CC BY
40
Елена ОСТРОВСКАЯ
ФИНАНСОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФРАНЦИИ
В последнее двадцатилетие состояние французских государственных финансов характеризовалось заметной неустойчивостью. Это явилось результатом нестабильности общехозяйственного положения Франции, вызванной различными внутренними и внешними экономическими факторами, в том числе политикой государства.
Успехи и неудачи в управлении государственными финансами не были напрямую обусловлены партийной принадлежностью непрерывно сменявших друг друга левых и правых правительств. С правлением левых в начале 80-х годов связан рост дефицита, который был ликвидирован правыми во второй половине этого десятилетия. Но и хозяйствование правых в 1992-1997 годы вызвало увеличение дефицита и долга, с которым они были не в состоянии справиться. Это позднее оказалось под силу левым, которые, впрочем, отчасти были вынуждены действовать "правыми" методами. Улучшение состояния государственных финансов оказывалось, следовательно, связанным скорее с положением на мировом рынке и наличием внутреннего спроса, чем с политической ориентацией правительств. Решения этих задач добивались и правые и левые, хотя действовали они (за исключением приватизации) неодинаковыми методами. В специфике некоторых из этих методов и их воздействия на поведение негосударственных хозяйственных субъектов и заключается своеобразие нынешней бюджетной политики Франции.
При определенном улучшении состояния государственных финансов сохраняются серьезные проблемы, в значительной мере вызванные чрезмерной для современной эпохи перераспределительной деятельностью государства, сложными отношениями между центральным и местными бюджетами, а также величиной налоговых и социальных выплат негосударственных субъектов.
Взаимоотношения уровней бюджетной системы
Во Франции отношения между центром и местными органами строго иерархичны: суверенная власть принадлежит центру, по отношению к которому местные органы занимают подчиненное положение.
Островская Елена Петровна, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник
Центра европейских исследований ИМЭМО РАН
© 2002
Это обусловлено своеобразной системой административно-территориального деления Франции, где отсутствуют такие крупные единицы, как, например, земли в Германии или провинции в Италии и Испании. Французская территория делится на районы, департаменты
и коммуны. На начало ХХ1 века в стране насчитывалось 26 районов, 100 департаментов и 36 763 коммуны (в том числе 32 050 с населением менее 2 000 человек). Кроме того, существует 9 объединений городов-коммун, около 290 округов (внутри крупных коммун) и, наконец, 18 000 межкоммунальных объединений - синдикатов одноцелевого и многоцелевого назначения. Какая-либо взаимная субординация этих звеньев как субъектов финансовых отношений отсутствует; они равны друг перед другом и одинаково несамостоятельны по отношению к центральным органам власти. Чрезмерное дробление территориально-административных единиц на низовом уровне, не имеющее аналогов в ЕС, позволяет государству проводить жесткую централизацию в отношении местных финансов.
В настоящее время через бюджеты местных органов власти проходит треть средств государственного бюджета, или 10% ВВП Франции. Государство осуществляет прямое вмешательство в местные финансы: оно определяет унифицированную базу налогов, которая формируется Центральным налоговым управлением. Местные власти при этом могут устанавливать сумму доходов от прямых местных налогов и их ставки. Но права самостоятельного сбора налогов они лишены; это делается централизованно - государственными казначеями через налоговые инспекции. Все полученные денежные средства поступают на счета Казначейства, которое ежемесячно финансирует каждую территориальную административную единицу.
При наличии унифицированной налоговой базы местные бюджеты существенно различаются по налоговому потенциалу, что обусловлено и численностью жителей конкретной территориальной единицы, и ее экономическим потенциалом, и уровнем ставок местных налогов. Разница в налоговом потенциале самых богатых и самых бедных коммун в середине 90-х годов составляла 3,7:1. Кроме того, в ходе реформ местных финансов бюджеты территориальных административных единиц периодически теряют некоторые источники налоговых поступлений.
Для выравнивания доходной части, а следовательно, и расходов местных бюджетов государство оказывает им весьма широкую финансовую помощь. Ее удельный вес в доходной части местных бюджетов сейчас составляет около 40%, что примерно соответствует объему налоговых поступлений (еще 20% поступает от эксплуатации недвижимости, от услуг и земель, в виде процентов по различным кредитам и пр.) Государственная помощь предоставляется в порядке специальных, весьма разнообразных дотаций.
Чтобы понять, насколько сложна эта система, достаточно рассмотреть общую дотацию на функционирование. Она финансируется за счет выделения из госбюджета ежегодно устанавливаемой части поступлений от НДС (в настоящее время около 17%). Размер дотации индексируется на основе прогнозируемого роста потребительских цен и прироста ВВП. Дотация представляет собой комплекс различных выплат, включающих три основные части -базовую, дотацию по выравниванию и компенсационную дотацию. Размер базовой части зависит от численности населения территориальной административной единицы. Дотация по выравниванию начисляется в том случае, если средний подлежащий обложению доход на одного жителя в данной коммуне ниже, чем в среднем по соответствующей группе коммун. Компенсационная дотация учитывает численность учащихся, а также размеры дорожного хозяйства и число "социальных" квартир. При необходимости к трем основным элементам, определяющим эту дотацию, могут быть приплюсованы дополнительные - например, наличие туристических или медицинских центров. К этому добавляются выплаты, обеспечивающие минимальный прирост компенсационной дотации (50% от величины годового прироста суммы общей дотации на функционирование, зафиксированной в центральном бюджете).
Что касается контроля государства над местными бюджетами, то он осуществляется как на стадии их принятия, так и после исполнения. Контролируется соблюдение сроков утвер-
ждения бюджетов и их содержание, а исполненные бюджеты проходят проверку государственными казначеями. Бюджет может утверждаться, только если он уравновешен. В его сбалансированности удостоверяется государство в лице префекта, который в случае отсутствия бюджетного равновесия может добиться этого или с помощью Региональной счетной палаты или самостоятельно.
В государственном контроле над местными бюджетами важная функция принадлежит казначеям, которые назначаются центральными органами власти, подведомственны им и оплачиваются из центрального бюджета. Казначей получает финансовые поручения по доходам и расходам от распорядителя бюджетных средств (например, мэра), визирует их, оплачивает расходы и взыскивает доходы (как уже говорилось, он взимает налоги, а также принимает все доходы от деятельности местных учреждений и предприятий). Казначей держит счет территориальной административной единицы в Казначействе. Он обладает также контрольными полномочиями, проверяя правильность начисления расходов по конкретным статьям бюджета (соответствие внесенного в статью расхода типу статьи), наличие сумм, позволяющих оплатить данный расход и т.п. Но и сами казначеи постоянно проверяются Региональными счетными палатами, имеющими право наложить на них денежные санкции при выявлении нарушений в контроле за расходами местного бюджета. Региональные счетные палаты проверяют также правильность использования кредитов местными административными единицами и, наконец, контролируют окончательную выверку дефицитов исполненных бюджетов, давая рекомендации по их устранению.
Несмотря на столь громоздкую систему управления и контроля, местные финансы постоянно являются для государства источником серьезных проблем. Начиная с 1970 года, расходы местных бюджетов увеличивались ускоренными темпами по отношению к их доходам, а также по отношению к расходам центрального бюджета. Это приводило к дефицитности не только местных финансов, но и консолидированного бюджета. Государство пыталось затормозить рост местных расходов. Соответствующая реформа была проведена в середине 80-х годов. Она включала, с одной стороны, передачу местным бюджетам ряда функций, прежде возлагавшихся на центральные власти; с другой стороны, усложняла их доступ к заемным финансовым средствам. Местным административным единицам были частично переданы полномочия государства в сфере социальной помощи, борьбы с безработицей, обустройства территории, образования (в том числе профессионального обучения) и здравоохранения.
На некоторые из этих целей (образование и профессиональное обучение, здравоохранение, социальное обеспечение, благоустройство городов, сельских районов и пригородных зон) затраты местных бюджетов значительно выше, чем центрального. Это в немалой мере связано с ростом расходов на управление, преимущественно по статье "вознаграждения и пенсии персонала". И это не удивительно: Франция занимает первое место в ЕС по числу служащих государственной сферы экономики. Их почти 5 млн человек (около 20% экономически активного населения), из них около 2 млн - сотрудники местных органов власти, количество которых за последние 30 лет возросло втрое. Еще один важный вид расходов по этому разделу - затраты департаментов и районов на строительство и содержание ратуш. Рост затрат здесь нелегко затормозить, поскольку деятельность чиновников тесно связана с предоставлением государственных подрядов и очень прибыльна (ежегодно вскрывается большое количество злоупотреблений).
Инвестиционные расходы местных органов сейчас составляют около 80 % государственных валовых вложений в основной капитал. До начала 80-х годов они финансировались в значительной мере из средств специализированных государственных кредитных учреждений по льготным процентам, что вызвало быстрый рост этих расходов. Желая замедлить его, государство резко сократило объем льготных кредитов и предоставило местным орга-
нам власти право свободного выбора кредиторов. Для выплаты самих кредитов и процентов по ним в бюджете должен ежегодно планироваться достаточный объем сбережений.
Возникает вопрос: почему при столь продуманной и детальной системе местные бюджеты все же могут быть дефицитны? Французские специалисты видят причины этого явления в следующем. Во-первых, система контроля громоздка и неэффективна. Каждый префект должен проанализировать до 5 млн бюджетных документов, принимаемых местными органами власти ежегодно. Даже если он обнаружит их несоответствие требованиям государства, зачастую нужна очень серьезная политическая воля, чтобы вступить в конфронтацию с популярными среди населения выборными представителями местной власти. Такая же железная решимость требуется и для сокращения персонала местных органов власти. Во всяком случае, правительство А. Жюппе (1995-1997 гг.) не решилось на такой шаг, а правительство Л. Жоспена (1997-2002 гг.) в целях борьбы с безработицей даже расширило число государственных служащих. Правительство Ж.П. Раффарена, сформированное в мае 2002 года, видимо, проведет их сокращение, однако не сразу, поскольку ситуация на рынке труда пока остается сложной.
Во-вторых, меры по изысканию средств для оплаты кредитов и процентов по ним не гарантируют платежеспособности местных бюджетов. Годовое равновесие бюджета не обязательно связано с долгосрочным равновесием, поскольку местные заемщики теперь имеют право не придерживаться жесткого графика выплат и менять его по своему усмотрению. Кроме того, государство контролирует расходы (в том числе инвестиционные) только в рамках бюджета, а территориальные административные единицы, в частности коммуны, проводят свои расходы через местные бюджеты.
Наконец, государство само периодически ухудшает ситуацию с местными финансами. Оно то расширяет обязательные расходы местных органов (например, передавая в их ведение железнодорожные линии местного значения с крупным ежегодным дефицитом), то сокращает доходную базу местных бюджетов.
В настоящее время бюджеты 75% территориальных административных единиц бездефицитны. Улучшение состояния местных финансов стало важным фактором сокращения дефицита консолидированного бюджета. Отмечая несомненное положительное значение данного обстоятельства, французские специалисты одновременно указывают на его в значительной мере конъюнктурный характер и на необходимость структурных мер для его поддержания, в частности, на неизбежность сокращения функциональных расходов.
Бюджетная политика государства
Как известно, одним из основных направлений бюджетной политики развитых стран на современном этапе является превращение доходной части, прежде всего налогов, в важнейший инструмент воздействия бюджета на экономику. Однако данный принцип не всегда работает во Франции. Конечно, и здесь ушли в прошлое такие формы использования государственных расходов, как льготное кредитование компаний из государственных средств, прямое безвозмездное субсидирование и т. п. Однако до мая 2002 года продолжало активно применяться стимулирование спроса, непосредственное субсидирование создания новых рабочих мест. Пока сохраняется и обширный государственный сектор (в промышленности и в экономике в целом). Доходная часть бюджета выполняет главным образом функцию формирования расходной части.
Такой подход ярко проявлялся в периоды пребывания у власти левых партий. Их бюджетная политика была прямо основана на активном использовании расходов (масштабные национализации с последующей санацией, а также стимулирование спроса). Это породило острый бюджетный дефицит. Вступить в борьбу с подобным курсом были вынуждены уже
сами авторы, приступившие в целях пополнения казны к негласному разгосударствлению (продажа филиалов государственных компаний частным инвесторам). Поскольку налоги в этот момент поступали неудовлетворительно, был введен еще один прямой налог с населения - на крупные состояния. Его стали платить все, чье имущество превышало 1,5 млн франков.
В 1986 году началась деятельность правого правительства, которое ориентировало бюджетное регулирование на доходную часть бюджета. Государственные расходы были облегчены путем активной приватизации ранее огосударствленных компаний. Но главная направленность бюджетной политики правоцентристов заключалась в использовании доходной части для изменения финансового поведения хозяйствующих субъектов. Задача состояла в расширении объема ресурсов, поступающих на финансовый и денежный рынки. Ее решение обеспечивалось через привлечение дополнительных сбережений населения, для чего требовалось добиться роста самих сбережений путем налоговых льгот. Их суть заключалась в следующем: 1) доля доходов, направляемая на покупку ценных бумаг, подвергалась налоговым изъятиям; 2) снижались налоги на имущество и на доходы от него (во Франции это разные налоги); 3) снижалось обложение сделок по ценным бумагам. Параллельно в 1987 году была принята Программа пенсионных сбережений, задача которой состояла в поощрении развития пенсионной системы, основанной на капитализации, и одновременно подпитке финансового рынка долгосрочными сбережениями. В рамках этой программы налоговые льготы (вычет затрачиваемых сумм из базы подоходного налога) предоставлялись при покупке акций, облигаций и заключении долгосрочных договоров страхования жизни, а также при осуществлении сделок купли-продажи ценных бумаг. Бюджету перечисленные меры обошлись в 3-5% величины доходной части, а эффект они дали очень большой. Государство смогло покрыть собственный дефицит, норма сбережений повысилась, оживился финансовый рынок, прежде отстававший в развитии от реального сектора экономики.
С ухудшением экономической ситуации в начале и середине 90-х годов, с возобновившимся ростом дефицита и государственного долга государство (в лице правоцентристских правительств Балладюра и Жюппе) пыталось бороться, также опираясь на доходную часть бюджета. При этом были использованы косвенные налоги, была повышена ставка НДС - с 18,6 до 20,6%. Кроме того, местные органы власти непрерывно повышали ставки местных прямых налогов. В результате сумма ежегодных налоговых поступлений в бюджет возросла в 1996-1998 годы до 28% ВВП, достигая порой 30%-ой отметки.
Правительство Жюппе намеревалось разгрузить бюджет за счет дальнейших приватиза-ций и на сэкономленные средства провести налоговую реформу. Рассчитанная на пятилетний срок, она предусматривала понижение ставок подоходного налога для всех групп дохо-дополучателей, причем для трех высших групп - до 10% к 2000 году (действовавшая в этих группах норма обложения равнялась, в порядке возрастания дохода, 45%, 50% и 56,7%). Для остальных снижение должно было составить 7%, а величину необлагаемого дохода планировалось увеличить почти вдвое (с 23 до 40 тысяч франков). Был проведен первый этап реформы, максимальная ставка была снижена до 52%. Поступления в казну от подоходного налога уменьшились за 1995-1997 годы на 25 млрд фр. и должны были сократиться еще на 50 млрд за следующее трехлетие. Увеличение ставки НДС для компенсации потерь бюджета должно было дать прибавку в 50-60 млрд фр. Было введено также льготное обложение производственных вложений в заморских департаментах и территориях и некоторые другие льготы, касавшиеся верхних групп доходополучателей (например, льготное обложение расходов на прислугу).
Одновременно планировалась реформа социальной сферы - прежде всего пенсионной, а также государственного здравоохранения путем переложения бремени соответствующих расходов с государства на население. Гражданам очень подробно объяснялись как суть перечисленных реформ, так и глубинные причины их проведения, состоявшие в конечном счете в улучшении положения в экономике и на рынке труда через повышение конкурентоспособности предприятий. И налицо был явный прогресс в достижении общественного консенсуса.
Вероятно, начинания правительства были бы претворены в жизнь, но здесь вмешался политический фактор. Стремясь усилить поддержку парламента и рассчитывая на рост доверия в обществе к правым, президент Ж. Ширак провел в 1997 году внеочередные парламентские выборы. Результат оказался неожиданным - парламентское большинство стало левым; правительство во главе с Л. Жоспеном было сформировано из представителей социалистической партии.
Придя к власти, социалисты столкнулись с необходимостью одновременно решать в бюджетной сфере две едва ли не взаимоисключающие задачи. Надо было, с одной стороны, довести основные показатели государственных финансов до уровня требований Маастрихтского договора, что предполагало снижение объемов потребляемых денежных ресурсов. С другой стороны, требовалось оправдать ожидания электората - бороться с безработицей и повышать жизненный уровень трудящихся путем роста бюджетных расходов. Для удовлетворения условий ЕС Жоспен провел колоссальную приватизацию, завершив тем самым начатое Жюппе. Дальнейшая финансовая политика социалистов опять-таки опиралась на расходную часть бюджета. Ими был выдвинут лозунг "сбалансировать налоговое бремя труда и капитала для достижения социальной справедливости". При этом разъяснялось, что "общее направление изменений состоит в выравнивании обложения компаний и населения. Изменения ни в коей мере не снижают конкурентоспособности компаний... Изменения кладут конец некоторым из наиболее очевидных способов ухода от налогов богатых и очень богатых"1. Насколько данные утверждения были справедливы, свидетельствует простое перечисление реальных мер в области налогообложения компаний и физических лиц.
I. Обложение компаний: 1) введена дополнительная надбавка к корпоративному налогу для компаний с оборотом свыше 50 млн фр. (то есть для всех, кроме малых предприятий); 2) отменены льготы на производственные вложения в заморских департаментах и территориях; 3) отменен льготный режим обложения прибыли для компаний, полученной от реализации активов; 4) отменено право вычета из облагаемой прибыли средств, поступающих в фонды компенсации при увольнениях по экономическим причинам (только от этой операции бюджет получил дополнительно 2 млрд фр.), а затем эти фонды были ликвидированы; 5) отменено право вычета из облагаемой прибыли средств, поступающих в фонд компенсации колебаний валютных курсов; 6) на 35-40% повышены суммы фиксированных ежегодных отчислений в бюджет.
II. Обложение населения: 1) порог обложения прибыли от операций с ценными бумагами снижен со 100 до 50 тыс. франков; 2) включены в расчет подоходного налога со ставкой 7,5% рентные платежи по долгосрочным договорам страхования жизни на срок от 8 лет. (Вложения в данный вид страхования пользовались особой популярностью у населения как раз в силу необлагаемости и на момент произведенных изменений составляли почти 20% общего объема вложений в ценные бумаги.) 3) обложение социальными взносами распространено по ставке 25% на доходы от облигаций и 26% на прибыль от купли-продажи акций. 4) отменена налого-
1 Revue française des finances publiques. Nov.1997. P.60.
вая скидка на доходы от собственности в размере 8 тыс. франков на человека или 16 тыс. франков для супружеской пары.
Полученные средства направлялись на финансирование расширения занятости. Предприниматели получали право на налоговую льготу в сумме 10 тыс. франков за каждую единицу чистого прироста занятости в период между 1999-2001 годами. Кроме того, вводилась 35-часовая рабочая неделя, предусматривающая сохранение заработной платы в неизменном виде при сокращении предпринимательских взносов в фонды социального страхования. Главным же пунктом явилось финансирование трудоустройства молодежи через различные государственные программы (стоимость только одной из них достигала 35 млрд фр.)1.
Что же получила французская экономика от этих мероприятий? В 1997-2000 годах бюджетный дефицит удалось значительно уменьшить, государственный долг начал снижаться, резко сократилась безработица, вырос внутренний спрос. Но под угрозой оказались конкурентоспособность французских предпринимателей и процесс формирования сбережений. К тому же ухудшение мирохозяйственной конъюнктуры в 2001-м - начале 2002 года снова вызвало падение французских макроэкономических и финансовых показателей, доказав беспочвенность надежд, возлагавшихся на экономический курс социалистов.
Общеизвестно, что в едином валютном пространстве конкуренция прямо определяется уровнем национальных фискальных издержек. Здесь положение французского бизнеса весьма уязвимо. В настоящее время уровень обложения корпораций во Франции - один из самых высоких в Европе. В подавляющем большинстве стран на налоги уходит в среднем 35% валовой прибыли (в Великобритании, например, лишь 26%). Во Франции же ставка налога на прибыль корпораций в настоящее время составляет 42%. Нигде в ЕС предприниматели не платят и столь высоких социальных взносов: они достигают 10% ВВП. Эта сумма эквивалентна суммарному бюджету местных органов власти. Органы ЕС постоянно указывают руководству Франции на необходимость проведения реформ в области налогообложения бизнеса. Но практически все меры, которые предпринимались правительством Жоспе-на, как было показано выше, имели прямо противоположную направленность.
Налоговые изъятия таковы, что сейчас во Франции нерационально вкладывать средства ни в финансовые активы, ни в недвижимость. Условия сбережений для французов невыгодны, а возможности размещения свободных средств за рубежом при свободном движении капиталов велики. Сочетание этих факторов чревато для французской экономики серьезным нарушением равновесия сбережений и инвестиций, а затем, как следствие, осложнением нормального хода инвестиционного процесса.
Удовлетворительная ситуация в области собираемости налогов дала правительству возможность попытаться снизить налоговое бремя. В 2000 году налоги были сокращены на 80 млрд франков. Помимо местных налогов на профессию и жилье, о чем уже говорилось, снижению подверглись ставка НДС - с 20,6 до 19,6%, а также подоходный налог для двух групп налогоплательщиков с самыми низкими доходами2. Основная часть снижений местных налогов также затронула наименее имущие слои населения. Верхние ставки подоходного налога, несмотря на их скандально высокий характер, оставались прежними: в условиях надвигающихся выборов правительство не хотело портить отношения со своим электоратом, для которого главное в подоходном налоге - его перераспределительный характер. Это объясняет, почему, несмотря на все требования ЕС, и в 2001-2002 годах не предусматривалось сокращение расходной части бюджета.
Ничего не было сделано для снижения социальных расходов и предотвращения роста дефицита в финансировании социальной сферы. Правительство попыталось несколько со-
1 Problèmes économiques. № 1623. 3.5.1998. P. 27.
2 Economie française en 2000. P. 2001. P.27.
кратить расходы на здравоохранение путем ужесточения контроля над расходами государственных больниц, что вызвало волну забастовок десятков тысяч врачей, медсестер, фармацевтов. Необходимость срочного изменения пенсионной системы в связи с прогрессирующим старением населения активно дебатируется, но реальной реформы не проводится. Наконец, полностью была провалена попытка реформ в сфере среднего и высшего образования, опять-таки вследствие многотысячных забастовок преподавателей и студентов.
* * *
В результате президентских и парламентских выборов 2002 года власть во Франции полностью перешла в руки правоцентристов. Правительство Ж.П. Раффарена явно собирается перейти от стимулирования спроса к стимулированию предложения, что в финансовой сфере будет означать опору на доходную часть бюджета и сокращение расходов. В этой связи правоцентристы намереваются произвести откладывавшиеся ранее реформы, изменить систему налогообложения, улучшив положение предприятий, а также средних и высших групп доходополучателей, держателей сбережений. Однако потерпевшие крах на выборах 2002 года социалисты жаждут вернуться во власть и будут использовать для этого все возможные средства. Первая же попытка Раффарена внести изменения в налоговую сферу путем выравнивания ставки подоходного налога вызвала очень острую реакцию социалистов и близких к ним средств массовой информации: правоцентристов снова обвинили в попытке лишить подоходный налог перераспределительной функции1. Поэтому трудно сказать, хватит ли Раффарену и Шираку политической воли и поддержки населения для осуществления задуманных реформ.
1 Ье МоМе, 16.6.2002.
