CC BY
5
001: 10.24412/2072-4098-2023-1256-38-49
Финансовые аспекты многоцелевого использования лесов и лесных земель в зарубежных странах и России: сравнение подходов и перспектив
Е.А. Юдин
старший научный сотрудник аналитического центра финансовых исследований Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации, кандидат экономических наук (г. Москва)
Евгений Анатольевич Юдин, eyudin@nifi.ru
В зарубежной практике леса и лесные земли относятся к объектам обложения различными по своей природе налогами -имущественными и природоресурсными. При имущественном налогообложении речь идет о взимании в бюджет сумм, получаемых от владения имуществом или при его движении, например, в случае перехода прав на владение лесами от одного лица к другому. Роль налогов на природные ресурсы, в том числе платежей за лесные ресурсы, связана с необходимостью изъятия в пользу государства части дохода от использования природных ресурсов и их экологического потенциала, который в жизни общества создает природная среда. Возможность использования лесных ресурсов в промышленном производстве и для удовлетворения материальных и социальных потребностей населения обусловливает их большое экономическое значение, поэтому необходима правовая оценка финансовых отношений, связанных с вовлечением этих ресурсов в хозяйственный оборот.
Мировой опыт отличается неоднородностью в выборе приоритетов при установлении форм собственности в отношении лесных ресурсов. Законодательство отдельных стран свидетельствует о преобладании либо государственной, либо частной собственности на леса. Вопросы собственности на лесные земли и лесные ресурсы
подробно рассмотрены отечественными специалистами. По их данным, из общей площади лесов мира леса, находящиеся в собственности государства, составляют около 70 процентов покрытых лесной растительностью земель. Они расположены в странах СНГ, Канаде, Новой Зеландии, странах Латинской Америки, Африки и Юго-Восточной Азии. В Европе (за исключением стран СНГ) и США удельный вес государственных лесов невысок. В этих странах основная часть лесных земель находится в частной собственности (см. [1]).
В результате анализа баланса интересов частной и государственной собственности на леса за рубежом экспертами сделан вывод о том, что основной тенденцией развития лесного законодательства в части регулирования права собственности на лесные земли и леса является установление ограничений права частной собственности на леса до такого возможного предела, когда права частной собственности вступают в конфликт с публичными интересами. Экономические потери вследствие законных ограничений компенсируются посредством применения соответствующих механизмов и процедур (см. [2]).
Лесной кодекс Российской Федерации (далее - ЛК РФ), введенный в действие с 1 января 2007 года, предусматривает, что лесные участки в составе лесного фонда находятся исключительно в федеральной
собственности (см. [3]). В вопросе о формах собственности на лесные участки в составе земель иных категорий действуют нормы земельного законодательства. А это значит, что указанные участки могут находиться в иной собственности. Наиболее жесткую полемику в ходе законотворческой работы по подготовке действующего Л К РФ вызвал вопрос о возможности введения частной собственности на леса. К чести разработчиков главного лесного документа следует сказать, что такой подход к владению лесами имеет небольшие перспективы. Он может распространяться только на лесные участки вне лесного фонда, а именно в составе земель иных категорий. Доля таких лесов в общей площади лесов России несущественна. Соответственно, незначителен и объем поступающих в бюджетную систему страны платежей за использование лесов, расположенных на землях иных категорий. Так, по данным за 2019 год, в общей сумме платежей за пользование лесными ресурсами (50 462,4 млн р.) на леса, расположенные на землях иных категорий, приходились лишь около 0,1 процента от бюджетных поступлений.
Можно предположить, что государственная собственность на леса обеспечивает более рациональный режим их использования с точки зрения общенациональных интересов. Политика формирования бюджетных доходов в странах с преобладанием государственной собственности на леса должна быть направлена на максимальный количественный рост этих доходов и эффективное управление их источниками, как это имеет место в Канаде. Однако высокая доля государственной собственности на леса в странах «третьего мира» далеко не всегда обеспечивает соответствующий уровень доходов от их использования. Но различные подходы отдельных государств к выбору тех или иных форм собственности на леса позволяют им создавать условия для использования преимуществ этих форм собственности при решении конкретных экономических задач.
Являясь неотъемлемым компонентом природной среды и находясь в различном статусе в системе имущественных отношений, леса и земли, на которых они расположены, представляют собой объект обложения рядом имущественных налогов. Согласно классификации Организации экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР) имущественные налоги включают налоги на недвижимость, налоги на состояние, налоги на наследство и дарение, налоги на операции с капиталом и другие налоги на имущество. Сфера применения части указанных налоговых инструментов распространяется на лесные насаждения. Вместе с тем на полноту учета лесов в системе имущественных налогов, классифицированных ОЭСР, влияет национальная специфика отдельных стран (см. [4]).
К странам, в которых лесные насаждения (растущие деревья и иная растительность) включаются в облагаемую базу налога на недвижимость, относятся Испания, Франция, Швеция, Уругвай и другие государства. При этом зачастую действует особый порядок их включения в облагаемую базу.
В Германии наряду с традиционными объектами налогообложения выделяется недвижимость в лесном и сельском хозяйстве. В этих отраслях взимается земельный налог, ставки которого отличаются от ставок, применяемых в отношении других объектов недвижимости.
Властями Испании предусмотрено обложение лесных насаждений налогом на состояние.
Во Франции применительно к этим объектам взимаются налоги на собственность, наследство и дарение. В последнем случае действует порядок снижения на 75 процентов наследственных налогов и налогов на дарение, взимаемых в отношении соответствующих имущественных объектов, включая леса. Также в этой стране леса облагаются земельным налогом на незастроенные участки. При уплате земельного налога на охотничьи угодья (леса, луга, водоемы), не
являющиеся собственностью какой-либо коммуны, в базу для расчета (с определенным исключением) закладывается налог на право охоты.
В Швеции для целей налогообложения земельных участков проводится их кадастровая оценка, при которой учитываются показатели плодородия и рыночная стоимость земли. Участок, предназначенный для ведения лесного хозяйства, оценивается таким образом, как если бы производилось его облесение с учетом оценки качественного состояния земли.
Опыт Китая подтверждает целесообразность введения в этой стране налога на пользование землями городов, который отражает возмездный характер пользования указанными землями. В этом случае основное направление использования земель определяется «территориальным» фактором - возможностью разместить на этих землях различные объекты недвижимости и инфраструктуры. Целью взимания рассматриваемого налога является регулирование доходов тех налогоплательщиков, которые получили доступ к землям в городской черте для их различного хозяйственного использования. Освобождение от налогообложения распространяется на ряд категорий городских земель. В их числе земли, которые используются для размещения зеленых насаждений и для осуществления лесохозяйственной деятельности. Такие решения направлены на расширение в городской черте разнообразных рекреационных и средозащитных объектов - парков, скверов, аллей, зеленых площадок во дворах и на общественных территориях. Выполняя важную социальную и экологическую роль, эти объекты и земли, используемые в производстве лесохозяйственной продукции, не облагаются налогом на пользование землями городов.
Льготный режим был выбран и в отдельных случаях взимания пошлины при продаже недвижимости. Плательщики пошлины -предприятия, организации, индивидуальные семейные предприятия и другие лица, яв-
ляющиеся получателями земельных участков по договорам передачи недвижимости на территории Китая. Наряду с рядом объектов недвижимости из-под обложения пошлиной могут быть выведены и права пользования земельными участками в районах расположения гор и холмов, лишенных растительности, вымоин, бесплодных участков побережья для ведения сельского, лесного и рыбоводческого хозяйства. В этом случае рассмотренная мера направлена на освоение непродуктивных земель, поэтому их потенциальные пользователи имеют право на безвозмездное получение таких земель (см. [5]).
Но более широкое распространение имеют налоговые инструменты, регулирующие заготовку разнообразных лесных ресурсов, в первую очередь древесины. В зарубежной практике они сложились в относительно устойчивую в масштабе ряда стран систему, которая включает такие налоговые платежи, как:
• попенная плата, или плата за древесину на корню (плата за объем заготовленной древесины);
• плата за площадь участка, отведенного для заготовки древесины;
• плата при единовременной продаже древесины;
• плата при проведении конкурсных торгов;
• конкретные сборы за некоторые виды лесных ресурсов и другие платежи, обеспечивающие в целом обоснованный уровень доходов центрального и территориальных органов власти этих стран в сфере лесопользования.
Что касается доходов развивающихся стран, то в них нередко отмечается незначительный объем платежей, связанных с заготовкой древесины.
На увеличение поступления в бюджет платежей за лесные ресурсы в значительной мере влияют обоснованная организация лесопользования и его рациональное сочетание с другими видами землепользования. Но особенности развития аграрных отноше-
ний свидетельствуют о том, что вид пользования землей, и, следовательно, ее экономическая значимость прежде всего зависят от конъюнктуры рынка, приоритета тех или иных видов товаров и сырья. Таким образом, в системе рыночных отношений предпочтение при использовании земель может отдаваться направлениям землепользования, которые обеспечивают получение максимальной прибыли в единицу времени с единицы площади. В этих условиях лесное хозяйство и лесопользование зачастую оказываются неконкурентоспособными в сравнении с сельским хозяйством и другими видами землепользования.
Анализ специальной литературы показывает, что за рубежом оценка земель основана на сравнении вариантов землепользования с целью определения перспектив хозяйственной деятельности на различных территориальных объектах. Сроки хозяйственной деятельности по тем или иным видам землепользования зависят как от спроса на продукцию, производимую в процессе хозяйственной эксплуатации земель и, соответственно, сложившегося уровня цен на нее, так и от специфики землепользования, связанной с различной продолжительностью природных воспроизводственных циклов. В такой постановке вопроса оценка лесных и сельскохозяйственных земель приобретает более прикладное значение и становится инструментом для выбора приоритетных направлений хозяйственной деятельности на различных территориальных объектах.
В исследованиях ряда зарубежных авторов, проведенных в 1970-1980-х годах, обоснована эффективность использования земель для нужд, с одной стороны, лесного хозяйства и заготовки древесины, с другой - для выращивания сельскохозяйственных культур, создания пастбищных угодий, рекреационных объектов, охотничьих хозяйств. В результате исследований определено оптимальное с точки зрения доходности распределение земель между указанными видами землепользования
в зависимости от типов почв и различных прогнозных перспектив (см. [6, 7, 8]).
Однако в настоящее время проблема отставания доходов лесного сектора от доходов других направлений землепользования, особенно в развивающихся странах, становится все более очевидной. В первую очередь ее причиной является недооценка глобальной экологической и климаторегу-лирующей роли лесов в жизни общества. В угоду чисто коммерческим интересам лесные земли все чаще становятся территориальным объектом для интенсивной вырубки и расширения сельскохозяйственного производства.
Данные Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН свидетельствуют о различной интенсивности процесса обезлесения в мировом масштабе. Так, если за истекшие три десятилетия в Европе и Азии отмечался прирост площади лесов, а в Океании в 2011-2020 годах прирост компенсировал возникшее в течение двух предыдущих десятилетий сокращение площади лесов, то крайне отрицательный и часто нарастающий результат эти процессы имели в Африке и особенно в Южной Америке, в которой исчезновение тропических лесов снизилось вдвое только за последнее десятилетие. В Северной и Центральной Америке отрицательная динамика также имеет место, хотя и в меньшем объеме (см. табл. на с. 42) [9].
В России факты сокращения площади лесов, как и в общемировой практике, не являются исключением. Главные причины этих негативных явлений - разнообразные негативные природные и антропогенные факторы. Мероприятия по предотвращению влияния отрицательных факторов на рост и развитие лесных насаждений включают охрану лесов от пожаров, загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия, а также защиту лесов от вредных организмов.
Предусмотрена возможность применения жестких мер по отношению к лесопользователям, не выполняющим лесохо-
Ежегодное изменение площади лесов в регионах мира в 1991-2020 годах, млн га в год
Регион Период, годы
1991-2000 2001-2010 2011-2020
Азия +0,2 +2,4 +1,2
Океания -0,2 -0,2 +0,4
Европа +0,8 +1,2 +0,3
Северная и Центральная Америка -0,3 +0,2 -0,1
Южная Америка -5,1 -5,2 -2,6
Африка -3,3 -3,4 -3,9
Примечание. Данные таблицы отражают средние по периоду показатели в расчете на один год.
зяйственный регламент и проект освоения лесов в части их охраны и защиты. В соответствии с ЛК РФ по фактам неправомерных действий или бездействия в указанной сфере деятельности граждан и юридических лиц, осуществляющих использование лесов, как и при нарушении ими обязательств по воспроизводству лесов, могут быть приняты следующие меры (см. [3]):
• досрочное расторжение договоров аренды лесных участков;
• досрочное расторжение договоров купли-продажи лесных насаждений;
• принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования лесными участками;
• принудительное прекращение права безвозмездного срочного пользования лесными участками.
Представляется очевидным, что указанные меры, несмотря на их административный характер и правомерность предъявления штрафов нарушителям, расширяют объем финансовых санкций и за счет того, что устраняют возможность получения лесопользователями потенциальной прибыли. В настоящее время и в перспективе в такой постановке вопроса эти меры создают стимулирующий эффект для соблюдения необходимых лесохозяйственных требований при использовании лесов.
За рубежом низкий уровень отраслевых налогов на заготовку древесины нередко дополняется высокими субсидиями на об-
работку лесных земель в целях выращивания сельскохозяйственной продукции. Эти факты указывают на то, что по сравнению с другими отраслями землепользования использование лесов, связанное с заготовкой их сырьевых ресурсов, не обеспечивает достаточный уровень стимулов для развития лесного сектора экономики. При этом значительный экологический эффект, который создают леса, зачастую по разным причинам не принимается во внимание. В результате сложившаяся система налогообложения в лесном секторе может приводить к деградации лесов, вызванной отсутствием необходимого ухода за ними и их интенсивной вырубкой.
Налогово-бюджетная политика, действующая в нелесных секторах землепользования, может не полностью согласовываться с государственной политикой по сохранению лесов и устойчивому управлению ими. На фискальный характер этих направлений землепользования активно воздействуют уже сложившиеся национальные приоритеты, в частности, такой, как продовольственная безопасность. Во многих случаях фискальные стимулы для развития сельского хозяйства могут приводить к фактам принудительной расчистки лесных угодий в целях расширения сельскохозяйственных участков. Такая практика имела место, например, в Бразилии и Индонезии, когда сельскохозяйственному сектору были предоставлены существенные субсидии. На
быстрый экономический эффект направлена и практика освоения лесов для добычи полезных ископаемых.
Некоторые страны уже приступили к реформированию ранее неблагоприятных условий для развития лесного сектора. Так, если согласно директивам Единой сельскохозяйственной политики Европейского союза предоставление субсидий было рассчитано только на площади посевов, то позднее субсидированию подлежали сельскохозяйственные участки с высоким уровнем древесного покрова. В Австрии правительством были отменены субсидии, которые способствовали осушению водно-болотных угодий для сельского хозяйства, и внедрены стимулы для устойчивого землепользования с учетом интересов лесного сектора. После губительных для экономики и окружающей среды торфяных пожаров 2015 года и связанного с ними загрязнения воздуха власти Индонезии ввели налог на использование торфяников и провели реформирование субсидий на освоение земель с целью добычи ископаемого топлива. Однако по-прежнему экономические решения по поводу использования лесных земель в отдельных странах могут приниматься в пользу землепользования, приносящего более высокую краткосрочную прибыль.
Фискальная политика в лесном секторе, сельском хозяйстве, добывающей промышленности и в других секторах землепользования имеет различную эффективность и поэтому влияет на стимулы для устойчивого лесопользования и сохранения лесов. Однако этот стимулирующий эффект может не учитываться при практической реализации фискальной политики на тех или иных территориях, покрытых лесом. В целях сохранения лесов важно знать, насколько фискальные стимулы в соответствующих сферах землепользования способствуют обезлесению и деградации лесов. Это позволяет определить, какую фискальную политику следует проводить на лесных землях, ориентируясь на высокий уровень
сохранности лесов.
Опыт передовых государств, касающийся выбора экологических приоритетов, показывает, что в практических решениях о проведении фискальной политики на лесных землях следует исходить из необходимости реализации многосекторного и комплексного подхода к ее разработке, придерживаясь принципов устойчивого лесопользования и правильного сочетания фискальных инструментов. Следовательно, лица, принимающие решения, должны применять интегрированный подход к реализации более широкой экологической политики, планированию землепользования и выбору инструментов экономического стимулирования такой деятельности. Это позволяет находить компромиссы при использовании лесных земель.
Представляется, что с учетом значительной площади лесного фонда России трудно говорить о массовых случаях, когда по вопросу использования конкретного участка леса могут возникать спорные ситуации и конкурентные условия для лесопользователей. Имеющийся в ЛК РФ перечень видов использования лесов включает 16 наименований, отражающих сырьевое лесопользование и пользование лесом как природной средой и территорией в различных хозяйственных и гуманитарных целях, включая использование лесов для ведения сельского хозяйства. В связи с этим возможности многоцелевого использования лесов в России существенно шире, чем в других государствах, что тем не менее не снимает с повестки дня вопрос о повышении доходности лесопользования. Не снижается и важность проблемы финансирования лесного хозяйства, имеющей перспективный характер, особенно с учетом необходимости предотвращения масштабных лесных пожаров, с которыми отрасль сталкивается ежегодно.
В странах с развивающейся экономикой и низким уровнем государственных доходов отсутствие экологического стимулирования делает инвестиции, приносящие быстрый
доход, но наносящие ущерб окружающей среде, более прибыльными, поэтому растущий интерес этих стран к введению экологического стимулирования в лесном секторе является даже более актуальным. Но их финансовые возможности для решения вопросов устойчивого лесопользования существенно ниже, чем в экономически развитых государствах.
Следует отметить, что в настоящее время ориентация на внутренние резервы экономики отдельных стран в экологической проблематике связана с тем, что на наднациональном уровне приток финансовых ресурсов для решения вопросов борьбы с негативными климатическими изменениями и загрязнением окружающей среды, а также для достижения связанных с ними целей устойчивого развития по ряду причин затруднен. Эксперты объясняют такое положение дел, в частности, несоответствием методологических подходов к регулированию природоохранной деятельности со стороны международных и национальных институтов, слабой гармонизацией понятий и стандартов в этой сфере, отсутствием достаточного документационного обеспечения, необходимого для взаимодействия финансовых структур различного уровня и разной государственной принадлежности (см [10, 11]).
Очевидно, возможность рассчитывать на международное «зеленое» финансирование ограничена и в сфере сохранения лесов с исключением лишь для отдельных слаборазвитых государств. Это указывает на необходимость активизации соответствующей деятельности национальных государственных органов.
Согласно рекомендациям Всемирного банка реформирование существующих фискальных стимулов в лесопользовании позволяет получать дополнительные внутренние доходы при одновременном достижении экологических целей. Существующая же в некоторых странах фискальная политика для отдельных секторов землепользования может создавать противоречивые стимулы,
способствуя обезлесению территорий, и поэтому нуждается в реформировании. Необходимо оценить действующий фискальный режим в отдельных секторах землепользования, чтобы определить, является ли один вид землепользование приоритетным по отношению к другому и соответствует ли это национальным и международным обязательствам в конкретных странах. По возможности следует сокращать субсидии, поддерживающие любой тип сельского хозяйства независимо от метода производства. Политика поддержки сельского хозяйства должна быть реформирована таким образом, чтобы избежать стимулов для расширения используемых для него земель и поощрять устойчивую интенсификацию сельского хозяйства (см. [12]).
Расширение земель под сельское хозяйство должно быть заменено схемами субсидирования, способствующими развитию агролесоводства, ориентированного одновременно на интересы и лесного, и сельскохозяйственного секторов. Но реализация выбранных решений должна быть осторожной и просчитанной. Например, опыт Франции показывает, что до проведения реформы в 2010 году сохранение покрытых лесом земель противодействовало увеличению земель для сельскохозяйственного производства, на которые распространялись субсидии. План этой реформы устранил стимулы к вырубке лесов, но также расширил площадь земель для агролесоводства, попадающих под действие сельскохозяйственных субсидий, и, следовательно, увеличил государственные расходы.
Реформирование фискальных стимулов для таких секторов землепользования, как сельское хозяйство, позволяет снижать затраты на охрану лесов и может в некоторых случаях обеспечивать получение дополнительных государственных доходов. Так, в Бразилии для поощрения продуктивного землепользования применяется земельный налог, порядок уплаты которого предусматривает обложение лесных земель на основе более высоких ставок, чем сель-
скохозяйственных земель. Это создает для землевладельцев стимул освобождать свои земли от лесной растительности. В то же время Бразилия также участвует в программе, которая поощряет землевладельцев сажать или сохранять деревья на своей земле. Такие две разнонаправленные политики землепользования создают противоречивые стимулы, и сокращение обезлесения достигается за счет более высоких затрат на сохранение лесов. Значит, может быть сделан очевидный вывод о том, что необходим комплексный подход к проведению реформ.
Относительно земельного налога при осуществлении лесопользования в России следует отметить, что если в соответствии с Законом Российской Федерации от 11 октября 1991 года № 1738-1 «О плате за землю» размер этого налога на участках, используемых для лесозаготовок, составлял 5 процентов от платы за древесину, отпускаемую на корню, то с принятием главы 31 Налогового кодекса Российской Федерации «Земельный налог» было установлено, что земельные участки из состава земель лесного фонда не признаются объектом обложения земельным налогом (см. [14]). Целесообразность этой меры можно объяснить несколькими причинами, в том числе некоторой сложностью «вычленения» в техническом плане земельного налога, поступавшего в местные бюджеты, из сумм платы за древесину на корню, являющейся источником федерального и региональных бюджетов.
В тех случаях когда за рубежом реформы создают дополнительные государственные доходы, эти доходы могут использоваться для дальнейшего решения экологических задач или в качестве альтернативы для реализации других проектов развития государств. В подтверждение можно привести ситуацию, когда в 2010-2012 годах власти Бразилии направили на поддержку сельскохозяйственной отрасли около 10 миллиардов долларов США, что в 70 раз превысило объем финансирования программы
по сохранению лесов. Такие решения можно рассматривать как достаточно спорные меры по поддержке сельского хозяйства, поэтому эксперты высказали мнение о том, что до 10 процентов от объема этой поддержки (около 1 миллиарда долларов США) можно было предоставить для реализации проектов по рациональному использованию лесов. Кроме того, предложения затронули и другую часть выделенной субсидии, которая могла бы использоваться в качестве государственных инвестиций в ключевые области экономики, такие как, например, электрификация, для сокращения использования топливной древесины, что позволило бы в перспективе уменьшить площадь рубок (см. [12]).
Разработчики политики устойчивого управления лесами сталкивались и продолжают сталкиваться с препятствиями на пути введения обоснованных ставок платежей за использование лесов. Одним из препятствий на пути создания и сохранения необходимых стимулов для такого управления была неспособность административных органов вводить переменные налоговые ставки, основанные на принципе устойчивости производства. Большое количество лесопользователей, рассредоточенных на существенно удаленных друг от друга участках леса, в сочетании с неэффективным в ряде случаев администрированием их деятельности сделали труднореализуемым применение переменных ставок, зависящих от различных условий производства. Более распространенным было использование в этих случаях единых ставок в условиях хозяйственной деятельности, которые в достаточной степени отличаются друг от друга, в том числе по объему затрат на лесозаготовки.
Значительный опыт дифференциации в России ставок платы за древесину на корню может быть проиллюстрирован на примере ставок, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2007 года № 310 «О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного
участка, находящегося в федеральной собственности» (в настоящее время постановление действует в редакции от 29 ноября 2021 года). В части платы за древесину на корню указанные ставки различаются по 53 лесотаксовым районам, в которые включены субъекты Российской Федерации, лесничества и лесопарки, по 4 лесотаксовым поясам, по 7 разрядам такс, которые увязаны с расстояниями вывозки древесины (до 10 км, 10,1-25 км, 25,1-40 км, 40,1-60 км, 60,1-80 км, 80,1-100 км, 100,1 и более км), по основным и неосновным лесным породам, по категориям крупности деловой древесины (крупная, средняя, мелкая) и дровам (см. [15]). В результате для территории лесного фонда, закрепленной за каждым предприятием лесной отрасли страны, имеется необходимая информация для исчисления стоимости древесины, поступающей в рубку. В постановлении также указаны ставки по 15 другим видам пользования лесами. Для расчетов с бюджетом эти ставки действуют в течение нескольких лет с учетом введения бюджетным законодательством повышающих коэффициентов, отражающих рост ценовых показателей.
В зарубежных странах применение переменных налоговых ставок реализуется с помощью механизма налогообложения, учитывающего скидки и компенсации. Указанный механизм в отношении платежей за лесные ресурсы создает для лесопользователей возможность применять ставки, уровень которых скорректирован по сравнению с величиной постоянных налоговых ставок. Кроме того, он также формирует положительный стимул к участию в независимой сертификации устойчивого развития, которая повышает стандарты устойчивого развития. Это позволяет рассчитывать на компенсации, связанные с состоянием лесов. Такая система дает землевладельцам и пользователям стимул сохранять (или даже увеличивать) площадь лесных земель и использовать системы агролесоводства, сводящие к минимуму противоречия между лесным и сельскохозяйственным исполь-
зованием земель. Эффективность этой системы можно дополнительно повысить, если регулировать налоговые ставки и размер субсидий в зависимости от предельного внешнего ущерба и выгод от изменений в состоянии лесов.
Дополнительный тип системы вознаграждения основан на информации из сторонних систем сертификации в целях поощрения устойчивого развития. В этом случае ставки налогов на произведенную продукцию различаются в зависимости от способа производства. Льготные ставки предоставляются производителям, которые удостоверяют на основе данных независимых наблюдателей, что товар был получен из экологически чистых источников. Это дает фирмам прямой стимул доказать поддающееся проверке соблюдение стандартов устойчивости. Такая схема может быть распространена на кредитную систему (с предоставлением льготных кредитов производителям, входящим в систему устойчивого развития). Следует отметить, что сертификация применима не только к древесине, но и к другим товарам, поскольку системы сертификации устойчивости уже существуют во многих структурах, связанных с созданием стоимости.
В России специалисты положительно оценивают потенциал независимой (или добровольной) лесной сертификации, с одной стороны, для продвижения отечественных товаров на международный рынок, с другой - для совершенствования лесоуправ-ления и лесопользования (см. [1]), но в условиях экономических санкций со стороны недружественных государств ее применение имеет неопределенную перспективу.
Еще одним важным фискальным инструментом борьбы с неконтролируемой вырубкой лесов являются экологические фискальные трансферты. Многие страны используют межбюджетные трансферты, поступающие из бюджетов центрального правительства региональным и местным органам власти. Эти трансферты часто основываются на существующей системе
формирования фискальных трансфертов посредством распределения части центральных доходов между региональными или муниципальными органами власти с учетом выбранных экологических показателей. В настоящее время электронные платежные системы для перевода трансфертов используются в Бразилии, Франции и Португалии, а совсем недавно они стали применяться и в Индии. Указанные трансферты также были предложены экспертами для применения в Германии, Индонезии, Польше и Швейцарии (см. [12]).
С помощью бразильского экологического фискального трансферта доходы распределяются в зависимости от доли и качественного состояния местных земель, относящихся к категории охраняемых территорий. В то же время штаты Индии получают часть централизованных доходов в зависимости от доли покрытых лесом земель в общей площади региона. Могут использоваться такие альтернативные индикаторы, как, например:
• качество предоставляемых экологических услуг;
• сокращение числа лесных пожаров;
• предотвращение или сокращение вырубки лесов;
• размер земель, сертифицированных в соответствии с планом управления лесным хозяйством или, помимо прочего, имеющих сертификацию устойчивости со стороны независимых инстанций.
По некоторым показателям необходимые данные уже имеются, хотя высказываются мнения о возможности их улучшения.
В деятельности органов власти регионов экологические фискальные трансферты создают стимулы к соблюдению политики сохранения и управления лесами. Они успешно дополняют такой фискальный инструмент, как налоги, и в определенной мере снижают стимулирующий эффект субсидий, используемых для расширения сельскохозяйственного использования лесных земель. Кроме того, они компенсиру-
ют местным властям доходы, потерянные в результате ограничения хозяйственной деятельности на охраняемых землях. Таким образом, экологические фискальные трансферты компенсируют ограничения территориальных бюджетов и создают стимулы к увеличению объема местных природоохранных мероприятий за счет снижения альтернативных издержек на местном уровне. Трансферты также могут способствовать повышению общего благосостояния территорий за счет смягчения бюджетных ограничений муниципальных органов власти, позволяя при этом реализовывать важные местные проекты, в том числе не связанные с экологической политикой.
Экологические фискальные трансферты могут представлять собой значительный источник дохода для субнациональных органов власти и, следовательно, в состоянии обеспечить заметные общественные стимулы на местах для устойчивого управления и сохранения лесов. Например, за истекший период применения бразильский трансферт составлял от 28 до 82 процентов от муниципальных доходов. Ожидается, что в Индии экологический трансферт будет приносить ее штатам от 6,9 до 12 миллиардов долларов в год, что в расчете на гектар леса в год составит около 1 74-303 долларов. В течение первого года применения на индийский трансферт в отдельных штатах приходилось от 0,1 до 41,3 процента от региональных доходов. Факты показывают, что в Португалии и Бразилии применение трансфертов уже привело к увеличению площади земель, относящихся к категории охраняемых. Однако в Индии расширение политики в отношении применения трансфертов произошло сравнительно недавно, чтобы сделать вывод о том, способствовало ли оно увеличению лесных земель (см. [12]).
Россия также располагает эффективным инструментом финансового обеспечения органов управления лесным хозяйством субъектов федерации со стороны федерального центра. Это субвенции из
федерального бюджета, являющиеся средством финансирования части полномочий в области лесных отношений, передаваемых на региональный уровень. В указанные полномочия входит проведение ряда мероприятий, в том числе осуществление на землях лесного фонда охраны, защиты и воспроизводства лесов (с отдельными исключениями). Общий объем субвенций, предоставляемых для осуществления переданных полномочий, определяется в отношении каждого региона с учетом затрат на организацию осуществления указанных полномочий. При этом за Правительством Российской Федерации закреплена обязанность разработки порядка определения объема субвенций и методики их распределения по регионам. Решение указанных вопросов осуществляется в соответствии со следующими документами:
1) Правила определения общего объема субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, переданных в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2020 года № 1404;
2) Методика распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2021 года № 2046.
В действующих редакциях оба документа применяются в работе органов государственной власти федерального и регионального уровней с 1 января 2022 года.
Порядок использования субвенций регулируют Правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвен-
ций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 года № 837 [18]. С учетом внесенных поправок документ применяется с 1 января 2007 года.
Следует отметить, что в отличие от зарубежной практики расходование средств, поступающих в регионы в виде субвенций, имеет строго целевой характер.
Таким образом, за рубежом действует ряд фискальных механизмов управления лесами. В некоторых странах соответствующие инструменты могут применяться с учетом национальной специфики. В России - крупнейшей мировой лесной державе - сложилась имеющая хороший потенциал развития своя национальная система финансового регулирования использования лесов, которая в ближайшее время потребует соответствующей настройки с учетом требований принятой в 2021 году «Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года» [19]. Сравнительный анализ подходов к применению экономических методов управления лесами свидетельствует об их положительной перспективе в российской практике и, как следует из имеющихся источников информации, в отдельных зарубежных странах.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. Петров А. П., Филюшкина Г. Н, Куликова Е. Г., Тепляков В. К. Государственное управление лесным хозяйством. М. : ВНИ-ИЛМ, 2004. 264 с.
2. Крассов О. И. Право собственности на землю в странах Европы. М. : Норма, 2014. 400 с.
3. Лесной кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Горский И. В., Медведева О. В., Лебединская Т. Г., Юдин Е. А. Налогообложе-
ние недвижимого имущества в зарубежных странах. М. : Магистр ; ИНФРА-М, 2010. 176 с.
5. Юдин Е. А. Законодательные основы и практика налогообложения в имущественном комплексе Китая // Новые законы и нормативные акты. 2009. № 39. С. 149-155.
6. Arp P. A., Lavigne D. R. Planning with Goal Programming: Case Study for Multiple Use of Forested Land // The Forestry Chronicle. 1982. V. 10. № 5. P. 225-232.
7. Davidson K. A. A Method of Comparing Forest Production Data to Agricultural Data in River Basin Planning // Journal of Soil and Water Conservation. 1972. V. 27. № 1. P. 20-23.
8. Wilson D. B. Wood Chips and Farming on the East Coast // Tasmania J. Agric. 1972. V. 43. № 3. P. 184-190.
9. Global Forest Resources Assessment 2000. Main report. Rome : FAO UN, 2020. 164 p.
10. Мингалева Ж. А. Институциональные особенности международного финансирования программ адаптации к климатическим изменениям // Финансовый журнал. 2020. Т. 12. № 4. С. 10-25.
11. Федорова Е. П. Роль государства в решении проблем развития «зеленого» финансирования // Финансовый журнал. 2020. Т. 12. № 4. С. 37-51.
12. Designing Fiscal Instruments for Sustainable Forests. Washington : The World Bank, 2021. 313 p.
13. О плате за землю : Закон Российской Федерации от 11 октября 1991 года № 1738-1. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
14. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 1 1 7-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
15. О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности : постановление Правительства Российской Федера-
ции от 22 мая 2007 года № 310 : в редакции от 29 ноября 2021 года. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».
16. Об утверждении Правил определения общего объема субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, переданных в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2020 года № 1404. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
17. Об утверждении методики распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и о признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2021 года № 2046. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
18. Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений : постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 года № 837 : в редакции от 3 марта 2022 года. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
19. Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года : распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2021 года № 312-р. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
