CC BY
65
Рассадин
ФИНАНСОВЫЕ И ОБЩЕЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОБОРОННО-ПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА
В конце 1980-х годов прошлого века академиком Юрием Яременко были проведены расчеты, которые показали, что оборонный рубль в производстве военной техники в три-четыре раза весомее гражданского. Согласно этим расчетам годовые военные расходы в то время составляли 200-250 млрд. руб. Сюда входили и расходы, которые не имеют четкой градации. К примеру, как разделить стратегические запасы на военные и невоенные, социальные расходы и т.д.? Прейскурантные советские цены не отражали потребительские свойства, но они отклонялись и от затрат на производство. Так, в целом цены на продукцию тяжелой промышленности были сильно занижены по отношению к реальным затратам, а на продукцию легкой промышленности - завышены, однако определить реальную меру искажения непросто. Поэтому и «секретная сумма советских военных расходов» не отражает их подлинную величину, но неизвестно насколько. Более того, цена в СССР, если, что и значила, то только в теневом и кооперативно-колхозном обороте, да и то, отражая скорее дефицит товара.
Проведенное в 1992 г. сокращение военных закупок сразу на две трети в течении одного года практически не вызвало какого-либо сопротивления со стороны армии. Дело в том, что оно ударило не по армии, а по предприятиям, которые поставляли армии свою продукцию, не особенно интересуясь, нуждается в ней армия или нет.
Поэтому в СССР армию всегда меньше интересовали статьи на закупки оружия и НИОКР (по которым до 1990 г. она вообще не платила), чем предполагаемое падение военно-технической оснащенности войск.
Серьезной проблемой для оборонных производств до сих пор является содержание мобилизационных мощностей. Финансирование государством содержания мобилизационных мощностей явно не достаточно (по бюджету на 2002 г. - 500 млн. руб.). Но это только в том случае, если эти мобилизационные мощности не представляют собой металлолом, находящийся под замком, именуемым специальным, уникальным оборудованием. Так, в начале 1990-х годов на бывшем ле-
1 Статья подготовлена при поддержке РФФИ (проект № 10-06-00608-а).
нинградском производственном объединении «Арсенал» станки для расточки стволов корабельной артиллерии и прочее подобное оборудование было оценено как мобилизационное по рыночной стоимости, а универсальные станки, обеспечивающие комплексность технологического процесса ушли в текущее производство. Затем предприятие разделилось на семь частей и то, где находились мобилизационные мощности, стало государственным подразделением с численностью 2-5 чел., а остальные производственные структуры акционировались и ушли в свободное рыночное плавание вместе с универсальным оборудованием.
Государство пыталось решить проблему мобилизационных мощностей, к примеру, следующим образом: содержание мобилизационных мощностей в большей части оплачивается предприятиями за свой счет, а взамен государство предоставляет льготы по налогам, что в самую последнюю очередь устраивало Минфин. Отсюда следовал результат - за содержание мобилизационных мощностей никто не отвечал. И вряд ли кто-нибудь увязывает этот сегмент обороннопромышленного комплекса (ОПК) с оборонной достаточностью, а не с поставками продукции на экспорт.
Но в своей основе по-прежнему отсутствует смысл поддержания специальных мощностей советской оборонки, так как в большинстве случаев очень сильно устарела сама техника, которая может быть на них произведена.
Мобилизационная система предопределила и некоторые очень важные нюансы внешней торговли, когда после ее либерализации стало возможным законно продавать по ценам мирового рынка сырье - накопленное или купленное по ценам внутреннего рынка. Нурсултан Назарбаев еще на четвертом съезде народных депутатов в декабре 1990 г. жаловался, что Министерство внешних сношений закупает медь в Казахстане по 1500 руб./т, а продает за границу по 3500 долл., хромовую руду покупает по 27 руб./т, а экспортирует по 150 долл.
Руководство оборонных заводов получило полное право распоряжаться своими неликвидами и квотами на получение стратегического сырья для выполнения госзаказов. В результате уже в 1991 г. один из авиазаводов, который собирал боевые самолеты СУ-25, продал на Запад свои алюминиевые квоты. Экспорт черных металлов из России вырос в течение 1991-1995-х годов в шесть раз, в то время, как производство сократилось почти в 2 раза. На внешний рынок, как правило, через страны Прибалтики хлынули мобилизационные резервы.
Разумнее иногда начать с чистого листа, а именно - встраивать оборонные производства, не накапливая и не обосабливая мобилизационные мощности, в работающие предприятия гражданского ма-
шиностроения, где есть инструментальное, заготовительное производство, энергетический комплекс, соответствующие службы ОТК и снабжения и прочая инфраструктура. Государство инвестирует в создание оборонных комплексов, оставляет их в собственности за собой, а в случае необходимости консервирует, либо запускает на полную мощность. Свободные вспомогательные мощности гражданского производства по надобности работают то на рынок, то на государство, которое обеспечивает их необоронными заказами для своих нужд. Для этого просто следует предусмотреть по аналогии с ремонтными работами планово-предупредительное распределение загрузки мощностей. Отсюда может быть сделан вывод, что планирование производства вооружения и военной техники (ВВТ) разумнее осуществлять по срокам надобности систем ВВТ, а не по бюджетно-плановым периодам, и уж тем более не по фазам рыночной конъюнктуры.
Принцип обязательной финансового-экономической координации системы планов и программ, реализация которого означает, что в единую систему планирования в Министерстве обороны (МО) должны быть включены те фрагменты перспективного финансового плана, которые связаны с военным строительством, причем не в качестве одного плана (в дополнение к уже предусмотренным и новым), а в качестве планового документа, обобщающего финансовые показатели остальных планов и нормирующего как общую сумму военных расходов, так и ее распределение по основным компонентам военной организации и видам расходов. Возможно, именно его следует впредь считать бюджетным планом МО.
Так, в США ежегодно утверждаемые Конгрессом ассигнования на оборону составляют примерно 65-75% расходов реально последующих в предстоящем финансовом периоде. Это явное свидетельство того, что в ВПК США в основе планирования оборонных расходов лежит схема суммарной технологии (НИОКР, опытные образцы, подготовка производства, малая пробная серия, производство, сдача в эксплуатацию, утилизация).
В конце концов необходимо отделить изменение затрат на прямое выполнение государственных заказов от виртуальных изменений рыночных цен на заказанную продукцию как по поставкам сырья, так и по сбыту готовой продукции. Примерно, как это происходит в США, где малый и средний бизнес обеспечивают поступление прибыли от оборота совокупного капитала, а налогообложение крупных монополий - выполнение социальных, в том числе оборонных, программ. Но, как только государство ослабляет контроль за выполнением своих заказов, так «воздушный вал» в цене перекрывает реальные издержки, ведя экономику к финансовому кризису, что недавно и произошло.
Поэтому в условиях недостаточности бюджетных ассигнований и ослабления контроля за их реализацией большое значение имеет поиск и организация внебюджетных источников его финансирования. В настоящее время часть затрат на разработку и производство ВВТ фактически финансируется из внебюджетных источников, однако этот процесс носит, в основном, непостоянный и ограниченный характер.
При этом можно выделить три главных источника внебюджетного финансирования:
1) реализация (продажа) военного имущества, утилизация ВВТ и оказание услуг военными организациями, в том числе в области капитального и железнодорожного строительства;
2) деятельность коммерческих структур (в том числе банков), созданных в рамках ВПК и тесно связанных с заказчиками ВВТ;
3) финансовые и материально-технические ресурсы предприятий-производителей ВВТ.
Эффективность создания системы самообеспечения армии зависит во многом не только от наличия достаточного экономического потенциала вооруженных сил, но и от режима его использования. Существует перечень, определяющий достаточно широкий круг реализуемого военного имущества воинских частей, предприятий, организаций и учреждений Минобороны России, а также оказываемых ими услуг.
Использование этого источника имеет относительно ограниченный и временный характер, поскольку значительные поступления от этих операций могут быть обеспечены лишь за счет крупномасштабного выброса на рынок имущества, что, в свою очередь, снижает цены его реализации. Кроме того, реализации должно подлежать только непригодное к военному использованию или излишнее имущество. Более перспективным и стабильным источником поступления средств от административно-хозяйственной деятельности МО является оказание разнообразных услуг в гражданской сфере.
Однако, в настоящее время использование этих источников финансирования оборонного заказа носит ограниченный характер. Отсутствует эффективная инфраструктура (прежде всего отлаженная маркетинговая система, система централизованного управления и контроля), вследствие чего процесс использования экономического потенциала Вооруженных Сил носит зачастую спонтанный характер.
Современная экономическая ситуация в стране делает торговопосредническую деятельность гораздо более эффективной по сравнению с производственной деятельностью. Поэтому широко распространена практика создания на средства оборонных предприятий
различного рода коммерческих структур, занимающихся высокоприбыльными операциями в непроизводственной сфере.
Однако подавляющая часть средств, попавшая в коммерческий оборот, остается в непроизводственной сфере для расширения торговопосреднической деятельности или направляется на оплату высшего руководящего оборонного звена. Кроме того, продолжается отток средств, образующихся в производственной сфере ОПК, в коммерческий оборот.
В условиях резкого спада производства большая часть производственных и вспомогательных площадей, а также оборудования оборонных предприятий оказалась не только незагруженной, но и явно излишней. Продажа этого имущества или сдача его в аренду могла бы стать важным источником поступлений финансовых средств. Так, в Санкт-Петербурге - крупнейшем порту на северо-западе России - наблюдается устойчивый спрос со стороны отечественных и зарубежных торговых фирм на складские помещения, в качестве которых можно использовать здания и сооружения как местных оборонных предприятий, так и воинских частей и соединений.
В условиях ограниченности финансовых ресурсов источником финансирования военных расходов могут и должны стать доходы, получаемые армией от собственной административно-хозяйственной деятельности. Такая практика является широко распространенной во многих странах мира. Рассмотрим основные особенности и источники формирования доходов, получаемых от деятельности армии, на примере ФРГ.
В ФРГ доходы от военной деятельности являются средством формирования ряда статей доходов федерального бюджета и регламентируются федеральным законом.
Основная часть доходов (38%) формируется по бюджетной статье «Общие виды деятельности» главным образом за счет выплат финансовых организаций в рамках дополнительных научно-исследовательских работ (НИР), а также за счет поступлений от возмещения убытков (выплат фирмами, расторгнувшими контракты). Относительно крупными источниками формирования доходов являются статьи «Расквартирование войск» (сдача в наем, передача в аренду и эксплуатацию зданий и сооружений, компенсация США за использование американской авиацией аэродромов ФРГ) - около 18%, «Медико-санитарная служба» (доходы от лечения невоенных лиц) -13%, «Арттехническое имущество» (выручка от реализации негодного или излишнего оборудования) - 10%, «Продовольственное снабжение» (экономия средств, выделенных на продовольственное снабжение, доходы от сдачи запасов продовольствия) - 5%.
Следует отметить разнообразие источников формирования доходов военного бюджета ФРГ: свыше половины бюджетных статей имеют помимо расходной также и доходную часть, которая учитывает всевозможную деятельность, приносящую денежные средства от продажи военной техники до поступлений от использования музыкальных средств и нот.
Доходы федерального бюджета ФРГ от военной деятельности по их функциональному происхождению могут быть сгруппированы в четыре группы путем суммирования более мелких доходных статей.
В первую, наиболее крупную, группу входят доходы, связанные с продажей или использованием различных видов имущества вооруженных сил: доходы от продажи негодной или излишней военной техники, обмундирования, запасов продовольствия, сдачи в наем, передачи в аренду и эксплуатацию зданий и сооружений, оказания медицинской помощи невоенным лицам. Объем и динамика доходов по этим бюджетным статьям определяются, главным образом, интенсивностью процесса сокращения вооружений и личного состава вооруженных сил, чем крупнее масштабы сокращения, тем выше доходы, относящиеся к указанной группе. Поэтому в условиях снижения военной активности ФРГ в Центральной Европе планировалось постепенное повышение удельного веса этой группы в общем объеме доходов военного ведомства.
Вторая группа доходных статей связана с получением средств от стран НАТО за использование ими военных объектов, расположенных на территории ФРГ, поступлений от НАТО в возмещение расходов ФРГ на обеспечение и эксплуатацию объектов НАТО. Будучи близки по происхождению с доходами первой группы (средства от использования имущества вооруженных сил), доходы второй группы отличаются от них тем, что использование военных объектов осуществляется не в гражданской, а в военной сфере. Поэтому сокращение вооружений обусловливает не рост, а уменьшение доходов этой группы.
Третья группа доходов военного бюджета - средства, получаемые от проведения различных видов НИОКР в военной сфере: возмещение расходов на военно-технические и прочие исследования и испытания, выплаты финансовых организаций в рамках дополнительных НИР и др. Величина этих доходов определяется научно-техническим потенциалом вооруженных сил и режимом его использования в гражданской сфере. Удельный вес этой группы в общей сумме доходов военного бюджета ФРГ отличается стабильностью и равен примерно 30% бюджета.
В четвертую группу входят доходы из всех прочих источников, главным образом от коммерческой деятельности, осуществляемой вооруженными силами: проценты от ссуд, поступления от заказов
третьих лиц, от договоров на сторону, денежные штрафы, переводы, выплаты по судебным искам, перечисления по договорам, поступления от возмещения убытков и проч.
Таким образом, различные виды административно-хозяйственной и коммерческой деятельности армии могут приносить определенные доходы, применяемые для частичного финансирования части расходов на оборону, что является традиционным для формирования военного бюджета многих стран мира.
Представляется очевидным, что данный опыт может и должен использоваться при финансировании расходов на оборону и в нашей стране. Накопленный за многие десятилетия огромный военнотехнический и экономический потенциал Вооруженных сил России должен быть положен в основу формирования системы самообеспечения отечественной армии, снижающей нагрузку на федеральный бюджет и, следовательно, на всю экономику страны. Такой подход может стать альтернативой непосредственному сокращению вооруженных сил как способу облегчения непосильного в условиях экономических трудностей бремени военных расходов.
Основу системы самофинансирования вооруженных сил должно составлять оказание разнообразных услуг военными организациями как наиболее стабильный источник поступления финансовых средств. Самыми перспективными направлениями деятельности МО в этой области являются:
• обеспечение космической деятельности;
• хранение и перевозка грузов, выполнение погрузочноразгрузочных работ;
• хранение, контроль качества, перевалка нефтепродуктов;
• оказание медицинских, спортивно-оздоровительных и информационных услуг;
• оказание услуг специализированного государственного хозрасчетного предприятия по реализации высвобождаемого военного имущества и вторичных ресурсов;
• сдача в аренду кораблей, судов и других плавучих средств, летательных аппаратов, каналов связи, автомобильной и инженерной техники, зданий, сооружений и нежилых помещений в жилых домах, портов, причалов и других объектов;
• создание ремонтных и прокатных станций на базе техники двойного назначения для ремонта оборудования для Агропро-ма, дорожного и капитального строительства;
• производство строительных, инженерных и саперных работ;
• энерго- и водоснабжение;
• обучение гражданским специальностям.
Госкомоборонпром до 1997 г. подписывал соглашения о взаимном делегировании предметов ведения и полномочий в оборонных отраслях промышленности с большинством субъектов Федерации. Подобного рода соглашения имело бы смысл подписать и МО РФ. В них должны быть зафиксированы условия передачи местным властям военной инфраструктуры и излишнего армейского имущества невоенного назначения. В свою очередь регионы должны взять на себя обязанность за счет доходов от использования переданного имущества и собственности обеспечивать Вооруженные Силы необходимыми товарами народного потребления, в первую очередь продуктами питания. В условиях формирования многоструктурного рынка забота об обороноспособности и безопасности должна стать обязанностью всех властных структур. Между тем региональные программы, как правило, не включают мероприятий по укреплению обороноспособности страны и национальной безопасности.
Для укрепления обороноспособности Вооруженных Сил России особенно в условиях рыночной экономики требуется реформирование не только армии, но и всех составляющих, обеспечивающих безопасность государства и населения. К ним в первую очередь относится не только весь хозяйственный сектор экономики, включая его рыночную инфраструктуру, но и политическое, правовое и организационное реформирование основных направлений неэкономической поддержки Вооруженных Сил. Поскольку поступление средств от МО РФ не всегда обеспечивает своевременное выполнение оборонного заказа из-за недостаточной величины аванса, значительных задержек у посредников средств происходит срыв поставок сырья и материалов. Предприятия используют для этих целей средства, полученные от других видов своей производственной деятельности, в надежде компенсировать (хоть и частично) понесенные затраты при поступлении средств от МО, т.е. как бы кредитуют сами себя на беспроцентной основе. Кроме того, они прибегают к получению банковских кредитов, проценты за которые им приходится оплачивать за свой счет. Величину скрытого внебюджетного финансирования, фактически образующегося при такой практике, можно оценить как величину невыплаченных процентов по "внутренним кредитам" или как величину процентов, выплачиваемых коммерческим банкам. В условиях постоянной инфляции и высоких процентных ставок эта величина достигает заметного уровня.
Такая практика снижает экономическую заинтересованность предприятий в выполнении оборонного заказа. Однако они вынуждены прибегать к ней по следующим причинам. Во-первых, предприятия готовы осуществлять указанные затраты, позволяющие им все-таки избежать банкротства или очередного сокращения занятости и получить в конце концов полный расчет за уже, как правило, выполненный оборонный заказ. Во-вторых, в деятельности предприятий сильны внеэкономические мотивы, связанные с существованием сложившихся в течении многих десятилетий коллективов, готовых выполнять соответствующие работы даже за явно заниженную зарплату, наличием традиционных неформальных связей между предприятиями-смежниками. По договоренности их руководителей, например, поставки комплектующих осуществляются без предоплаты или даже со значительной задержкой оплаты - в таком случае тяжесть этой формы внебюджетного финансирования частично или полностью переносится на поставщиков. Подобные перекосы зачастую служат флером для откатов.
Таким образом, современная практика внебюджетного финансирования оборонного заказа носит отчасти скрытый характер, вместо того, чтобы аккумулировать финансовые средства (по примеру ФРГ) путем активного использования омертвленных избыточных материально-технических ресурсов, накопленных в Вооруженных Силах России, расширяя тем самым поле хозяйственной деятельности и содействия самообеспечению армии и повышению эффективности работы оборонных предприятий, указанная практика приводит к обратным результатам - часть небольших и постоянно уменьшающихся в условиях кризиса ресурсов оборонных предприятий, крайне необходимых для поддержания их производственной деятельности, фактически изымается у них для обеспечения выполнения оборонного заказа. Но изымается, как правило, предприятиями головника-ми ОПК и производственной инфрастуктурой МО, минуя рынок.
Поэтому, к примеру, государственный рынок товаров и услуг -важная особая часть всего рынка в США, обслуживаемого и корпоративным сектором Америки.
Это четко организованная система, где выступает единый заказчик - монополист (покупатель), который становится наиболее сильным контрагентом на рынке, вынуждая производителей снижать цены, уменьшая объемы закупок, либо предлагая поставщикам преференции (у нас откаты).
Предпринимательская деятельность корпораций в США регламентируется Сводом федерального регулирования. Его особый раз-
дел (8 томов) «Федеральное регулирование приобретения товаров и услуг» - основа государственного регулирования и детальной регламентации хозяйственной деятельности крупных, средних и мелких корпораций, «академической общины», банковского сообщества, сферы услуг научно-технических компаний и центров. На этом рынке правительство США ежегодно размещает объем заказов на сумму около 1 трлн. долл., что составляет 20-22% ВНП. Этот рынок в 1990-х годах обслуживал 15-16 тыс. государственных хозяйственных организаций на всех уровнях управления. Конверсия военного производства в США сократила объемы государственных закупок, но она одновременно сопровождалась фундаментальной реорганизацией, централизацией и концентрацией производства и капитала в предельно сжатые сроки (менее 10 лет), обеспечив США укрепление и сохранение научнотехнического и военно-промышленного капитала.
Корпорации, обслуживающие государственный рынок, составляют 12 промышленно-финансовых, инженерно-технологических и консультативно-управленческих групп, включая научные центры, финансовые институты и другие бесприбыльные организации. Среди них особую группу составляет устойчивый комплекс из 31,2-31,5 тыс. корпораций - федеральных подрядчиков-создателей военных, «критических» (важнейших) и «двойных» технологий, систем вооружения и проведения программ НИОКР. Это и есть «контрактная» индустрия США - основа государственного рынка. Столь большая численность корпораций - это залог прозрачности товаро-денежных отношений, так как на всех выгодных контрактов не хватит.
Свод федерального регулирования предусматривает включение в содержание всех федеральных контрактов особых разделов, затрагивающих государственную политику налогообложения, включая иностранные контракты. Далее Свод предусматривает правила обеспечения иммунитета федерального контракта и, наконец, федеральные контракты на создание как новейшей технологии, так и критических «двойных» или военных технологий для государственного заказчика и корпорации предусматривают, что первый образец или малая серия подлежат исключению из федерального налогообложения. А это стимул для роста инноваций.
«Закон рассматривает их как «источник рискового дохода», не подлежащего включению в валовой годовой доход корпорации, и, соответственно его стоимость не включается в общую прибыль корпорации, а рассматривается как текущие издержки производства корпора-ции-федерального поставщика новых технологий военного и гражданского стратегического назначения для государственной казны» [1].
Свод разъясняет применяемость налогообложения к федеральному правительству. Суть в том, что федеральное правительство США, главный заказчик и потребитель, через федеральный контракт размещает многомиллиардные заказы на 92-95% всех видов товаров и услуг, производимых американской экономикой. Федеральный контракт ведомства-заказчика по механизму ценообразования относится к контрактам возмещения издержек производства и фиксированных цен.
Действующее законодательство при размещении федеральных контрактов на вооружение, товары, услуги и НИОКР во многих случаях предусматривает изъятие из федерального акцизного налогообложения. Заказы федерального правительства пользуются правом иммунитета - защиты от налогов штатных и местных властей.
Реформы администрации Клинтона 1990-х годов государственного управления и частичная демилитаризация экономики, оптимизация государственных расходов и, главное, совершенствование механизма государственного хозяйствования привели к сокращению аппарата государственного управления, занятого процессом создания и приобретения вооружения, товаров, услуг и НИОКР.
Реформы существенно расширили доступ на государственный рынок мелкому капиталу и «академической общине». Речь идет об известном кумулятивном - «многофакторном» позитивном воздействии государственных расходов на НИОКР. Так, в 1999-2000 гг. затраты США на НИОКР были 240-245 млрд. долл., из которых 25-26 млрд. долл. составляли различные изъятия из федерального налогообложения на прибыль для промышленного капитала, что служит постоянной мишенью для либерально-демократической критики, но не является камнем преткновения для правительства США. К сожалению, наше правительство весьма щепетильно в этих вопросах.
В практике американских органов управления господствует тезис об усвоении опыта частного сектора. Но наш частный сектор рожден не многоструктурным рынком и прошлым богатым опытом рыночных отношений, а произволом чековых аукционов и инвертным рынком (спекуляция, ценовой произвол, криминал и риски). В СССР он существовал только в своей теневой ипостаси, либо в виде бартера.
Возможно, для управления собственностью необходимо воссоздать в миниатюре, наряду с системой государственного регулирования, централизованную систему краткосрочного планового управления экономикой и научного прогнозирования, быть может, такую, которая существует уже более полувека во Франции. После второй мировой войны там был разработан ряд общегосударственных планов развития от-
раслей производства, науки, отдельных районов страны. Известный план МОННЭ (1947-1953 гг.) был первой такой программой [2].
Затем последовал второй план (1954-1957 гг.), третий (1958-1961 гг.), четвертый (1962-1970 гг.) И, по сути, процесс планирования стал непрерывным. Хотя слабая результативность казалось должна была бы поставить точку в деле внедрения планирования во французскую экономику. Но инициатор этих планов, профессор Бернар Гурней придерживался иной точки зрения, читая курс лекций по науке управления в Институте политических наук в Париже. Он считал, что само составление государственного плана и связанные с этим расчеты имеют целью наметить ряд последовательных гипотез и связанных с ними альтернатив выбора, которые могут быть использованы при составлении бюджетов, направлении государственных инвестиций, регулировки уровня цен, зарплаты и т.д.
Для деятельности органов управления необходимо также и краткосрочное прогнозирование. Так, во Франции, начиная с 40-х годов прошлого столетия, работы, основанные на эмпирическом исследовании количественных зависимостей между различными отраслями экономики, позволяли предсказывать состояние конъюнктуры на шесть месяцев или на один год вперед.
При этом даже если результат прогноза не обладает абсолютной точностью, важен ход рассуждений и расчетов, т.е. сама методическая основа планирования. В этом отношении отечественная практика прогнозирования и планирования носит совершенно иной характер, и как будто до сих пор основывается на безапелляционной сталинской установке о том, что наши планы есть планы-директивы, которые обязательны для руководящих органов, и только они определяют направление хозяйственного развития в масштабах всей страны. А министерский перст - единственно верное предписание.
Отсюда в конце каждой пятилетки следовала и система корректировки (подгонка) показателей под изначально директивно заданные плановые задания. Отсюда же до сих пор существует неприлично снисходительное отношение властных структур к научному планированию и к рекомендациям, исходящим от институтов Российской Академии наук. А самодеятельность ведомств и министерств приводит к тому, что, во-первых, расчеты Минфина и Минэкономики по одному и тому же поводу почти всегда различны и, во-вторых, по властному пожеланию указания могут носить чисто амбициозный характер.
Одна из главных причин такого положения - практически полное отсутствие стратегии почти во всех сферах общественной жизни - стратегический вакуум. Особенно заметно он проявляется в ОПК, где про-
блемы формирования и реструктуризации зачастую решаются без увязки с декларируемыми внешнеполитической и военной доктринами, с состоянием и изменениями факторов экономического развития.
В советский период такая стратегия была, но она была до поры и времени точным отражением установок, связанных с утверждением социально-экономической системы коммунистического толка, а потом просто исчезла как государственная идеология, поставив под сомнение вообще возможность принципа соответствия в системе материальных и моральных стимулов.
С высокой степенью определенности можно утверждать, что национально-государственные интересы России в должной мере не принимались во внимание при выстраивании стратегии развития России и в восьмидесятых-девяностых годах прошлого века. В результате геополитические, геоэкономические и конкурентные позиции страны резко ухудшились, что до сих пор представляет угрозу национальной безопасности России.
Хотя руководители силовых министерств и ведомств и военнопромышленного комплекса СССР представляли себе, что может произойти с вооруженными силами и оборонной промышленностью, если на них внезапно свалится не цивилизованный рынок, а «дикий» капитализм с криминальным оттенком. Самые прозорливые из них старались сделать переход в новую экономическую ипостась более или менее приемлемым для хозяйствующих юридических лиц.
Так, под их нажимом Совет Министров СССР издает Распоряжение от 7 июня 1990 г. за № 902-р, в котором говорится о том, что в отраслях топливно-энергетического комплекса:
а) не подлежат сдаче в аренду производственные объединения энергетики и электрификации, по добыче и обогащению угля, по производству специальных материалов, продукции стройиндустрии и машиностроения;
б) не подлежит выкупу оборудование электростанций, котельных, электрических и тепловых сетей, вычислительных центров, специальная импортная техника и оборудование, средства специального назначения и технологического транспорта, плавсредства технического назначения; машины, оборудование и другие технические средства используемые: при добыче, переработке (обогащении), транспортировке и поставке топливно-энергетических ресурсов; при ремонте оборудования и техники, бурении скважин, выполнении геологических и геофизических работ при производстве нефтегазопромыслового, электротехнического, геофизического, горнотехнического оборудования, приборов, конструкций, деталей, инструмен-
та, запасных частей, строительных материалов и химических реагентов; имущество строительных, строительно-монтажных, ремонтностроительных организаций и предприятий (объединений); имущество жилищно-коммунальных хозяйств, лечебно-профилактических и оздоровительных организаций, учебных и медицинских заведений.
Такие же распоряжения издаются и по другим народнохозяйственным комплексам. Но возложение выполнения подобных распоряжений только на заинтересованные министерства и ведомства означает закрепление существующего порядка, препятствующего переходу к рыночной экономике.
23 июня 1990 г. Совмин СССР издает распоряжение за № 967р. Во исполнение Постановления Верховного Совета СССР от 4 июня 1990 г. “О порядке введения в действие Закона СССР “О предприятиях в СССР”, которое в частности предписывает:
Госплану СССР, Госснабу СССР, Министерству финансов СССР, Министерству внутренних дел СССР, Комитету государственной безопасности СССР и Министерству обороны СССР с участием заинтересованных министерств, ведомств СССР и Советов Министров союзных республик подготовить и представить в Совет Министров СССР до 1 октября 1990 г. проект законодательного акта СССР, определяющего перечни видов продукции, работ и услуг, отходов производства, свободная реализация которых запрещена либо ограничена;
а также Госплану СССР, Министерству по внешнеэкономическим связям, Министерству внутренних дел СССР, Комитету государственной безопасности СССР и Министерству обороны СССР с участием заинтересованных министерств, ведомств СССР и Совета Министров союзных республик подготовить и представить в Совет Министров СССР до 1 октября 1990 г. проект законодательного акта СССР, определяющего перечни видов хозяйственной деятельности, на проведение которых требуется специальное разрешение (лицензия).
Считая подобные меры явно недостаточными для сохранения целостности ВПК, Совмин СССР 8 декабря 1990 г., изучив пожелания съезда, издает распоряжение за № 2062р, в котором предлагается: согласится с предложением Госкомиссии Совмина по военнопромышленным вопросам, министерств и ведомств оборонного комплекса о том, что временно до начала функционирования Фонда государственного имущества СССР, образованного Указом Президента СССР от 9 августа 1990 г., права по управлению находящимся в общесоюзной собственности имуществом подведомственных предприятий и организаций делигируются соответственно Минавиа-прому, Министерству общего машиностроения, Минавиапрому,
Министерству гражданской авиации, Миноборонпрому, Министерству общего машиностроения, Минрадиопрому, Минсвязи, Минсуд-прому, Минэлектропрому, Госкому по вычислительной технике и информатике, Главному управлению по геодезии и картографии.
Таким образом, за организацией, наделенной правом управления признается право владения, пользования и распоряжения имуществом, т.е. те же полномочия, что и правомочия собственника, создавшего данную организацию.
Законодательство является фиксацией прошлого опыта и диктует поведение субъектов в определенных отношениях в предположении о повторяемости ситуации. В переходный период предположение о повторяемости ситуаций становится не вполне адекватным действительности, что ставит вопрос о регулярном и непротиворечивом пересмотре нормативных документов, регламентирующих исследование, разработку, испытание, производство, закупку, эксплуатацию и ремонт ВВТ. Поэтому нужно было бы поставить вопрос не о системе методических документов, а о самой системе нормирования, выходом которой была бы система предельных нормативов в инвариантной постановке (коридор цен, плата за ресурсы, дифференцированная по области их применения, взаимообусловленная трансформацией функций собственности, связанная с общеэкономическими ситуациями), а не с техническими расчетами. Настройка таких нормативов на рыночный лад из прошлого опыта невозможна постольку, поскольку таковой со времен НЭПа позабылся. В результате нормативы стали трактоваться как рыночная категория. Во времена распространения ударного труда в 1930-х годах в ткацком производстве изымали по 2-3 нитки из утка, ткань была прорежена, но зато в избытке.
До начала 1990-х годов нормативно-правовое обеспечение производства ВВТ на государственном уровне регламентировалось постановлениями Центрального комитета Коммунистической партии Советского союза, Совета Министров СССР, решениями Государственного комитета по военно-промышленным вопросам, совместными решениями оборонных отраслей промышленности и МО СССР при координирующей роли ГК по военно-промышленным вопросам. На более низких уровнях нормативно-правовая база определялась системой государственных стандартов и нормативных документов общих технических требований.
Отделение общеправовых актов от влияния ВПК, создание смешанных по формам собственности и различных по организации оборонно-промышленных структур, быть может, создадут, в конце концов, условия, когда военные производства будут выполнять только
свою прямую функцию - создание ВВТ, а государство будет регулировать этот процесс бюджетным финансированием и правовым оконтуриванием ВПК, исходя из целей социального благополучия и безопасности государства, общества и личности. Все это было прописано еще в прошлом веке. Но ситуация с корпорацией «Оборонпром» показывает, что количество и отрицательная роль возникающих организационных ситуаций только возросла.
Законотворчество, имеющее отношение к реальному сектору, прежде всего не имеет четкой системы целеполагающих установок. Если попытаться отыскать смысл в последовательности принимаемых, отвергаемых и отложенных законопроектов в Государственной Думе, то его очень трудно отыскать. Законодательные акты принимаются таким образом, что вроде бы не только обороннопромышленного комплекса вообще не существует, но и власть исчезла вместе с Миноборонпромом, а коррупция - это физиологическое свойство, как клептомания.
Поэтому однажды начавшись, мероприятия по приватизации, акционированию, выделению казенных и государственных предприятий в ОПК не только не получили логического завершения, но не представляют из себя, с точки зрения имущественных прав, сколь-нибудь реально замкнутой в пространстве и во времени системы. Отсюда проистекает невозможность реализации в полной мере даже разумных правовых актов, направленных на организационную, структурообразующую и финансовую поддержку оборонного комплекса.
Все дело в том, что Положение о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа предлагает включать государственное имущество, для которого установлен особый режим приватизации или приватизация которого, вообще, запрещена, в активы открытых акционерных обществ по договору (в Положении не говорится ничего о типе договора), не включая их в уставные капиталы. Известны случаи, когда переданное таким образом имущество составляет 80% основных фондов акционерных обществ, между тем государство в этих акционерных обществах не имеет ни копейки в уставном капитале. Ситуация - совершенно противоречащая установкам бухгалтерского учета. Данное имущество включалось в дополнительный капитал акционерного общества, не будучи собственностью акционеров и не имея планов к передаче в их собственность, как это делается в случае аренды с правом выкупа. Заметим, что в случае производственной аренды арендованное имущество не передается на баланс арендатора и числится на забалансовом счете.
Без создания управляемого рынка, как неотъемлемой части государства, самопроизвольная передача предприятий ОПК превращается, с одной стороны, в средство выживания, а с другой - в средство наживы любым способом. Предприятия ОПК обрастают АО, ТОО, ООО, теряя свою функциональную направленность, тем самым разрывая единую технологическую структуру промышленности. По данным АО «ЭКОС», почти каждое государственное предприятие ОПК окружено 2G-6G различными посредниками, часть из которых официально не существует, т. е. не имеет регистрации.
Государство, провозгласив главенствующую роль отношений собственности в обществе, не придало этим отношениям законченное правовое воплощение, которое записано в классическом кодексе законов Cod civil (i8G4 г.) [3]:
§ 544. Собственность есть право пользоваться и распоряжаться вещами наиболее абсолютным образом, с тем, чтобы пользование не являлось таким, которое запрещено законами или регламентами.
§ 545. Никто не может быть принуждаем к уступке своей собственности, если это не делается по причине общественной пользы и за справедливое и предварительное возмещение.
Из отношений собственности исчезли законодательные и регламентирующие установки, которые направлены на учет в праве общественной пользы.
Отсюда следуют и причины не только исчезновения военных технологий, но и отсутствия единого нормативно-правового обеспечения целостной и технологически зависимой деятельности производственных объектов без относительно форм собственности. (Есть такой правовой постулат: собственник имущества не имеет права его уничтожить. А технологии можно?)
Кроме того, существенно то, что технологическая безопасность государства не увязана с различными формами собственности и право распоряжения имуществом может принадлежать иностранному лицу (например, через посредников), которое в данной технологической области является основным конкурентом отечественному производителю.
Важно также и то, что незначительная доля государственных инвестиций в предприятия, которые по большей части или полностью в собственности государства, по сути дела превращает процесс управления этой собственностью в фикцию.
И, наконец, распоряжение имуществом должно включать процессы владения и пользования.
Дело в том, что государство стало самым ненадежным и неуправляемым партнером, таща за собой груз прошлых директивных лет,
считая, что имеет дело с цивилизованным, а не инвертным рынком. Частный сектор существует сам по себе, стремится использовать схемы, обеспечивающие быстрый эффект, те или иные теневые подходы, снижая риск отношений с государством.
До сих пор идут процессы согласования организационной структуры ОПК. Вроде была достигнута договоренность о том, что корпорации будут иметь многопрофильный характер (производство ВВТ до 30% стоимостного объема готовой продукции) с выделением ядра -головного предприятия и смежников, составляющих периферию этого же объединения. Головным, а не отдельным, должно быть предприятие, на которое приходится большая часть выпуска высокотехнологичной продукции.
Сохранение нынешнего положения с финансированием реального сектора экономики, вероятно, не позволит в обозримом будущем провести реструктуризацию промышленного производства, сориентированную на консолидацию интересов государства, рынка и ОПК. И вряд ли можно изменить положение локальными, частными решениями.
На наш взгляд, существует возможность по глобальному изменению системы защиты негосударственных финансовых ресурсов, направляемых в государственный сектор экономики или на выполнение государственного заказа.
Следует отказаться от практики резервирования средств под кредиты государственным предприятиям за счет активов коммерческих банков, а тем более иностранных, а наоборот, предложить ЦБ РФ в случае представления кредитов под увеличение производства промышленных товаров, имеющих сбыт, резервировать аналогичные суммы из средств самого ЦБ РФ.
Источником подобного резервирования может стать ограниченная эмиссия или иные консолидированные средства. Деньги под рост производства в наличной либо безналичной форме, представляемые коммерческими банками в реальную экономику, а не в торговый, включая торговлю ценными бумагами, капитал под гарантированное резервирование части эмиссии ЦБ РФ не увеличат денежную массу, а, следовательно, и инфляцию.
Необходимо оказать помощь в восстановлении капитала тем банкам, клиентура которых на 50% и более состоит из производственных предприятий, выполняющих госзаказ. Средние и мелкие банки рассредоточенные по всей территории России, могут выглядеть как излишняя роскошь с точки зрения концентрации капитала, но они необходимы. Можно, не раскрывая сути этого явления, сослаться на то, что в США имеется 13 тысяч мелких и средних банков, не считая
их отделений и филиалов. Суть реформирования промышленности, особенность рассредоточения оборонных предприятий требуют постоянного, чуть ли не визуального контроля за расходованием инвестиционных и кредитных ресурсов. Закон о Государственном оборонном заказе не только в своей основной части не выполняется, но принципиально не может быть выполнен. Основная государственная структура в лице МО РФ не может увязать свою деятельность с теми реальными объемами финансирования, которые якобы должны в полной мере обеспечивать выполнение Государственного оборонного заказа. Наверное, есть смысл отказаться от издания нового закона о Государственном оборонном заказе и найти иную форму распределения средств на производство ВВТ.
Проблема финансирования оборонного заказа не является самостоятельной. Управление оборонным комплексом предъявляет требования, которые не вписываются в нашу еще не сложившуюся систему государственного управления.
К потере централизованного управления предприятиями союзного ОПК добавилась целая серия трансформаций в организации и управлении этими предприятиями. В целом весь блок управления ОПК как единая система до сих пор не сложился. Сегодня он представляет собой совокупность плохо связанных между собой фрагментов, деятельность которых очень слабо скоординирована, что не способствует ни его оптимальному развитию, ни повышению экономической эффективности этого развития.
Таким образом, в настоящее время управление ОПК России как единым комплексом, который должен решать задачу обеспечения снабжения вооруженных сил страны ВВТ практически отсутствует. Более того поставки ВВТ на экспорт начинают в значительной степени терять свой централизованный характер. В немалой степени этому способствовала чехарда в управлении экспортом ВВТ, организация которого неоднократно менялась.
Литература и информационные источники
1. Федоров В.А., Патрон А.П. США: государство и экономика. Гл. 6. М.: Международные отношения. 2007.
2. Гурней Б. Введение в науку управления. М.: Прогресс, 1969.
3. Шик О. Экономика. Интересы. Политика. М.: Прогресс, 1964.
