CC BY
46
Финансовые услуги в публичных закупках
Махмудова Мария Вячеславовна,
магистрант Российского государственного университета правосудия
E-mail: khromenkova.m@gmail.com
В статье рассмотрены финансовые услуги, используемые в сфере публичных закупок. На основании норм Закона № 44-ФЗ [1] и Закона № 223-Ф3 [2], а также исследования субъектного состава сферы публичных закупок выявлены особенности и проблемы использования финансовых услуг в указанной сфере. Установлено отсутствие научных работ и исследований, подтверждающих объективную необходимость, эконмическую и финансовую рациональность использования ряда финансовых услуг в сфере закупок. Новизна исследования заключается в подтверждении наличия чрезмерного и неоправданного легального «навязывания» финансовых услуг хозяйствующим субъектам - участникам закупок. Принимая во внимание то, что расходы на оплату финансовых услуг хозяйствующие субъекты относят в цену контракта, выявлено объективное основание для удорожания товаров, работ, услуг, приобретаемых за счет бюджета путем проведения конкурентных закупок в электронной форме. Авторами предлагается в условиях перехода к цифровой экономике рассмотреть вопрос отказа от обязательного использования в сфере публичных закупок ряда финансовых услуг, оставив заказчикам возможность самостоятельно принимать решение о таком использовании после надлежащего финансового обоснования.
Ключевые слова: расходы бюджета, публичные закупки, контрактная система в сфере закупок, финансовые услуги.
сч
О)
Продолжающееся более чем двадцать лет реформирование публичных закупок в Российской Федерации свидетельствует не только об отсутствии единой концепции правового регулирования указанной сферы, но и о неверном акценте на развитие конкуренции и беспрецедентном «процедурном зарегулировании» без учета оптимального финансового обеспечения и объективных потребностей, составляющих основу публичных закупок во многих странах мира [3].
В очередной раз, и регулятор (Минфин России), и контролер (ФАС России) сферы закупок повторяют системную ошибку управления, ведущую к необоснованному увеличению финансовых издержек в публичных закупках. Уместно привести позицию графа Канкрина Е.Ф, который в конце XIX века отмечал, что «в государстве, как в частном быту, необходимо помнить - разориться можно не столько от капитальных расходов, как от ежедневных мелочных издержек. Первые делаются не вдруг, по зрелому размышлению, а на последние не обращают внимания, между тем как копейки растут в рубли» [4].
Указанное выше наглядно демонстрирует актуальность проблемы использования финансовых услуг в сфере публичных закупок, в том числе их виды, порядок и практика применения, затраты и риски, связанные с добровольным либо принудительным использованием тех или иных видов финансовых услуг.
Под финансовой услугой понимается банковская услуга, страховая услуга, услуга на рынке ценных бумаг, услуга по договору лизинга, а также услуга, оказываемая финансовой организацией и связанная с привлечением и (или) размещением денежных средств юридических и физических лиц [5].
В сфере закупок по Закону № 44-ФЗ и № Закону № 223-Ф3 предлагаем рассмотреть виды и отдельные особенности использования финансовых услуг, исходя из сущности субъектов публичных закупок, прежде всего, - заказчиков и участников закупок, часть из которых трансформируется затем в поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
К финансовым услугам для заказчика относятся: открытие счетов для перечисления заработной платы работникам, услуги финансовой аренды (лизинга), коммерческий кредит. Данные виды финансовых услуг, как правило, приобретаются путем использования конкурентных закупок в полном соответствии с требованиями норм Закона № 44-ФЗ, Закона № 223-Ф3, а также Закона № 135-ФЗ.
К примеру, согласно «Аукционного перечня» [6] закупка финансовых услуг, кроме услуг по пенси-
онному обеспечению и страхованию (код 64 ОКПД 2 (ОК 034-2014) осуществляется путем проведения аукциона. А для поддержки отечественных хозяйствующих субъектов, а также в целях противодействия санкциям Правительство РФ определило перечень финансовых услуг, сведения о которых не подлежат размещению в Единой информационной системе (ЕИС) при осуществлении закупок в рамках Закона № 223-Ф3 [7]. К таким услугам отнесены: банковские и страховые услуги, предоставление займов и поручительства, услуги по финансовой аренде (лизингу).
Учитывая, что подобные закупки не оказывают воздействие на ценообразование в закупках и не представляют особой сложности реализации, за исключением, пожалуй, процедурных ошибок заказчика, решаемых в административном порядке путем подачи жалобы на соответствующее нарушение, их рассмотрение опустим.
Наибольший интерес представляют финансовые услуги для участников закупок (поставщиков, подрядчиков, исполнителей), среди которых ярко выделяются финансовые услуги, направленные на:
- обеспечение участия в конкурентных процедурах и выполнения обязательств (открытие и обслуживание специального банковского счета, банковская гарантия, внесение денежных средств на счет заказчика);
- получение дополнительного финансирования, необходимого для выполнения обязательств (займы, кредиты);
- страхование ответственности (услуги страхования).
Обеспечение участия в конкурентных процедурах, а также обеспечение выполнения обязательства носит обязательный характер с незначительным перечнем исключений. Законодатель в Законе № 44-ФЗ легально закрепил обязанность использования хозяйствующими субъектами ограниченного перечня финансовых услуг, в который вошли: специальный банковский счет, банковская гарантия, а также внесение денежных средств на счет заказчика.
В Законе № 223-Ф3 использование финансовых услуг для обеспечения обязательства отдано на усмотрение заказчика, за исключением закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства (использование специального банковского счета обязательно) и обеспечение заявок на участие в конкурентных процедурах с начальной максимальной ценой договора свыше 5 млн руб. Виды финансовых услуг, порядок их применения заказчиком определяются в Положении о закупках.
Таким образом, для участия в публичных закупках, а также обеспечения исполнения сделки или гарантийного обязательства, хозяйствующие субъекты обязаны использовать финансовые услуги, однако не весь спектр, а только виды, прямо указанные в законодательстве о закупках. Например, внесение денежных средств на счет заказчика и предоставление банковской гарантии приме-
нялись еще в период действия Закона № 94-ФЗ [8], однако за все время действия законодательства о закупках не было проведено комплексное исследование данных видов финансовых услуг, прежде всего для заказчика и бюджета. Результаты отдельных, проведенных ранее научных исследований свидетельствуют о низкой эффективности и излишней бюрократизации обеспечительных мер, ведущих исключительно к увеличению бюджетных расходов на приобретение товаров, работ, услуг [9, с. 16-19] [10] [11, с. 163-169.] [12, с. 252-261].
Практика свидетельствует о наличии значительных проблем, как поставщиков (подрядчиков, исполнителей), связанных с получением надлежащим образом оказанной финансовой услуги в виде банковской гарантии, так и заказчиков в части реализации требований к гаранту о выплатах [13, с. 22-25].
Несмотря на это, а также наличие жестких требований банков к принципалу (финансовая отчетность за год, открытие счета, движение средств и т.д.), банковская гарантия является наиболее популярным видом финансовых услуг в сфере публичных закупок. А выбранная политика законодателя по обязательному требованию обеспечительных мер путем предоставления банковской гарантии или размещения денежных средств на специальном банковском в совокупности с жестким регламентом их предоставления фактически сделали данные виды финансовых услуг весьма прибыльными для отдельных российских банков. Например, не все банки могут легально реализо-вывать данные виды финансовых услуг. Банки для открытия и ведения специальных счетов определяются Правительством РФ. Банки, уполномоченные выдавать банковские гарантии в рамках Закона № 44-ФЗ - определяются Министерством финансов России.
Вместе с тем, законодатель, регулятор, контролер, а также иные профильные органы государственной власти, вменяя в обязательном порядке применение обеспечительных мер в публичных закупках, не учитывают расходы на оплату финансовых услуг поставщиками (подрядчиками, исполнителями).
Иная позиция представлена в практике публичных закупок Германии, в которых обязанность использовать финансовое обеспечение законодательно не установлено, однако заказчики, руководствуясь общеевропейскими принципами публичных закупок, вправе самостоятельно принимать решение о необходимости установления такого требования по конкретной закупке. Законодатель полагает, что тотальное введение такого ограничения, как обеспечительные меры, не только ограничивает конкуренцию, но, и ведет к удорожанию предмета закупки путем увеличения расходов предпринимателей на оплату необходимых дополнительных финансовых услуг. Понимая, что оплата дополнительных финансовых услуг со стороны бизнеса будет «включена» в стоимость то-
5 -о
сз
<
варов или работ, обеспечение заменено на подтверждение добросовестности участника в виде положительной деловой репутации или достаточного опыта работы, а также соответствующей квалификации [3, с. 60].
Полагаем, что «принудительное» по факту использование обеспечительных мер в публичных закупках, установленное без расчетов затрат на выполнение данного обязательства хозяйствующими субъектами, без анализа арбитражной практики по «раскрытию» банковских гарантий (взыскание денежных средств заказчиком с банка-гаранта), не соответствует целям, задачам и принципам публичных закупок [14, с. 63-72]. Более того, расходы хозяйствующих субъектов на оплату финансовых услуг ведет к удорожанию приобретаемых в процессе публичных закупок товаров, работ, услуг, поскольку данные дополнительные расходы поставщики (подрядчики, исполнители) закладывают в цену контракта. С другой стороны, заказчики не обязаны предусматривать при расчете начальной (максимальной) цены контракта (далее - НМЦК) дополнительные издержки контрагента на оказание финансовых услуг [15, с. 94-105] [16, с. 241-247]. Например, Приказ № 567 [17] не содержит подобных оснований, а рекомендует заказчикам приводить цены, используемые в расчетах НМЦК в соответствие с условиями планируемой закупки при помощи указанных коэффициентов, среди которых фигурирует размер обеспечения исполнения контракта, но не реальная или прогнозируемая стоимость данной финансовой услуги для контрагента.
Займы и кредиты для поставщиков (подрядчиков, исполнителей) также представляют определенный интерес. Контрагенты, учитывая, что в большинстве случаев заказчик производит оплату после приемки надлежаще выполненного обязательства, при этом аванс не предусмотрен, вынуждены обращаться в кредитные организации для получения данного вида финансовых услуг. Стоимость оплаты данных финансовых услуг контрагент обязан учесть в стоимости сделки в рамках публичных закупок, в том числе путем возможного уменьшения своей прибыли.
Страхование, как правило, применяется в закупках по Закону № 223-ФЗ. Отдельные заказчики устанавливают требование по страхованию ответственности подрядчика по договору. Использование данного вида финансовой услуги гарантирует подрядчику оперативную финансовую помощь в случае гибели, утраты материалов или продукции, необходимой для выполнения обязательства, а заказчику своевременное получение результата работ. Принимая во внимание стоимость финансовой услуги для подрядчиков заказчики по Закону № 223-ФЗ в отличии от Закона № 44-ФЗ имеют — право при расчете стоимости учесть прогнозируе-2 мую стоимость услуги по страхованию.
В статье продемонстрировано чрезмерное «на° вязывание» финансовых услуг в сфере закупок. ав Указанное прямо затрагивает интересы участни-
ков закупок - впоследствии поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и косвенно публичные интересы - дополнительные бюджетные расходы, связанные с закупкой товаров, работ, услуг по завышенной стоимости, поскольку в цену контрагент вынужден предусмотреть все дополнительные и сопутствующие расходы, связанные с участием в закупках.
Принимая во внимание изложенное, предлагаем в условиях перехода к цифровой экономике отказаться от обязательного использования в публичных закупках финансовых услуг, предназначенных для обеспечения заявок, исполнения контракта, а также гарантийных обязательств. Указанное позволит представить заказчикам возможность самостоятельного принятия решения о необходимости использования финансовых услуг, исходя из реалий и действующей обстановки.
Вместе с тем, отсутствие комплексного исследования в данной сфере позволит рассматривать предложенные в статье выводы в качестве базиса для дальнейших научных работ.
Литература
1. Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СПС «Кон-сультантПлюс».
2. Федеральный закон от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // СПС «Консуль-тантПлюс».
3. Кикавец В.В. Публичные закупки в практике зарубежных стран: монография. - Москва: Проспект, 2020.- 176 с.
4. Граф Канкрин и его очерки политической экономии и финансии. В 3-х частях. - Санктпетер-бург. Типография Императорской Академии Наук. 1894.- 299 с.
5. Федеральный закон от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // СПС «Консультант-Плюс».
6. Распоряжение Правительства РФ от 21.03.2016 г. № 471-р «О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)» // СПС «КонсультантПлюс».
7. Распоряжение Правительства РФ от 20.01.2018 г. № 51-р «О перечне финансовых услуг, сведения о закупке которых не составляют государственную тайну, но не подлежат размещению в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». // СПС «КонсультантПлюс».
8. Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утра-
тил силу с 01.01.2014 г.) // СПС «Консультант-Плюс».
9. Кикавец В.В. Банковская гарантия как способ обеспечения исполнения обязательств в контрактной системе: проблемы правоприменения // Самоуправление. № 11. 2015 с. 16-19.
10. Кикавец В.В. Банковская гарантия и иные виды обеспечения обязательства в контрактной системе в сфере закупок. Учебное пособие. М.: «ВАШ ФОРМАТ», 2017.- 132 с.
11. Кикавец В.В., Аветисов В.Г. Финансовые риски заказчика в контрактной системе в сфере закупок // Современные риски и право: правовые средства предупреждения, управления, защиты: XVIII Международная научная конференция. Москва, 26 апреля 2018 г.: Сб. Ст. / под ред. Н.И. Архиповой, С.В. Тимофеева, Е.Ю. Князевой. М.: РГГУ, 2018. 447 с. (Муром-цевские чтения).
12. Кикавец В.В. Трансакционные издержки в контрактной системе: расходы, которые никто не уполномочен считать // Финансовое право в XXI веке: Материалы Международной научно-практической конференции. Москва, 30 ноября - 1 декабря 2017 г. / под ред. И. А. Цинде-лиани. - М.: РГУП, 2018. с. 252-261.
13. Кикавец В.В. Особенности удержания обеспечения исполнения контракта в контрактной системе в сфере закупок // Финансовое право. № 5. 2017. с. 22-25.
14. Кикавец В.В. Принципы правового обеспечения публичных финансовых интересов в контрактной системе сферы закупок // Публичные закупки: проблемы правоприменения. Материалы VI Международной конференции «Публичные закупки: проблемы правоприменения» (8 июня 2018 г., МГУ им. М.В. Ломоносова). М.: Юстицинформ, 2018.- 352 с.
15. Кикавец Виталий. Справедливая цена закупок в период экономического кризиса // Европейский журнал низких и политических наук, Вена. № 2, 2017. С. 94-105.
16. Кикавец В.В. Риск-менеджмент в контрактной системе в сфере закупок: вопросы финансовой безопасности // Финансовая деятельность в сфере публичных и частных финансов: современное состояние и перспективы развития: Материалы Международной научно-практической конференции. Москва, 27 ноября 2015 г. М.: РГУП, 2016.- 404 с.
17. Приказ Минэкономразвития России от 02.10.2013 г. № 567 «Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)» // СПС «Консультант-Плюс».
FINANCIAL SERVICES IN PUBLIC PROCUREMENT
Makhmudova M.V.
Russian State University of Justice
The article discusses the financial services used in public procurement. Based on the norms of the Law No 44-03 and Law No 22303, as well as the study of the subject composition of the public procurement, the peculiarities and problems of using financial services in this area have been identified. The absence of scientific papers and studies confirming the objective necessity, economic and financial rationality of using a number of financial services in procurement. The novelty of the study lies in the confirmation of the presence of excessive and unjustified legal «imposition» of financial services on business entities - procurement participants. Taking into account the fact that business entities include the costs of payment for financial services in the price of the contract, an objective basis has been identified for the cost of goods, work, services purchased from the budget through competitive procurement in electronic form. In the context of the transition to a digital economy, the authors propose to consider the issue of refusing to use a number of financial services in the public procurement, leaving customers the opportunity to independently decide on such use after proper financial justification.
Keywords: budget expenses, public procurement, procurement contract system, financial services.
References
1. Federal Law of 05.04.2013 No. 44-FZ «On the contract system in the field of procurement of goods, works, services to meet state and municipal needs» // ATP «ConsultantPlus».
2. Federal Law of 18.07.2011 No. 223-FZ «On the procurement of goods, works, services by certain types of legal entities» // ATP «ConsultantPlus».
3. Kikavets V.V. Public procurement in the practice of foreign countries: monograph. - Moscow: Prospect, 2020.- 176 p.
4. Count Kankrin and His Essays on Political Economy and Finance. In 3 parts. - St. Petersburg. Printing house of the Imperial Academy of Sciences. 1894.- 299 p.
5. Federal Law of 26.07.2006 No. 135-FZ «On Protection of Competition» // ATP «ConsultantPlus».
6. Order of the Government of the Russian Federation of March 21, 2016 No. 471-r «On the list of goods, works, services, in case of procurement of which the customer is obliged to conduct an auction in electronic form (electronic auction)» // ATP «Con-sultantPlus».
7. Order of the Government of the Russian Federation of January 20, 2018 No. 51-r «On the list of financial services, information on the procurement of which does not constitute a state secret, but cannot be placed in a unified information system in the field of procurement of goods, works, services to meet state and municipal needs.» // ATP «ConsultantPlus».
8. Federal Law of July 21, 2005 No. 94-FZ «On placing orders for the supply of goods, performance of work, provision of services for state and municipal needs» (invalidated from 01.01.2014) // ATP ConsultantPlus.
9. Kikavets V.V. Bank guarantee as a way to ensure the fulfillment of obligations in the contract system: problems of law enforcement // Self-government. No. 11. 2015 p. 16-19.
10. Kikavets V.V. Bank guarantee and other types of security for obligations in the contractual system in the field of procurement. Tutorial. M.: «VASH FORMAT», 2017.- 132 p.
11. Kikavets V.V., Avetisov V.G. Financial risks of the customer in the contractual system in the field of procurement // Modern risks and law: legal means of prevention, management, protection: XVIII International Scientific Conference. Moscow, April 26, 2018: Sat. Art. / ed. N.I. Arkhipova, S.V. Timofeeva, E. Yu. Kn-yazeva. Moscow: RGGU, 2018. 447 p. (Muromtsev readings).
12. Kikavets V.V. Transaction costs in the contractual system: costs that no one is authorized to calculate // Financial law in the XXI century: Materials of the International Scientific and Practical Conference. Moscow, November 30 - December 1, 2017 / ed. I.A. Tsindeliani. - M.: RGUP, 2018. p. 252-261.
13. Kikavets V.V. Features of retention of security for the execution of a contract in the contract system in the field of procurement // Financial Law. No. 5. 2017. p. 22-25.
14. Kikavets V.V. Principles of Legal Support of Public Financial Interests in the Contractual System of the Procurement Sphere // Public Procurement: Problems of Law Enforcement. Materials of the VI International Conference «Public Procurement: Problems
5
"O
C3
<
of Law Enforcement» (June 8, 2018, Lomonosov Moscow State University). M.: Yustitsinform, 2018.- 352 p.
15. Kikavets Vitaly. Fair price of procurement during the period of economic crisis // European Journal of Low and Political Sciences, Vienna. № 2, 2017. P. 94-105.
16. Kikavets V.V. Risk management in the contractual system in the field of procurement: issues of financial security // Financial activity in the field of public and private finance: current state and development prospects: Proceedings of the International Scien-
tific and Practical Conference. Moscow, November 27, 2015 M.: RGUP, 2016.- 404 p.
17. Order of the Ministry of Economic Development of Russia dated 02.10.2013 No. 567 «On Approval of Methodological Recommendations for the Application of Methods for Determining the Initial (Maximum) Contract Price, the Price of a Contract to be Concluded with a Single Supplier (Contractor, Executor)» // ATP ConsultantPlus.
CM O)
