CC BY
26
A Factsheet — July 2000 by IMF External Relations Department —
http://www.internationalmonetaryfund.co
m
4. D.C. North (1990). Institution, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press, New York.
5. Институты: от заимствования к выращиванию. Опыт российских реформ и возможности культивирования институциональных изменений./Я.И. Кузьми-нов, В.В. Радаев, А.А. Яковлев, Е.Г. Ясин. К 6-й Международной научной конференции «Модернизация экономики и выращивание институтов», Москва, 5—7 апр. 2005 г. — М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2005. — С.9
6. Кирута А.Я. Институциональное ядро экономики // Электронный Интернет ресурс - www.hse.ru/ic6/report11.doc
7. Доминанты институционального развития мировой финансовой архитектуры: монография / под ред. д.э.н., проф. Кочмолы К.В - Ростов-на-Дону: Рост. гос. экон. ун-т «РИНХ», 2009.
Bibliographic list
1. Kochegarova T.M. Sociocultural and economic capacity of the Baltic region. // Power sociology. No. 6. 2011 .
2. Mezhevich N. M. The Baltic region and Russia on Baltic: specifics of position-ing//http://www.ut.ee/ABVKeskus/sisu/pu blikatsioonid/2004/pdf/VF-B.pdf
3. Progress in Strengthening the Architecture of the International Financial System/A Factsheet — July 2000 by IMF External Relations Department — http://www.internationalmonetaryfund.co m
4. D.C. North (1990). Institution, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press, New York.
5. Institutes: from loan to cultivation. Experience of the Russian reforms and possibility of cultivation institutional izme-neniy./Ya.I. Kuzminov, V. V. Radayev, A.A.Yakovlev, E.G.Yasin. To the 6th International scientific conference "Modernization of Economy and Cultivation of Institutes", Moscow, 5 — 7 Apr. 2005 g — M: Prod. GU VShE house, 2005. — Page 9
6. Kiruta A.Ya. Institutional kernel of economy//the Electronic Internet a resource - www.hse.ru/ic6/report11.doc
7. Dominants of institutional development of world financial architecture: the monograph / under the editorship of Dr.Econ.Sci., prof. Kochmola of K.V -Rostov-on-Don: Growth. the state. экон. "RINH" un-t, 2009.
В.В. Букулов, М.Р Дзагоева
ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В РЕСПУБЛИКЕ ЮЖНОЙ ОСЕТИИ
В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
Аннотация
Рассматриваются вопросы перехода к стратегическому планированию социально-экономического развития Республики Южной Осетии, применения программно-целевых методов планирования и бюджетирования ориентированного на результат. В сфере государственного финансового контроля решаются вопросы внедрения и проведения стратегического контроля хода реализации проектов и программ социально-экономического развития Республики Южной Осетии.
Annotation
The problems of the transition to the strategic planning of socio-economic development of the Republic of South Ossetia, the use of program-target method of planning and budgeting for results. In the area of public financial control implementation and address issues of strategic control of the implementation of projects and programs of socio-economic development of the Republic of South Ossetia.
Ключевые слова
Стратегическое планирование, программно-целевое планирование, государственный финансовый контроль, стратегический аудит, аудит государственных программ и проектов, стратегические цели.
Key words
Strategic planning, program-oriented planning, state financial control, strategic audit, audit of government programs and projects, strategic goals.
В странах, где бюджетная система ориентирована на достижение конкретного результата, с широким использованием в бюджетном планировании программно-целевое бюджетирование являются более устойчивыми в социально-экономической сфере. Вопросы увеличения срока бюджетного планирования, перехода к долгосрочному финансовому планированию, проведение аудита реализации государственных программ на сегодняшний день актуальны и в Республике Южной Осетии (РЮО).
Переход РЮО к системе стратегического планирования обусловлено процессами, связанными с усилением роли государственных органов власти в стратегическом управлении страной, которое представляет собой процесс реализации планов по достижению долгосрочных целей развития, который обеспечит устойчивое развитие государства. Это будет новый подход к бюджетному процессу РЮО, увязывающему ресурсное обеспечение с итогами деятельности.
Формирование и исполнение бюджета в условиях стратегического планирования осуществляются в соответствии с приоритетами и задачами государственной политики, и обеспечивается достижение получателями бюд-
жетных средств установленных конечных социально-экономических целей, выполнение в обязательном порядке возложенных на них функций и задач. Это должно ориентировать систему государственного финансового контроля (ГФК) на аудит результатов деятельности.
Аудит государственных программ в этих условиях приобретает особую значимость, так как предполагает комплексное изучение и анализ деятельности органов исполнительной власти, а также бюджетополучателей с точки зрения реализуемости, экономичности, эффективности и результативности проектов и программ.
Основными этапами реализации аудита государственных программ в РЮО являются:
• оценка почвы реализации государственных программ, состояния целевых групп, определение рисков, связанных с ними;
• разработка государственных проектов и целевых программ надлежащего качества, усмотрение возможностей их дальнейшего мониторинга и аудита;
• мониторинг хода реализации государственных программ, определение причин их отклонения от плана, анализ рисков ненадлежащего исполне-
ния, выработка корректирующих и превентивных мер;[1, с. 3]
• оценка конечных результатов и последующих социально-
экономических эффектов реализации государственных программ.
На сегодняшний день достигнуты конкретные договоренности по переходу к программно-целевому финансированию РЮО, решаются вопросы разработки стратегического планирования. В частности, привлечены сторонние научно-исследовательские организации к разработке стратегии развития республики до 2030 года, среднесрочной программы развития республики до 2017 года, инвестиционной программы содействия социально-экономическому развитию республики 2014-2016 годов. Следует отметить, что разработка государственных программ как неких отраслевых и государственных документов не имеет тесной увязки с вопросами их практической реализации и контроля. В этой связи в ближайшей перспективе остро встанет вопрос оценки результатов реализации государственных программ и комплексных национальных стратегий, создание отчетности по ним. Остаются без соответствующего внимания теоретико-методологические основы будущего мониторинга и аудита государственных программ. Вопросы аудита государственных программ должны рассматриваться, как правило, в тесной увязке с инструментами стратегического планирования. При принятии решений об использовании нового механизма стратегического планирования, власти РЮО должны своевременно заняться вопросами разработки и реализации соответствующих контрольных мероприятий, способных обеспечить его бесперебойное функционирование. Решаются ли на данном этапе подобные вопросы, пока непонятно.
Слабые восстановительные процессы в РЮО, нестабильная экономическая и политическая ситуация, накопле-
ние многих нерешенных проблем создают определенные проблемы для развития страны. Вопросы построения эффективной системы мониторинга и оценки конечных результатов, как и прежде вопросы контроля целевого использования финансовых средств будут так же сталкиваться с некоторыми трудностями. Эти трудности обусловлены как политически слабым государственным органом, так и отсутствием в целом опыта в области планирования. Создание четко функционирующей системы мониторинга и оценки требует времени, ресурсов, стабильности политической ситуации.[1, с. 3]
Аудит государственных программ должен осуществляться органом, обладающим необходимыми знаниями, опытом, информацией, владеющим методологией и инструментарием проведения оценки эффективности государственных расходов. Также в условиях программно целевого планирования наиболее эффективно проведение аудита государственных программ независимыми от исполнения органами. Независимая от исполнителей работ оценка эффективности расходования средств имеет принципиальное значение, придающая ему большую легитимность и объективность. Независимый аудит государственных программ обеспечивает парламент, а также налогоплательщиков полной и объективной информацией о реальном положении дел в той или иной сфере. Это позволяет, с одной стороны, контролировать деятельность исполнительных органов власти, с другой стороны, повышает доверие к ним. В связи с неразвитостью на сегодняшний день самой системы ГФК РЮО в условиях серьёзного запроса общества на объективную и независимую информацию о расходовании финансовых средств активное привлечение сторонних экспертов и независимых аудиторских компаний может на время решать многие подобные вопросы.
Переход к программному бюджету требует комплексного реформирования самой системы ГФК РЮО. На законодательном уровне необходимо:
• привести систему ГФК в соответствие с принципами и стандартами, установленными Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), Европейской организацией высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ) и системой ГФК РФ;
• ввести понятия внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, определив их формы, методы и объекты;
• уточнить права и полномочия органов государственной власти в сфере финансового контроля, решить вопросы их разграничения, определить форму и порядок взаимодействия с независимыми аудиторскими организациями;
• определить критерии эффективности и результативности аудита государственных программ;
• установить меры ответственности за каждое нарушение бюджетного законодательства;
• исключить, с одной стороны, возможность необоснованных проверок хозяйствующих субъектов, с другой стороны, не допустить их вывода с поля зрения системы ГФК.
ГФК предлагается определить как деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленную на контроль:
о соблюдения бюджетного
законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
о достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;
о экономности, результативности и эффективности использования государственных средств.
Под внешним ГФК РЮО предлагается понимать финансовый контроль,
осуществляемый законодательными (представительными) органами государственной власти РЮО или созданным ими специальным органом ГФК, а также привлекаемыми этими органами независимыми аудиторами. Задачами внешнего ГФК в условиях системы государственного стратегического планирования в РЮО являются:
- оценка ожидаемой и фактической результативности и эффективности достижения целей социально-экономического развития РЮО, предусматриваемых документами государственного стратегического планирования;
- оценка влияния внутренних и внешних факторов на достижение ожидаемых результатов;
- разработка предложений по итогам проведенной оценки [2, с. 64].
Принципиальным моментом для развития внешнего ГФК РЮО является приведение законодательства РЮО в соответствие с международными нормами [9]. В частности, Контрольно-счетную палату РЮО вывести из системы исполнительных органов власти, наделить и закрепить ее статус высшего, независимого органа внешнего ГФК на уровне конституции РЮО [8]. Предлагается также осуществлять внешний ГФК в системе стратегического планирования исключительно на этапах проведения предварительного и последующего контроля. Такое предложение обусловлено как вышеобозначенными задачами внешнего ГФК, так и проблемами дублирования и чрезмерного количества контрольных мероприятий.
Под внутренним ГФК предлагается понимать финансовый контроль, осуществляемый исполнительными органами государственной власти или созданным ими специальным органом ГФК, а также привлекаемыми этими органами независимыми аудиторами. Задачей внутреннего ГФК в системе государственного стратегического планирования является контроль процесса го-
сударственного прогнозирования и программно-целевого планирования [2, с. 64]. Внутренний ГФК в системе стратегического планирования предлагается осуществлять исключительно на этапе проведения текущего контроля, обусловленного также традиционно выполняемыми им задачами.
Столь радикальные предложения по вопросам разграничения прав и полномочий органов ГФК помимо необходимости решения проблем дублирования и чрезмерности контроля в финансово-бюджетной системе связаны с обозначением сущностных признаков каждого из них. Например, предварительный и последующий внутренний ГФК не имеет той силы и мотивации, что во внешнем ГФК. Это связано с тем, что на уровне исполнительной власти вопросы эффективности и результативности не столь актуальны, как на уровне представительной власти. Вопросами эффективности и результативности исполнительная власть задается исключительно на стадии прогнозирования и планирования. Разрабатываемые государственные проекты и программы заведомо уже считаются эффективными и результативными, нуждающимися
только в правильной реализации. Поэтому с точки зрения исполнительных органов власти разработанная государственная программа и на стадии прогнозирования, и на стадии дальнейшего его продвижения уже содержит элементы эффективности и результативности. Внутренний ГФК по-настоящему озабочен только вопросами контроля законности и правильности распределения финансовых средств, ведения бухгалтерских счетов, в части бюджетов государственных проектов и программ проверка соответствия законодательству деятельности объектов контроля в части исполнения, ведения учета и отчетности по их исполнению. Это обусловлено задачами, которые традиционно решали всегда органы исполнительной власти в
сфере финансов.
Предлагается с вышеобозна-ченным принципом разграничения прав и полномочий органов ГФК разграничить также права, полномочия и ответственность в сфере разработки теоретико-методологических основ финансового контроля. Речь идет о том, чтобы системам внешнего ГФК и внутреннего ГФК позволить развиваться независимо друг от друга, самостоятельно решая свои традиционно сформировавшиеся задачи. Решается тем самым вопрос эффективной системы ГФК посредством достижения эффективности внешнего и внутреннего ГФК отдельно друг от друга по своим традиционным направлениям и целям. Вопросы аудита отдельных государственных программ и проектов в системе государственного стратегического планирования предлагается решать также в соответствии с вышеобозначенным принципом разграничения функций и полномочий органов ГФК.
Относительно понятийного аппарата системы ГФК РЮО следует пояснить то, что функция контроля включает в себя и мониторинг процесса, и последующую его оценку, то есть оба входят в понятие контроль. Тем не менее каждая опирается на обособленную методологию и имеет свои управленческие процессы и процедуры. Однако разрабатывать способы их организации лучше в едином комплексе мероприятий, поскольку создаются и собирают информацию исключительно для проведения процедур стратегического контроля [4, с. 12]. Существует необходимость определения самого стратегического контроля, его статуса, основных задач, функций и способов его исполнения, тем более, что и закон о стратегическом планировании в РЮО не дает полного представления о нем. [3, с. 5]
Целью стратегического контроля следует определить повышение эффективности функционирования сис-
темы государственного стратегического планирования на основе обеспечения соответствия процесса государственного прогнозирования и программно-целевого планирования, документов государственного стратегического планирования, а также решений, принятых в процессе государственного стратегического планирования, принципам системы государственного стратегического планирования.[2, с. 61].
Основными задачами стратегического контроля являются:
• наблюдение, сбор, систематизация и обобщение информации о социально-экономическом развитии РЮО;
• определение качества государственного прогнозирования и программно-целевого планирования;
• аудит результативности и эффективности реализации решений, принятых в процессе государственного стратегического планирования;
• оценка степени достижения запланированных целей социально-экономического развития;
• оценка влияния внутренних и внешних условий на плановый и фактический уровень достижения целей социально-экономического развития РЮО;
• разработка предложений по повышению эффективности функционирования системы государственного стратегического планирования.
Стратегический контроль осуществляется в форме предварительного, текущего и последующего контроля, где:
- предварительный контроль осуществляется на стадии разработки и утверждения документов государственного стратегического планирования. Предварительный контроль проводится на предмет реализуемости приоритетов развития, обоснованности ожидаемых результатов;
- текущий контроль осуществляется в ходе исполнения документов государственного стратегического планиро-
вания;
- последующий контроль осуществляется по итогам исполнения документов государственного стратегического планирования.[2, с. 63]
Таким образом, под государственным стратегическим контролем следует понимать деятельность органов государственной власти в сфере мониторинга и аудита социально-экономического развития, оценку хода реализации государственных проектов и программ, его результатов, проверку соответствия документов государственного стратегического планирования РЮО принципам системы государственного стратегического прогнозирования и программно-целевого планирования. Вопросы разграничения прав и полномочий органов внешнего и внутреннего ГФК, как в сфере формирования теоретико-методологических основ стратегического контроля, так и практической его реализации, предлагается решать в соответствии с их традиционно и практически решаемыми задачами. Так, в процессе разработки, утверждения и исполнения документов государственного стратегического планирования социально-экономического развития РЮО в вопросах предварительного и последующего контроля последнее слово оставлять за органами внешнего ГФК РЮО, а текущего и оперативного контроля, соответственно, за органами внутреннего ГФК РЮО.
Библиографический список
1.Судакова А.Г. "Аудит программно-целевого бюджета: зарубежный опыт". Журнал "Бюджет", декабрь 12/2011, - 3 с.
2.Проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании».- 61-65 с.
3.Закон «О стратегическом планировании в РЮО» от 13 декабря 2011. 4.А.Л. Кузенков. Стратегический мониторинг в системе государственных про-
грамм и проектов. Доклад аналитического центра при Правительстве Российской Федерации" на 2011 год,-10 с.
5.Пискунов А. А. Актуальные проблемы стратегического аудита. АКСОР № 12/2010 . - 35-40 с.
6.А.А. Пискунов, И.И. Иванюк. Стратегическое и территориальное планирование как инструмент развития регионов АКСОР №1/2012 (20), - 19-26 с.
7.Калинина Л.Е. Программно-целевой метод как метод государственного управления. " Российская юстиция", 2012, N.
8.Закон о Контрольно-Счетной палате Республики Южная Осетия от 16 апрель 2011 г.
9.Лимская декларация руководящих принципов контроля принятая IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году.
Bibliographic list
1.AG Sudakov "Audit of performance-based budgeting: international experience." Magazine "Budget", December 12/2011 -3.
2. The draft federal law "On the state strategic planning." - 61-65 s.
3. The law "On strategic planning in South Ossetia" as of 13 December 2011.
4. AL Kuzenkov. Strategic monitoring of the system of government programs and projects. The report of the analytical center of the Government of the Russian Federation "in 2011 - 10.
5. Piskunov AA Actual problems of strategic audit. AKSOR № 12/2010. - 35-40 seconds.
6. A.A.Piskunov, I.I.Ivanyuk. Strategic and spatial planning as a tool for regional development AKSOR № 1/2012 (20) - 19-26 seconds.
7. Kalinin LE Target-oriented approach as a method of government. "Justice", 2012, N 12
8. Law on Control and Accounting Chamber of the Republic of South Ossetia on April 16, 2011
9. Lima Declaration of Guidelines on Auditing adopted by the IX Congress of the International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI Lima city (Republic of Peru) in 1977.
