CC BY
706STUD NET
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАКУПОК В РОССИИ НА
СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
LEGAL REGULATION OF PUBLIC PROCUREMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION
УДК-349
Шейкин Игорь Александрович, Магистрант 2 курса Российского государственного университета правосудия, Россия, г. Москва SHejkin Igor' Aleksandrovich, igorrsheykin@gmail.com
Аннотация: В рамках данной статьи автором, на основе анализа норм действующего законодательства в закупочной деятельности, позиций научного сообщества, исследуется правовое регулирование закупок в России на современном этапе. По результатам проведенного исследования автор приходит к выводу о необходимости кодификации законодательства в рассматриваемой сфере и принятии Единого Кодекса о закупках в Российской Федерации.
Abstract: In this article, the author examines the system of legal regulation of public procurement in modern conditions of the Russian Federation based on the analysis of current legislation in procurement activities and the opinions of scientists. On the basis of the results of the research, the author comes to the conclusion that it is necessary to codify legislation in this area and adopt the Unified Procurement Code of the Russian Federation.
Ключевые слова: Государственные закупки, правовое регулирование государственных закупок, государственная закупочная деятельности.
Keyword: Public procurement, legal regulation of public procurement, public procurement activities.
Начать рассмотрение вопросов данной статьи представляется необходимым с краткого анализа последних научных публикаций в рассматриваемой сфере отношений. Так в частности, в 2018 - 2020 годах вопросы связанные с осмыслением системы правового регулирования закупочной деятельности в Российской Федерации достаточно часто становились предметами научного исследования. Так, мы можем выделить наиболее интересные и актуальные научные труды в части исследования: исторического развития правового регулирования и финансового обеспечения закупок теоретические и практические проблемы правового регулирования контрактной системы в сфере закупок, проблем обеспечения обязательств в
контрактной системе, обзор системы правового регулирования закупочной деятельности в рамках ЕАЭС, вопросы действующего законодательства в сфере государственных закупок, как центрального метода регулирования закупочной деятельности и т.д.
Проанализировав вышеуказанные научные труды, а также рассмотрев особенности системы правового регулирования системы закупок в Российской Федерации, мы можем отметить следующее.
В целом, рассматривая систему правового регулирования государственных закупок, мы пойдем по «классическому пути» классификации источников правового регулирования, разделив их на две группы: 1. Акты международного права; 2. Акты национального права. В свою очередь акты национального права следует разделить федеральные и региональные.
Акты международного права включают в себя разного рода международные договоры, которые прямо или косвенно относятся к правовому регулированию государственных закупок.
Необходимо отметить, что Российская Федерация является членом ВТО (Всемирной Торговой Организации), и членство в такой организации обязывает Россию осуществлять правотворчество в соответствии с международными основами и принципами государственных закупок, признанными ВТО. Это означает, что Российская Федерация также должна подписать международное Соглашение по правительственным закупкам (Agreement on Government Procurement), которое упрощает доступ иностранных участников к национальным публичным закупкам. Но такое соглашение в настоящее время не подписано.
Российская Федерация также состоит в иной международной организации - ЕАЭС (Евразийский экономический союз). В рамках договора о Евразийском экономическом сотрудничестве от 29 мая 2014 г. имеется отдельная глава, посвященная принципам и целям регулирования в сфере государственных (муниципальных) закупок. В рамках указанного соглашения также принят Протокол о порядке регулирования закупок (Приложение № 25 к Договору о Евразийском экономическом сотрудничестве).
Далее перейдем к национальным актам, регулирующим сферу государственных закупок. Так главенствующим законодательным актом будет являться Конституция Российской Федерации, а именно ее положения, касающиеся разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71,72). К ним относятся вопросы установления правовых основ единого рынка, федеральный бюджет, федеральная государственная
собственность и управление ею, установление общих принципов организации системы государственной власти и местного самоуправления и др.
Также к источникам правового регулирования государственных закупок можно отнести и федеральные конституционные законы. Они не регулируют государственные закупки напрямую, но так или иначе влияют на реализацию законодательства о государственных закупках. К таким можно отнести, например: Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 N 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и другие, так как они способствуют правильному осуществлению судебных полномочий и судебной защите нарушенных прав, в том числе в сфере государственных закупок.
В целом, на национальном уровне источники правового регулирования, в зависимости от объема регулируемых правоотношений, можно подразделить на общие и специальные.
К общим будут относиться нормы Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), в той или иной мере касающиеся заключения договоров, в том числе на торгах, а также нормы об отдельных видах договоров. В равной степени к общим источникам правового регулирования государственных закупок можно отнести Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ) ввиду того, что источником денежных средств при заключении государственных контрактов являются бюджетные средства. Так п. 1 ст. 69 БК РФ дается определение понятия «закупка», как бюджетного ассигнования «на оказание государственных (муниципальных) услуг». Также в БК РФ в статье 73 регламентированы реестры закупок, в которых устанавливается, что получатели бюджетных средств обязаны вести такой реестр, осуществляемых без заключения государственных или муниципальных контрактов. Очень важно, что само понятие «закупка» раскрывается в п. 1 ст. 69 БК РФ.
Специальным источником, безусловно, является Федеральный закон от 05.04.2013 г. N° 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Данный закон, по сути, является базовым для правового регулирования государственных закупок, ведь именно он устанавливает основные цели осуществления закупок, принципы контрактной системы в сфере закупок, а также содержит все иные основные положения, касающиеся осуществления закупок. Кроме того, созданная в рамках данного закона контрактная система в сфере закупок может рассматриваться, как инструмент финансовой
безопасности государства. К специальным источникам также относится Федеральный закон от 18.07.2011 г. № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», который критиковался и продолжает критиковаться многими специалистами, экспертами и практиками, как избыточное вмешательство государства в финансово-хозяйственную деятельность определенных организаций, учреждений и предприятий.
С учетом того, что институт контрактной системы в сфере закупок по сути включен в антимонопольное регулирование, специальным источником также выступает и Федеральный закон от 26.07.2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции» который определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции и оказывает значительное влияние на правовое регулирование государственных закупок в силу того, что содержит нормы, определяющие раскрывающие понятия добросовестной конкуренции, в целях недопущения ее ограничения, в том числе в сфере государственных закупок.
Помимо вышеуказанных нормативных правовых актов, можно выделить и иные специальные законы: Федеральный закон от 02.12.1994 г. № 53-Ф3 «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», который, в силу специфики продукции, устанавливает принципы и положения при осуществлении закупок продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд; Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных и государственных нужд», который определяет основные цели и принципы поставки продукции для государственных нужд; Федеральный закон от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» который прописывает особенности применения антимонопольных требований в сфере гособоронзаказа; и др. Вышеуказанные законы приняты для правового регулирования государственных закупок в зависимости от сфер государственного управления, необходимым для увеличения экономического потенциала государства.
Помимо федеральных законов, правовое регулирование государственных закупок осуществляется также различными подзаконными актами. Стоит отметить, что количество подзаконных актов, регулирующих государственные закупки огромное количество. На наш взгляд, в настоящее время, помимо наличия большого количества подзаконных актов и разного рода писем, очень часто вносятся изменения в основной закон, регулирующий государственные закупки. Это отрицательно сказывается не только на субъектах государственных закупок, но и на правоприменителях, которым
затруднительно применять ту или иную норму в случае их дублирования или наличия противоречий в различных законах, подзаконных актах и письмах с «разъяснениями». Приведем пример подзаконных актов: Постановление Правительства РФ от 25.12.2018 N 1663 «Об утверждении Положения об особенностях документооборота при осуществлении закрытых конкурентных закупок в электронной форме и порядке аккредитации на электронных площадках для осуществления закрытых конкурентных закупок»; Приказ ФСИН России от 28.02.2019 N 131 «Об утверждении Регламента осуществления Федеральной службой исполнения наказаний ведомственного контроля за соблюдением требований Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" и иных принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов Российской Федерации» и т.д.
Отдельное место в системе правового регулирования занимают письма и разъяснения органов исполнительной власти. По своей правовой природе и формальным признакам, они являются исключительно рекомендательными, но, зачастую, касаются узких вопросов государственных закупок и, несомненно, заслуживают внимания, так как содержат большое количество фактов, касающихся отдельных вопросов и, при наличии правовой коллизии, могут сыграть решающую роль в правильной квалификации действий/бездействий участников отношений по государственным закупкам, либо в целом в квалификации сложившегося отдельно взятого правоотношения. Приведем пример - Письмо Минэкономразвития России от 14.05.2014 № Д28и-801 «О разъяснении положений Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Важным источником, по мнению автора, являются акты высших судебных органов, которые касаются частных вопросов правового регулирования государственных закупок. Например: Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 28 июня 2017 г. Несмотря на то, что судебные акты не являются и не могут являться источником права, но в них имеется научный и прикладной интерес. Ведь, в случае наличия пробелов в законодательстве, по сути, устранением таких пробелов занимаются органы судебной власти, и только затем, выработанные правовые позиции судов имплементируются в законодательство.
Кроме того, в качестве источников регулирования государственных закупок, субъекты федерации издают свои подзаконные акты. Так, к примеру, Правительством Москвы изданы и действуют: Приказ Департамента г. Москвы по конкурентной политике от 25 сентября 2014 г. N 70-01-149/14 «Об утверждении регламента ведения портала поставщиков и признании утратившим силу приказа департамента города Москвы по конкурентной политике от 25 февраля 2013 г. п 70-01-32/13» и т.д.
С января 2019 года все закупки были переведены в электронную форму, что позволило с одной стороны упростить бумажную бюрократию и расширить доступ к государственным, муниципальным и корпоративным закупкам всех потенциальных участников, с другой стороны увеличило расходы на организацию конкурентных процедур, что в свою очередь увеличило себестоимость каждого контракта.
Поддерживая необходимость и важность перевода закупок в электронную форму, мы не являемся сторонниками электронных аукционов, предусматривающих лишь один критерий определения победителя конкурентной закупки - предложенную цену! Указанное способствует возникновению множества злоупотреблений, как со стороны недобросовестных участников закупок, так и со стороны заказчика,
Подводя итог всему вышеизложенному, мы можем отметить, что система правового регулирования сферы закупок характеризуется наличием огромного количества источников правового регулирования, обилием подзаконного регулирования, а также писем и разъяснений органов исполнительной власти. Совершенно очевидно, что чем больше издается нормативных правовых актов, регулирующих ту или иную сферу отношений, тем сложнее становится правоприменение. А еще надо учитывать факт того, что в вышесказанные нормативные правовые акты регулярно вносятся изменения, то естественно процесс правопрмиенения становится крайне сложным. В виду вышеизложенного, совершенно очевидно, что в настоящий момент назрела необходимость в кодификации законодательства о закупочной деятельности, посредством принятия Единого Кодекса о закупках в Российской Федерации.
Естественно, что в рамках данной статьи мы не ставили себе цель полностью разработать положения предлагаемого Единого Кодекса о закупках в Российской Федерации (это и невозможно в рамках данного формата исследования), но вместе с тем представляется возможным предложить общую концепцию данного нормативного правового акта. Так Единый Кодекс о закупках в Российской Федерации должен «классически» состоять из двух
частей «Общей» и «Особенной». В рамках общей части должны быть обязательно урегулированы следующие вопросы: система правового регулирования закупочной деятельности; принципы закупочной деятельности; цели и задачи закупочной деятельности; дефинитивный аппарат; субъекты закупочной деятельности; контроль и мониторинг закупочной деятельности и иные общие положения единые для всех видов закупок. В рамках Особенной части Единого Кодекса о закупках в Российской Федерации необходимо предусмотреть несколько разделов по специальному регулированию отдельных видов закупочной деятельности «Государственные и муниципальные закупки», «Корпоративные закупки», «Закупки сельскохозяйственной продукции», «Государственный оборонный заказ» и т.д.
Литература
1. Кикавец В.В. Банковская гарантия и иные виды обеспечения обязательства в контрактной системе в сфере закупок. Учебное пособие.
- пр М.: «ВАШ ФОРМАТ», 2017. - 132 с.
2. Кикавец В.В., Кузнецов К.В. От партнерства до рейдерства: практика государственных и государственно-корпоративных закупок. Монография // В.В. Кикавец, К.В. Кузнецов - М.: Проспект. 2018. - 223 с.
3. Кикавец В.В. История правового регулирования государственных закупок в России: финансовый аспект: монография. - М: Проспект, 2019.
- 128с.
4. Кикавец В.В. Контрактная система в сфере закупок, как инструмент обеспечения финансовой безопасности государства // Самоуправление. N° 12. 2014 С. 8-11.
5. Кикавец В.В. Эффект колеи в корпоративных закупках // Публичные закупки: проблемы правоприменения: Материалы IV Международной конференции (10 июня 2016 г., МГУ им. М.В. Ломоносова). - М.: Юстицинформ, 2016. - 320 с. С.128-140.
6. Кикавец В.В. Трансакционные издержки в контрактной системе: расходы, которые никто не уполномочен считать // Финансовое право в XXI веке: Материалы Международной научно-практической конференции. Москва, 30 ноября - 1 декабря 2017 г. / под ред. И.А. Цинделиани. - М.: РГУП, 2018. - 412 с. С. 252-261.
7. Кикавец В.В. Аукцион, как основа дисбаланса публичных и частных финансовых интересов в сфере государственных закупок // Современное общество и право. №2(39), март-апрель, 2019. С. 58-62.
8. Камалян А.М. Правовое регулирование государственных закупок в Европейском союзе и в других организациях. М.: Проспект, 2020. 160 с.
9. Иванов В.В. Механизмы управления государственными закупками : монография. М.: ИНФРА-М, 2018. 207 с.
10. Акулич Е.И. Актуальные проблемы совершенствования нормативной правовой основы регулирования государственных закупок // Российское предпринимательство. 2015. № 4 (274). С. 625.
11. Договор о Евразийском экономическом союзе: Подписан в г. Астане 29.05.2014г. (ред. от 15.03.2018г.) // Официальный сайт Евразийской экономической комиссии http://www.eurasiancommission.org/, 05.06.2014.
12. Об арбитражных судах в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 N 1-ФКЗ (ред. от 18.07.2019г.) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.
13. О судебной системе Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 30.10.2018г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
14. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 16.12.2019г.) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
15. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 01.04.2020г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
16. О защите конкуренции: Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 01.03.2020г.) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434.
17. О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд: Федеральный закон от 02.12.1994 N 53-Ф3 (ред. от 19.07.2011г.) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3303.
18. О поставках продукции для федеральных государственных нужд: Федеральный закон от 13.12.1994 N 60-ФЗ (ред. от 13.07.2015г.) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 34. Ст. 3540.
19. О государственном оборонном заказе: Федеральный закон от 29.12.2012 № 275-ФЗ (ред. от 18.02.2020г.) // Собрание законодательства РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7600.
20. Об утверждении Положения об особенностях документооборота при осуществлении закрытых конкурентных закупок в электронной форме и порядке аккредитации на электронных площадках для осуществления закрытых конкурентных закупок: Постановление Правительства РФ от
25.12.2018 N 1663 // Собрание законодательства РФ. 2018. №№ 53 (часть II). Ст. 8696.
21. Об утверждении Регламента осуществления Федеральной службой исполнения наказаний ведомственного контроля за соблюдением требований Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-Ф3 "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" и иных принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов Российской Федерации: Приказ ФСИН России от 28.02.2019 N 131 // СПС «Консультант Плюс». Дата обращения: 07.04.2020г.
22. О разъяснении положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд": <Письмо> Минэкономразвития России от 14.05.2014 N Д28и-801 // СПС «Консультант Плюс». Дата обращения: 07.04.2020г.
23. «О разъяснении положений Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»: Письмо Минэкономразвития России от 29.01.2016 N Д28и-270 // СПС «Консультант Плюс». Дата обращения: 07.04.2020г.
24. Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 11.03.2020 N 308-ЭС19-13774 по делу N А32-28627/2015 // СПС «Консультант Плюс». Дата обращения: 07.04.2020г.
Literature
1. Kikavets V. V. Bank guarantee and other types of collateral obligations in the contract system in the field of procurement. Textbook. - PR M.: "YOUR FORMAT", 2017. - 132 p.
2. Kikavets V. V., Kuznetsov K. V. From partnership to raiding: practice of state and state-corporate procurement. Monograph / / V. V. Kikavets, K. V. Kuznetsov-M.: Prospect. 2018. - 223 p.
3. Kikavets V. V. History of legal regulation of public procurement in Russia: financial aspect: monograph. - M: Prospect, 2019. - 128s.
4. Kikavets V. V. Contract system in the field of procurement as a tool for ensuring financial security of the state / / self-Government. No. 12. 2014 P. 811.
5. Kikavets V. V. kolei Effect in corporate procurement // Public procurement: problems of law enforcement: Proceedings of the IV International conference (June 10, 2016, Lomonosov Moscow state University). Moscow: Justicinform, 2016. 320 p. s. 128-140.
6. Kikavets V. V. Transaction costs in the contract system: expenses that no one is authorized to count / / Financial law in the XXI century: Materials of the International scientific and practical conference. Moscow, November 30-December 1, 2017 / edited by I. A. Tsindeliani. - Moscow: rsup, 2018. - 412 PP. 252-261.
7. Kikavets V. V. Auction as the basis of the imbalance of public and private financial interests in the field of public procurement // Modern society and law. No. 2 (39), March-April, 2019. Pp. 58-62.
8. Kamalyan a.m. Legal regulation of public procurement in the European Union and other organizations. Moscow: Prospect, 2020, 160 p.
9. Ivanov V. V. Mechanisms of public procurement management: monograph. Moscow: INFRA-M, 2018. 207 p.
10. Akulich E. I. Actual problems of improving the regulatory framework for regulating public procurement // Russian business. 2015. No. 4 (274). P. 625.
11. Treaty on the Eurasian economic Union: Signed in Astana on 29.05.2014. (ed. from 15.03.2018) / / Official website of the Eurasian economic Commission http: //www.eurasiancommission.org/, 05.06.2014.
12. About arbitration courts in the Russian Federation: Federal constitutional law of 28.04.1995 N 1-FKZ (ed. from 18.07.2019) / / Collection of legislation of the Russian Federation. 1995. no. 18. St. 1589.
13. About the judicial system of the Russian Federation: Federal constitutional law of 31.12.1996 N 1-FKZ (ed. from 30.10.2018) / / Collection of legislation of the Russian Federation. 1997. no. 1. St. 1.
14. the Civil code of the Russian Federation (part one): Federal law of 30.11.1994 N 51-FZ (as amended on 16.12.2019 g) // collected legislation of the Russian Federation. 1994. No. 32. St. 3301.
15. Budget code of the Russian Federation: Federal law of 31.07.1998 N 145-FZ (ed. from 01.04.2020 g) // collected legislation of the Russian Federation. 1998. No. 31. St. 3823.
16. On the protection of competition: Federal law of 26.07.2006 N 135-FZ (as amended on 01.03.2020 g) // collected legislation of the Russian Federation. 2006. No. 31 (1 h.). St. 3434.
17. Procurement and supply of agricultural products, raw materials and food for state needs: the Federal law of 02.12.1994 N 53-FZ (ed. from before 19.07.2011) // collected legislation of the Russian Federation. 1994. No. 32. St. 3303.
18. On deliveries of products for Federal state needs: Federal law dated 13.12.1994 N 60-FZ (as amended on 13.07.2015 g) // collected legislation of the Russian Federation. 1994. No. 34. St. 3540.
19. On the state defence order Federal law dated 29.12.2012 No. 275-FZ (ed. from 18.02.2020 g) // collected legislation of the Russian Federation. 2012. No. 53 (part 1). St. 7600.
20. About the Position statement about features of document management in the implementation of closed competitive procurement in electronic form and the procedure of accreditation on an electronic platform for the implementation of the closed competitive procurement: the Decree of the RF Government dated 25.12.2018 N 1663 // Collection of legislation of the Russian Federation. 2018. No. 53 (part II). Article 8696.
21. About approval of Rules of implementation by the Federal service of execution of punishments of departmental control over compliance with requirements of the Federal law dated 18 July 2011 No. 223-FZ "On procurement of goods, works, services by separate types of legal entities" and other adopted in accordance with it normative legal acts of the Russian Federation: the Order of the FSIN of Russia from 28.02.2019 N 131 // ATP "Consultant Plus". Date of access: 07.04.2020 G.
22. about clarification of provisions of the Federal law of April 5, 2013 N 44-FZ "about the contract system in the sphere of purchases of goods, works, services for ensuring state and municipal needs": < Letter> Ministry of economic development of Russia of 14.05.2014 N D28i-801 / / SPS "Consultant Plus". Date of access: 07.04.2020 G.
23. "about clarification of provisions of the Federal law of July 18, 2011 N 223-FZ" about purchases of goods, works, services by separate types of legal entities": Letter of the Ministry of economic development of the Russian Federation of 29.01.2016 N D28i-270 // SPS"Consultant Plus". Date of access: 07.04.2020 G.
24. Definition of Judicial Board on economic disputes of the Supreme Court of the Russian Federation of 11.03.2020 N 308-ES19-13774 in the case N A32-28627/2015 / / SPS "Consultant Plus". Date of access: 07.04.2020 G.
