этом социальная политика государства отождествляется с обеспечением только социальных гарантий, предоставляемых населению (или отождествляется только с социальными обязательствами государства). На практике подобное отождествление, взгляд автора, приводит к свертыванию социальных функций государства и снижению его ответственности за активизацию изменений социальных процессов в обществе.
Существуют два подхода к трактовке понятия «социальная политика». Первый - связан с формированием политики в области благосостояния; второй - включает социальные отношения в широком смысле, в том числе отношения собственности. Второй подход имеет принципиальное значение для анализа социальных проблем, поскольку позволяет определить, какие отношения формируются, каково социальное содержание перераспределения общественного богатства и национального дохода, и затрагивает суть экономических и социальных проблем в целом. Социальная политика государства не сводится лишь к отдельной узкой функции государства, направленной только на некоторые группы общества, ее сущность видится в регулировании государством комплекса социальных отношений, складывающихся в обществе и в обеспечении условий для полноценного развития всех социальных групп граждан общества. В последние годы особенно ярко проявилось «зауженное» понимание социальной политики, которое выражается в смещении приоритетов государственной деятельности, в искажении социальных ценностей государства, в свертывании социальных программ и мероприятий.
Государство в цивилизованном обществе является центральным, но не единственным субъектом социальной политики. Его роль в значительной степени подкрепляется ролью множества институтов гражданского общества, которым государство делегирует широкий спектр функций. Говоря о государстве как об основном общественном институте, берущем на себя ответственность за достижение социальной стабильности обще-
ства, и как об основном субъекте социальной политики, понимаемой в широком смысле, мы подходим к вопросу о социальном государстве.
Идея «социального государства» опирается на давнюю традицию в истории экономической мысли. Однако, как показывает практика XX века, «социальные государства» в чистом виде практически не существуют. Любому современному государству в той или иной степени приходится брать на себя функции социальной защиты и экономического регулирования - в противном случае социальные и политические потрясения грозят быть слишком серьезными. Кроме того, опыт развитых стран показывает, что без планомерного, направляемого государством развития социальной сферы, науки и образования, разработки и внедрения в производство новых технологий динамичное развитие экономики, высокий уровень жизни, обеспечение социальной стабильности и защищенности населения невозможны. Поэтому весьма примечательно, что весь послевоенный период характеризовался постоянным возрастанием доли государственных расходов на финансирование социальной сферы в общем объеме валового внутреннего продукта развитых стран: это означает, что разнообразных социальных программ становится все больше.
Основой экономической политики социального государства является рыночная экономика, свободная конкуренция, частное предпринимательство, а также перераспределение доходов от преуспевающих социальных групп к менее благополучным через налоги и госбюджет в форме финансирования социальных программ. Перераспределяемые доходы поступают в так называемые общественные фонды потребления, откуда впоследствии направляются на осуществление конкретных социальных программ. При этом налоговое бремя может быть достаточно высоким.
В конце 1980-х годов начались глубокие трансформации в советском социалистическом обществе, приведшие во второй половине 1991 года к открытию современной модернизации в России. С этого времени проблематика социального государства начала постепенно входить в научный и политический оборот. Положение о социальном государстве было закреплено в ст. 7 новой Конституции Российской Федерации: «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», то есть Российская Федерация объявила свой новый статус - статус социального государства, в котором приоритетное значение в развитии государства имеют социальные отношения.
Однако научные разработки в области теории социального государства в России пока находятся на начальной стадии исследования. В результате научного анализа проблем социального государства должен быть представлен феномен социального государства, условия, предпосылки, проблемы его зарождения и становления в современной России.
Практика становления и развития социального государства, исторические этапы его эволюции в зарубежных странах могут быть учтены при рассмотрении зарождения, особенностей и тенденций развития социального государства в процессе современной российской модернизации.
В послевоенный период в развитых странах мира сложились различные модели социальных государств и, соответственно, различные механизмы реализации социальной политики. Среди них можно выделить три основных модели: либеральную, корпоративную и социал-демократическую.
В основе либеральной модели социального государства лежит индивидуальный принцип, который предполагает личную ответственность каждого члена общества за свою судьбу, судьбу своей семьи. При этом роль государственных структур в непосредственной реализации социальной политики минимизирована. Ее основными субъектами являются личность и различные негосударственные организации - социально-страховые фонды и ассоциации. Финансовую основу реализации социальных программ при данной модели составляют, в первую очередь, частные сбережения и частное страхование, а не средства государственного бюджета. Государство берет на себя ответственность лишь за сохранение минимальных доходов всех граждан и за благополучие наименее слабых и обездоленных слоев населения. Но, с другой стороны, оно максимально стимулирует создание и развитие в обществе различных форм негосударственного социального страхования и социальной поддержки, а также различных средств, способов получения и повышения гражданами своих доходов. Государство в условиях реализации данной модели участвует в реализации социальной политики в большей степени косвенными методами - не через финансирование социальных программ из своего бюджета, а через организационно-правовую ин-ституционализацию негосударственных финансовых потоков на социальные нужды (на образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение, пособия по безработице, социальную защиту и др.) и, одновременно, через развитие всей рыночной инфраструктуры получения доходов в обществе. Подобная модель социального государства присуща США, Англии, Ирландии.
В основе второй модели социального государства лежит корпоративный принцип, который предполагает максимум ответственности корпорации (предприятия, учреждения) за судьбу своих работников. Создавая систему пожизненного найма, предприятие стимулирует работников к внесению максимального трудового вклада, за что предлагает ему различные виды социальных гарантий в виде пенсионного обеспечения, частичной оплаты медицинских, рекреационных услуг и образования. Финансовой основой данной модели социального государства являются, в первую очередь, страховые взносы корпораций. При корпоративной модели большую роль в осуществлении социальной политики играют организации-работодатели. Классическим представителем корпоративной модели социального государства является Япония.
Основой социал-демократической модели является ответственность всего общества за судьбу своих членов. Это - перераспределительная модель социальной политики, при которой богатый платит за бедного, здоровый за больного, молодой за старого. Основным общественным институтом, осуществляющим такое перераспределение, является государство. Именно оно в данном случае берет на себя большую часть ответственности за социальное благополучие своих граждан. Финансовыми механизмами перераспределения служат государственный бюджет и государственные соци-ально-страховые фонды, средства которых идут на обеспечение широкого спектра государственный социальных гарантий, выступающих для населения в большей части в бесплатной (безвозмездной) форме. В условиях рыночной экономики наличие развитой государственной системы социального обеспечения и социального обслуживания не исключает возможность существования негосударственных (частных и корпоративных) институтов социальной политики, однако большую роль в ее обеспечении все же играет государство.
Среди современных европейских государств можно выделить, как минимум, два типа стран с принципиально различным соотношением доли участия государства, работника и работодателя в финансировании социальных программ. С одной стороны, это страны социально ориентированной рыночной экономики (Германия, Франция), где бюджетные отчисления и страховые взносы работника и работодателя на социальные мероприятия примерно равны, и основными каналами перераспределения являются государственные частные (но находящиеся под контролем государства) социально-страховые фонды. С другой стороны, это страны так называемого рыночно-
го социализма (Швеция, Швейцария, Дания), где значительную часть расходов на социальные нужды берет на себя государство, и основным каналом перераспределения является бюджет.
Таким образом, финансовая роль самого государства в осуществлении социальных программ и мероприятий может быть различной.
Остановимся на кратком изложении содержания и последствий социально-экономических трансформаций развития постиндустриальных стран (Франция, Германия, Великобритания, Швеция), происходящих в них, начиная с середины 90-х годов XX века.
В Великобритании проводится курс на дальнейшую приватизацию, сужение общественного сектора в экономике и сохранение высокого уровня налогообложения. В 1998 году правительством был вынесен на рассмотрение документ «Новый контракт о социальной помощи», в котором изложены основные подходы к реформированию системы пенсионного обеспечения. Основная идея этого документа - сокращение пенсионных выплат и увеличение (за счет переадресации) ассигнований на медицинское обслуживание и образование.
Активное реформирование экономической системы продолжается во Франции. Начиная с 1993 года правительство приняло ряд мер, способствующих росту экономической активности: расширение общественных работ и жилищного строительства, предоставление налоговых льгот для стимулирования долгосрочных сбережений граждан, введение 35-часовой рабочей недели для сдерживания роста безработицы. В это же время реализуется программа по денационализации крупных объектов в производственной и банковской сферах.
Экономическая система Швеции, считающаяся классическим примером социального рыночного хозяйства, также находится в процессе трансформации. Значительное внимание уделяется сокращению дефицита государственного бюджета, вызванного значительным объемом социальных расходов и высокой степенью перераспределения общественных активов через бюджетную систему. Однако в сфере социального обеспечения особых сдвигов в плане реформирования правительством не планируется. Как и прежде, Швеция характеризуется наивысшим среди стран ОЭСР показателями социализированного характера экономики и распределения национального дохода по таким показателям как: доля социальных расходов в ВВП; доля государственных трансфертов в денежных доходах населения; удельному весу государственного сектора социальных услуг в общей занятости; доли социальных взносов работодателей в общей массе налоговых доходов бюджета.
К трансформационным преобразованиям шведского общества следует отнести переход к модели «индивидуализации социальной ответственности». Экономической основой такого перехода служит сохранение уровня социального обеспечения с одновременной диверсификацией источников его финансирования, а также отказ от государственной монополизации предоставления социальных услуг (например, жилищно-коммунальных).
Приоритетными направлениями преобразований в Германии является увеличение социальных инвестиций, поддержка предпринимательства и частной инициативы и перестройка системы медицинского и социального страхования. Переориентация государственного обеспечения социальной помощи на социальные инвестиции означает рост вложений государственного капитала в развитие образования, профессионального обучения, совершенствования социальной инфраструктуры. Что касается поддержки предпринимательских усилий, то государственная политика осуществляется за счет снижения «налогового пресса»: снижаются корпорационный налог и налог на прибыль. Так, совокупный налог на прибыль снизился с 50% в 2000 году до 40% в 2001 году, корпорационный налог снизился до 25%, максимальная ставка подоходного налога должна уменьшиться с 53% в 1999 году до 42% в 2005 году, а его начальная ставка уменьшилась соответственно с 22,9 до 19,9% в 2001 году.
Реформа системы медицинского и социального страхования Германии предполагает уменьшение отчислений в социальные фонды и больничные кассы. Однако при этом сокращение социальных налогов предполагается компенсировать за счет введения других видов налогов, например экологического (в виде акциза на бензин).
Наиболее заметные итоги реформирования экономических систем США, Франции, Германии, Великобритании, Швеции проявились в сфере производства, занятости и бюджета. Происходит трансформация модели «государства всеобщего благосостояния» к модели «государства социальных инвестиций».
В условиях постиндустриального общества модель социального рыночного хозяйства, лежащая в основе функционирования государства благосостояния, становится внутренне противоречивой и требует адекватного видоизменения. Однако масштабность и избыточность обеспечения населения социальными благами за счет государства в итоге приводит к росту дефицита бюджета и численности безработных. Оба эти фактора негативно влияют на потенциал роста
экономики. Данное противоречие модели социально ориентированной экономики, проявившееся в ходе ее эволюции, требует корректировки отношений в схеме «государство-рынок».
В основе каждой из моделей социального государства лежит свой базовый принцип, который вытекает из соотношения доли участия в реализации социальной политики ее основных субъектов - государства, корпорации и личности.
Достаточно интересным представляется опыт проведения социальной политики в странах Центральной и Восточной Европы. В социальной политике и в политике занятости этих стран прослеживаются два этапа. Первый этап - этап стабилизации и либерализации, второй - с момента вхождения этих стран в режим экономического роста. Многие процессы, происходящие на первом этапе, аналогичны тем, которые происходят в России, хотя масштабы падения и доходов, и производства там были значительно меньше. На первом этапе важной проблемой стали безработица и падение доходов населения. Однако в этих странах не было высокой социальной напряженности, социальных конфликтов и массовых выступлений. Важным фактором активизации социальной защиты населения явилось принятие во всех странах комплекса так называемых «социальных законов», которые четко определили порядок помощи бедным слоям населения и источники их финансирования. Причем происходило жесткое регламентирование фонда зарплаты почти во всех странах. На втором этапе акценты в социальной политике, прежде всего в политике занятости, меняются. Если на первом этапе политика носила в основном пассивный характер (пособия по безработице, досрочный выход на пенсию и пр.), то на втором этапе политика имеет более активный характер: создание новых рабочих мест, организация общественных работ, отсрочка банкротств предприятий с целью сохранения рабочих мест.
Опыт западных стран свидетельствует о том, что характер социальных затрат является прерогативой социальной политики. Речь идет о принципах удовлетворения социальных нужд и обеспечения социальных гарантий государства либо за счет оплаты социальных гарантий самими потребителями непосредственно или работодателями, либо в смешанной форме за счет различного комбинирования указанных форм. В экономике развитых стран широко распространен именно этот способ комбинирования в различных сочетаниях.
Выбор конкретной модели осуществления социальной политики всегда зависит от исторических, социокультурных и экономических условий, а также определяется конкретным типом обще-
ственно-политического устройства государства, его идеологическими, духовными принципами, особенностями переживаемою исторического этапа. Но в любом случае социальное государство в современных условиях с необходимостью предполагает наличие, с одной стороны, сильного государства, способного нести ответственность за развитие человеческих ресурсов, а, с другой - наличие развитых институтов гражданского общества, способных поставить государство под свой контроль.
Однако конституционные установления о статусе России как социальном государстве остаются скорее перспективой, но не являются реальностью. И здесь проблема не столько в отсутствии социальной политики в России, сколько в ее осуществлении в условиях реформирования общества и экономики. Социальная политика переходного периода отражает обострение борьбы за перемены в ключевых условиях формирования социального положения граждан, выражающегося в их доступе к переделу собственности, сохранению или понижению уровня жизни и уровня социальной защищенности и т.д.
Проблемой сегодняшней России является то, что здесь не просто происходят видоизменение модели социальной политики или поиск наиболее адекватных изменившимся условиям способов ее проведения, а осуществляется попытка кардинальной смены одной крайней модели социального государства на другую, то есть резкий переход от перераспределительной социальной политики к полностью индивидуализированной социальной политике. В настоящее время происходит обострение противоречия между тенденцией к сокращению объемов непосредственно государственной социальной помощи и предельным увеличением спроса на нее со стороны населения в условия практической неразвитости негосударственных институтов социальной поддержки и обеспечения.
В начале экономических реформ (1991 - 1992 годы), перед российским правительством стояла проблема выбора стратегии включения социальной политики в общую стратегию экономических преобразований на фоне того, что советское государство было в максимальной степени социально ориентированным. Большое влияние на осуществление этого выбора оказала принятая концепция реформ, которая изначально исходила из необходимости повышения эффективности функционирования хозяйственной системы путем перехода к рыночным отношениям в экономике. В результате был сделан следующий выбор: не рассматривать социальную сферу общества как приоритетную в плане оптимизации ее преобразований, а соци-
альную политику - как самостоятельное направление деятельности государства. В качестве критерия эффективности новой системы были выбраны лишь экономические показатели. Развитие же социальной сферы, либо улучшение каких-то ее отдельных показателей (уровень доходов населения, допустимый уровень безработицы, состояние здоровья нации и т.п.) даже не назывались в качестве явных целей реформ ни в краткосрочной, ни в среднесрочной перспективах.
Для российского государства на этом этапе реформ выбор в пользу приоритетности экономической политики над социальной был оправдан: в социальной сфере существовал достаточный запас прочности. Однако со временем социальный запас прочности у общества оказался исчерпанным, а социальная цена реформ - очень высокой. В конечном итоге стало очевидным, что именно социальные последствия и издержки реформ оказались главным тормозом дальнейших экономических и политических преобразований в обществе.
Небольшой рост трудовой активности населения на начальном этапе реформ за счет возникновения новых сфер и видов деятельности и появления новых источников дохода не оказал существенного влияния на социальную ситуацию в стране в целом и не привел к предполагаемому росту уровня жизни в России. Новые дополнительные вложения в социальную сферу и без реализации в ней институциональных изменений привели к тому, что уже к 1994 году проявилось очевидное истощение социальных ресурсов в обществе: запасы прочности в социальной сфере, существовавшие в начале реформ и действовавшие как амортизаторы, превратились в факторы, обостряющие социально-экономический кризис в России и тормозящие дальнейшие преобразования. Очевидное обострение социального кризиса в обществе и общее резкое снижение качества жизни населения России определили необходимость корректировки курса реформ с учетом того факта, что социальная политика должна рассматриваться как существенное и приоритетное направление деятельности государства. Для российского общества пока остается открытым вопрос о том, какая именно модель социальной политики будет использоваться в России и явится наиболее адекватной российским условиям.
Необходимость формирования новой модели социально-экономического развития ставит перед обществом проблему - оценить эффективность стратегии проводимых рыночных реформ. За период, начиная с 1992 года по настоящее время, несмотря на значительные социальные издержки не было создано предпосылок и усло-
вий экономического роста. В стране существует достаточно высокий уровень инфляции.
В России были предприняты усилия по созданию законодательной и институциональной баз, делающих общество и экономику стабильной. На федеральном уровне был принят ряд законов: «О повышении социальных гарантий для трудящихся», «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан РФ», «О повышении минимального размера оплаты труда», «О защите прав потребителей», «О занятости населения в РФ», «О совершенствовании управления Фондом социального страхования в РФ», «О прожиточном минимуме в РФ», «О государственной социальной помощи» и др. Однако принятые законодательные документы только в определенной мере позволяют очертить и решить круг проблем в области регулирования трудовых и социальных отношений. Поэтому особо значимой является разработка концепции регулирования социальных отношений, включающая в свой состав ключевые вопросы о становлении и организации системы финансовых отношений в России и их роли в новейших трансформационных процессах стратегии социально-экономического развития страны. По мнению автора, в концепции должны быть учтены следующие проблемы: развитие категорий и критериев социальной изменчивости; динамика стабильности в XX веке и диалектике ее взаимоотношений с социальной динамикой и изменчивостью; уровень и характер социальных отношений в условиях воспроизводства экономического потенциала России и др.
В настоящее время практически необходимая для реформ социальная база в России в полном объеме отсутствует. Перечислим основные результаты реформ, резко сузившие социальную базу и увеличивающие социальную напряженность:
а) обострение проблем распределения и перераспределения собственности и доходов. В сфере доходов сложилась критическая ситуация: в РФ на катастрофически низком уровне находится цена труда, которая занижена в 2 - 2,5 раза по сравнению с экономически обоснованным уровнем. При этом снижение доходов происходит более быстрыми темпами, чем сокращение ВВП, что свидетельствует об отсутствии координации в экономической и социальной политике, о высоких социальных издержках реформ;
б) обострение проблем бедности, происходит расширение базы воспроизводства бедности; дифференциация доходов остается на социально опасном уровне: соотношение доходов 10% наименее и 10% наиболее обеспеченного населения составило в 1997 году 13,2 раза, в 2001 году - 14
раз. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума составила в 1999 году 29,9% от общей численности населения, в 2001 году - 27,6%. По прогнозам в 2002 году уровень бедности (численность населения с доходами ниже прожиточного минимума) составит 27%, в 2003 году - от 25 до 26%, в 2005 году - от 22 до 24%.(Для справки: среднегодовой прожиточный уровень на душу населения составил: в 2001 году - 1 500 руб., в 2002 году - 1 795 руб.). Происходит дальнейшее обнищание населения: 10% населения находятся на «социальном дне», 5% относятся к так называемому «придонью», которое с большой долей вероятности может попасть на «социальное дно». Доля состоятельных людей составляет 5% численности населения РФ. К так называемому «среднему уровню доходов» (выше прожиточного минимума) относится около 43% населения. По нашим расчетам, «индекс нищеты» остается достаточно высоким: его величина в 2005 году составит 18 - 20%. Мировая практика свидетельствует, что существенное различие в уровне доходов между нижним и верхним пределами доходов вызывает серьезное социальное напряжение;
в) обострение ситуации на рынке труда: в 1998 - 1999 годах число безработных в России составляло 13% от числа экономически активного населения, в 2001 году - 9%, в 2002 году (прогноз) - 8,6%*. (Как известно, уровень естественной безработицы не должен превышать 5 -6%). Ухудшается отраслевая структура занятости;
г) наличие неблагоприятных демографических тенденций; ухудшение потенциала здоровья. По прогнозным оценкам, численность населения страны будет сокращаться (табл. 1);
д) продолжают разрушаться научный и образовательный потенциалы; растет их невостребованность, что подрывает источники будущего развития страны;
е) снижение социальных гарантий (ослабление социальной защиты уязвимых групп населе-
ния, ухудшение медицинского обслуживания, увеличение коммерциализации социальных услуг; снижение доступа к бесплатному образованию, информационно-интеллектуальному достоянию общества);
ж) насаждение чисто компенсационных форм социальной защиты, направленных, в основном, на решение только текущих проблем.
Основной проблемой решения социальных отношений в социальном государстве (в том числе и активизация процессов обеспечения социальной защищенности населения) являются недостаточность финансируемых денежных средств, отсутствие адекватной финансовой системы, позволяющей качественно решать эту проблему.
Формирование финансовых средств для обеспечения социальной сферы и активизации процесса социальной защищенности населения целесообразно, на взгляд автора, рассмотреть с учетом нескольких направлений, влияющих на формирование объема этих средств. Должно быть учтено совершенствование: 1) трансформации инвестиционной социально-ориентированной деятельности; 2) организационно-финансового механизма трансформации социальных обязательств государства (уменьшение государственных обязательств и сокращение средств государственного бюджета, направляемых на оплату части субсидий).
Первое направление формирования финансовых средств. В России преобладают нерыночные методы распределения финансовых институтов, ориентированных на привлечение и инвестирование части денежных доходов населения - сбережений. Существующая финансовая система не способна мобилизовать значительные внутренние финансовые ресурсы в качестве инвестиций в экономику. Одним из направлений совершенствования финансовой системы является создание нового законодательства в сфере инвестиций, финансового рынка и финансовых услуг.
Таблица 1
Среднегодовая численность населения России
Показатели Ед. изм. 2001 год 2002 год (оценка) 2005 год (прогноз) 2005 год в % к 2001 году
Среднегодовая численность постоянного населения млн чел. 144,5 143,6 141,6 98,0
Общий коэффициент рождаемости Число родившихся на 1 000 чел. населения 9,1 9,4 10,3 113,2
Общий коэффициент смертности Число умерших на 1 000 чел. населения 15,6 15,4 15,4 98,7
Коэффициент естественной убыли населения на 1 000 чел. населения -6,5 -6,0 -5,1 78,5
* По данным о показателях прогноза социально-экономического развития РФ до 2005 года.
В общем виде основные предложения, реализация которых позволила бы создать в стране эффективный финансовый рынок для решения приоритетных проблем (подъем экономики, рост инвестиций и эффективность их использования, обеспечение условий для расширенного воспроизводства сбережений населения, создание системы социального обеспечения и социального страхования), сводятся к следующим:
• увеличение инвестиционных ресурсов, заимствуемых кампаниями на внутреннем финансовом рынке за счет ускоренного развития рынка корпоративных облигаций и эмиссии акций;
• восстановление рынка государственных ценных бумаг как важнейшего инструмента регулирования денежно-кредитной политики государства, оказание государственной поддержки сбережениям населения и системам коллективного инвестирования;
• содействие выпуску новых финансовых инструментов, представляющих интерес для инвесторов (в том числе облигаций с упрощенной системой государственной регистрацией выпуска и т.п.).
Эти предложения не исчерпывают всю возможную совокупность действий, направленных на формирование дополнительных финансовых средств, необходимых для решения социальных проблем: выделены только те действия, которые связаны с трансформацией инвестиционной политики, которая должна включать в свой состав такой фактор, как социальная ориентация развития общества.
Важной проблемой перехода к экономическому росту и усилению его социальной ориентации является поиск средств для инвестирования в реальный сектор. Необходимо различать две стороны: наличие потенциальных финансовых ресурсов (сбережения населения) и наличие механизмов трансформации сбережений в инвестиции.
В условиях рыночного хозяйства сбережения населения являются существенной составляющей
при формировании совокупного предложения денежного капитала. Главное условие здесь -трансформация сбережений в инвестиции. Под влиянием рыночных изменений появились новые пути движения сбережений населения, которые существенно отличаются от дореформенных. Например, приобретение физическими лицами ценных бумаг, выпускаемых предприятиями, несет позитивную направленность, так как представляет собой прямые инвестиции в производство. Однако это направление денежного потока наиболее слабо развито в финансово-экономическом обороте страны. Острейшую проблему для российской экономики представляет проблема оттока частного капитала за рубеж. Особого внимания заслуживает форма накопления сбережений в рублях и валюте. С одной стороны, наличные сбережения, остающиеся в распоряжении домохозяйств, уменьшают скорость денежного потока и номинально сокращают кругооборот денежных средств. С другой - такая форма хранения денежных средств является для населения определенным способом «самосохранения».
Анализ основных направлений движения элементов реального оборота доходов домашних хозяйств в рамках хозяйственного кругооборота позволяет сделать вывод о том, что под влиянием рыночных преобразований появляются новые многообразные формы развития потребляемой и сберегаемой частей дохода, которые, с одной стороны, ускоряют процесс хозяйственного кругооборота путем приобретения населением ценных бумаг, что является прямым инвестированием предприятий, а с другой - дестабилизируют этот кругооборот из-за интенсивного оттока частного капитала за рубеж и гипертрофированного роста сбережений населения в неорганизованной форме.
Несмотря на высокую дифференциацию доходов и снижение интегральных показателей благосостояния, доля сбережений в структуре доходов сохранялась на относительно высоком уровне до 1997 года. В структуре сбережений населения обнаруживается ряд особенностей: вклады в
Таблица 2
Структура сбережений населения РФ (в %)
Показатели 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Отношение сбережений к чистому доходу (норма личных сбережений) 21 25 31 25 26 27 17 15 16
Сбережений всего, в том числе: 100 100 100 100 100 100 100 100 100
• вклады в банках 23,8 25,8 22,2 22,3 17,2 7,9 - 30,1 34,1
• приобретение ценных бумаг 1,3 0,6 0,2 0,3 0,7 0,8 6,9 30,1 34,1
• покупка валюты 2,9 34,2 61,1 62,1 76,4 84,7 78,6 56,5 47,0
• налично-рублевые сбережения 72 39,4 16,5 15,3 5,7 6,6 14,5 13,4 18,9
(Рассчитано по: «Россия в цифрах», М., 2001, с. 104)
банки и ценные бумаги в совокупности составляют незначительную часть всех личных сбережений; значительная доля населения в качестве наиболее эффективной стратегии сберегательного поведения выбирает неорганизованные формы хранения сбережений. Самой приоритетной формой население считает вложение денег в наличную валюту - больше половины всех сбережений. Многочисленная группа домохозяйств предпочитает традиционную форму хранения денежных сбережений в виде рублевой наличности, что вообще исключает организованный характер сбережений. Однако инфляционные процессы и рост потребительских цен значительно уменьшают желание населения хранить деньги «в кубышке».
Приведенные ниже средние показатели характеризуют общий потенциал сбережений населения, но об их мобильности можно судить лишь с учетом дифференциации накоплений между отдельными группами домохозяйств. По данным выборочного обследования ИСЭПН РАН, неравенство в распределении сбережений оказалось значительно выше, чем по уровню доходов: 52% населения имеют 1,2% общей суммы сбережений, тогда как у 2% домохозяйств сосредоточено 60% всех накоплений (табл. 3).
Одной из актуальных проблем является развитие и активизация деятельности двух сегментов рынка - фондового и кредитного, которые в наибольшей степени должны способствовать трансформации сбережений в инвестиции. Однако в настоящее время эти сегменты рынка находятся в «зачаточном состоянии». Использование фондового рынка неэффективно из-за слабого финансового состояния предприятий, которые не могут обеспечить доходность ценных бумаг и нести затраты по привлечению мелких инвесторов. Кроме того, не сформирован вторичный рынок ценных бумаг, ориентированный на средства мелких инвесторов.
При неразвитости фондового и кредитного рынков проблема трансформации сбережений в инвестиции не может иметь надежного решения. После кризиса финансовой системы (1998 год) весь-
ма вероятно, что финансирование бюджетного дефицита и выплата внешнего долга будет осуществляться за счет инвестиционного развития, в том числе за счет сбережений населения, что может привести к тяжелым социальным последствиям.
Из сказанного следует, что основными направлениями использования денежных сбережений населения в качестве одного из источников формирования инвестиционного фонда являются следующие:
• более рациональное использование таких финансовых инструментов, как государственные ценные бумаги с высоким уровнем надежности;
• выпуск займов целевого характера на региональных и муниципальных уровнях;
• использование дифференцированной ставки процента с учетом изменения уровня инфляции.
Второе направление формирования финансовых средств государства для обеспечения социальной защищенности населения. В процессе экономического реформирования в России не было определено понятие «социальных обязательств государства», которые финансируются из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Во многих случаях как практиками, гак и теоретиками ставится вопрос о недофинансировании социальных обязательств государства, размеры которого позволяют ставить вопрос о несоответствии этих обязательств реальным финансовым возможностям государства, а следовательно, и о необходимости отмены ряда социальных программ. На взгляд автора, такая постановка вопроса представляется не вполне оправданной.
В настоящее время практически не учитывается то обстоятельство, что в ходе экономических реформ в России произошла реструктуризация источников финансирования продукции большинства отраслей социальной сферы, ранее финансировавшимися исключительно или преимущественно из средств государственного
Таблица 3
Уровень душевого дохода и сбережений населения РФ
Экономические группы населения Уровень душевого дохода (дол. США в месяц) Доля населения в % к общей численности населения Доля сбережений в % к общей сумме сбережений
Бедные до 50 51,9 1,2
Малообеспеченные 50- 100 19,1 1,6
Среднеобеспеченные 100-500 18,2 7,4
В ысокообеспсченн ые 500 - 1 500 5,8 13,1
Богатые 1 500 - 3 000 3,0 16,6
Очень богатые более 3 000 2,0 60,1
Источник: Сбережения населения и внутренние источники экономическою роста. Маркетинг, 1998, с. 13)
бюджета. Поэтому одной из актуальных проблем совершенствования и активизации социальной защищенности населения является необходимость трансформации социальных обязательств государства.
В первую очередь, речь идет о таких магистральных направлениях трансформации, как уменьшение социальных обязательств государства, переход от предоставления отдельных видов гарантий по принципу категориальное™ к их предоставлению по принципу адресности, о замене (по возможности) бюджетных источников финансирования социальных гарантий финансовыми источниками, формируемыми на страховой основе. В настоящее время начинает входить в практику система адресного финансирования.
В обобщенном виде можно выделить несколько ключевых элементов финансового механизма уменьшения (реструктуризации) социальных обязательств государства:
• реализация в полной мере и обоснованного принципа адресности при осуществлении социальных государственных гарантий при условии, что переход к этому принципу предоставления гарантий и льгот будет реализован только в сочетании с выделением части средств, которые будут высвобождены в результате такого перехода, на повышение размеров гарантий и льгот наименее обеспеченным их получателям;
• переход к следующему элементу нового финансового механизма - сочетание гарантий государства с добровольным социальным страхованием граждан, их социальной ответственностью. Внедрение этого принципа обусловливает возможность получения (при наступлении страхового случая) социальных льгот в размерах, превышающих социальные гарантии государства. Общий механизм при этом выглядит следующим образом: государство гарантирует объем выплат при наступлении страхового случая в размере до прожиточного минимума (величина соответствующего отношения будет зависеть от реальных финансовых возможностей источника финансирования социальных гарантий) в то время, как выплаты сверх этой величины формируются из взносов страхователя, поступивших в систему добровольного социального страхования.
К нетрадиционным способам уменьшения социальных обязательств государства относится «снятие» с федерального центра части ответствен-
ности за развитие социальной сферы (в том числе выплат социальных пособий и льгот) и передача этой ответственности с необходимым финансированием территориям. Основная часть затрат на финансирование социальной сферы в настоящее время приходится на региональные бюджеты. Однако при этом недостаточно проработанным остается вариант перенесения социальных обязательств государства на более низкие уровни административно-территориального управления и о воссоздании (с использованием земских принципов) объектов социальной инфраструктуры, финансируемых из бюджетов местных органов. Целесообразность исследования этого направления снижения социальных обязательств государства подтверждается историческими фактами: в досоциалистической России из бюджетов земств объекты социальной инфраструктуры финансировались в значительных объемах. Для финансирования этих затрат земствам были переданы доходы, взимание которых оказалось наиболее эффективным на местах - прежде всего, окладных доходов (от налогообложения недвижимого имущества, промысловых свидетельств и патентов, заведений трактирного промысла др.).
Реформирование социальных обязательств государства и трансформация финансирования социальных пособий (пенсий, пособий по безработице) определяют переход на чисто страховые основы формирования этих выплат из средств, поступивших в виде страховых взносов с заработной платы, производимых самими работниками.
В этих условиях изменяются и финансовые потоки в системе государственного социального страхования. Для сохранения системы социального страхования (пенсионного, по безработице и др.) должны быть созданы финансовые стимулы участия в ней физических лиц. Таким стимулом является повышенная доходность социального страхования. В противном случае свободные финансовые ресурсы физических лиц будут концентрироваться в банковской системе.
При подобном способе уменьшения социальных обязательств государства работники разных возрастных групп оказываются в неравных условиях. Эта проблема решается при помощи дифференцирования количественных параметров реформы социального страхования по возрастным группам страхователей.
Таким образом, переход к системе сочетания коллективного и индивидуального страхования является возможностью получения значительного финансового эффекта, получаемого государством и населением.
