CC BY
12© Гинзбург Ю.В.
DOI: 10.24412/2309-1592-2022-3-7-16 УДК 342.1
ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СЕЦЕССИИ: ТЕОРЕТИКО-ИСТОРИЧЕСКОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ1
Гинзбург Юрий Владимирович, кандидат юридических наук, ФГБОУ ВО «Курский государственный университет» e-mail: vu2inzbvrs@2mail.com
Аннотация. Данная статья подготовлена в рамках реализации научного проекта «Теоретические основы правовых механизмов предотвращения сецессии» при финансовой поддержке РФФИ. В работе на основе исторического опыта моделируются финансово-правовые последствия выхода территорий из состава государства. Основной акцент сделан на проблеме разграничения публичной собственности. На основе анализа международных соглашений описываются варианты разграничения публичной собственности и государственного кредита. Исследуются возможности для построения собственной налоговой, бюджетной и денежной политики молодого государства.
В работе сделан вывод, что финансово-правовые последствия сецессии будут зависеть от множества факторов, однако, оценивая финансово-правовые последствия сецессии, государства могут предпринимать действенные меры для ее предотвращения.
Ключевые слова: сецессия, разграничение публичной собственности, государственный кредит, предотвращение сецессии.
Постановка проблемы. Одной из проблем современного мира является желание отдельных территорий получить независимость от государств или государственных образований, в составе которых они исторически оказались. Действия по выходу из состава государства получили название сецессионизм. А.Ф. Попов выделяет около 200 зон распространения сецессионизма в современном мире2. Сам термин происходит из древнеримской истории. Первоначально под сецессией понимали демонстративный выход плебеев из состава римской общины и уход за черту города. Современное понимание термина вошло в оборот после войны североамериканских колоний за независимость от Королевства Великой Британии. В литературе термин сецессия обретает различные значения: от любого проявления сепаратизма до крайней формы вооруженного противостояния, в результате которого территория получает суверенитет. В настоящей работе мы будет придерживаться мнения, высказанного Р.М. Нуруллиным, который предлагает понимать
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00418.
2 Попов Ф. А. География сецессионизма в современном мире. М., 2012.
7
под сецессией выход территорий (в том числе не обязательно в условиях военного столкновения), в результате которого данная территория становится независимой1. Такое определение позволяет отделить сецессию от схожих понятий: ирредентизма и энозиса2.
В политической литературе проведен анализ причин и последствий сецессионисткских устремлений3. В юридической литературе, как правило, сецессия рассматривается через призму конституционно-правового регулирования4. Мы постараемся раскрыть финансово-правовые аспекты права на отделение, в первую очередь, уделив внимание проблемам и последствиям обретения самостоятельности. В контексте финансового права в центре внимания будут имущественные отношения между территорией, желающей отделиться и «материнским» государством, а также вызовы, которые возникнут у молодого государства при организации бюджетной и налоговой системы, а также денежного обращения. Нами будут рассмотрены вопросы разграничения публичной собственности между государствами, проблемы осуществления расходов и аккумулирования доходов, а также организация денежного обращения.
Разграничение публичной собственности. Сецессия предполагает выход части территории из состава целого государства. Нередко этот процесс сравнивают с бракоразводным процессом. И как в разводе, так или иначе встаёт вопрос о разделе имущества, которое останется у каждой из сторон. Используя терминологию гражданского права, можно говорить о том, что встает вопрос о разделе казны государства или публичного имущества5. Имущество принято подразделять на движимое и недвижимое. К недвижимому имуществу принадлежит все, что неразрывно связано с землей и не может быть перемещено без ущерба его функциональному назначению. Объекты недвижимости можно разделить для целей нашего исследования на две группы: природные и антропогенные объекты. Первые являются национальным достоянием государства. Традиционно признаком государства является территория6.
1 Нуруллин Р. М. Понятие сецессии в политической науке // Ученые записки Казанского университета. Серия: гуманитарные науки. 2010. № 1. С. 212-221.
2 Под ирредентизмом понимают выход территорий из состава одного государства для присоединения к соседнему. Под энозисом понимают частный случай ирредентизма, когда территория присоединяется к государству с одноэтничным населением.
3 Бьюкенен А. Сецессия: право на отделение, права человека и территориальная целостность государства. М., 2001.
4 Андреева Г.Н. Опыт законодательного регулирования сецессий в трех странах: СССР, КНР, Канаде // Lex Russica. 2020. Т. 73. № 11 (168). С. 118-128.
5 Подробнее о понятии казны государства и ее составе см.: Казна и бюджет / под ред. Д.Л. Комягина. М., 2014.
6 Надо отметить, что в последние годы появляются футуристические концепции существования государства без территории (Фрумкин К. Возможно ли государство без
£5
Соответственно, все природные объекты (земельные участки, недра, водные и лесные ресурсы и др.) бесспорно переходят в собственность новообразованного государства. Что касается антропогенных объектов недвижимости (здания, строения, сооружения), то они могут стать объектом торга при осуществлении сецессии. В случае, если материнское государство вкладывало ресурсы в возведение данных объектов, то оно имеет право требовать компенсации собственных расходов. Ключевым будет вопрос об оценке данных расходов. Бюджетный учет позволяет в целом оценить количество доходов и расходов государства на определенной территории. Однако при реализации принципа единства бюджетной системы представляется затруднительным оценить вклад именно материнского государства. По нашему мнению, решение вопроса о компенсации должно решаться не правовыми, а политическими средствами, в том числе взаимозачетами и уступками по другим вопросам, которые возникают при выходе территории из состава государства.
Разграничение публичной собственности между территорией, претендующей на выход и «материнским» государством может по-разному разрешаться в зависимости от формы государственного устройства. В унитарных государствах этот процесс будет проходить более болезненно, чем в федеративных, так как в последних, как правило, разграничение публичной собственности между разными публично-правовыми образованиями присутствует и в рамках единого государства. Критерием для разграничения имущества между федерацией и ее составными частями служит его целевое использование. Если имущество использовалось для удовлетворения потребностей в сфере ведения всего государства, то оно должно отойти к «материнскому» государству, в том случае, если имущество использовалось по предметам ведения субъекта, то имущество справедливо остается за вновь образованным государствам.
Критерий целевого использования имущества может быть применен и к движимому имуществу. Ярким примером служит военное имущество, которое возвращается в материнское государство при выходе территории из его состава. В данном случае речь идет о военной технике, которая представляет значительную ценность и используется в целях обороны государства, то есть применяется для удовлетворения общегосударственных функций. Историческим примером может служить вывод балтийского флота в Кронштадт из Финляндии в 1918 году при обретении последней независимости1.
территории // Деловой Журнал Инвест-Форсайт. Режим доступа: https://www.if24.ru/gosudarstvo-bez-territorii/)
1 Справедливости ради отметим, что вывод флота был осуществлен не сколько в рамках раздела имущества, а для его спасения от наступающих немецких вооруженных сил весной 1918 года в Финляндии.
Актуальность вопросы раздела публичного имущества получили во второй половине XX века, когда после Второй мировой войны начались массовые процессы деколонизации и обретения суверенитета бывшими колониями. Вопросы правопреемства в отношении государств стали предметом рассмотрения Комиссии международного права ООН уже на ее первой сессии в 1949 году1. Результатом работы стала подготовка Конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов (далее - Венская конвенция)2. В настоящий момент данную конвенцию можно рассматривать исключительно как теоретический механизм раздела имущества, так как она не вступила в силу, а в соответствии с самой конвенцией ее нормы применяются, после ее вступления в силу. Тем не менее она оказала влияние, в том числе была взята за основу при подготовке Договора о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР.
Венская конвенция содержит два базовых принципа по разделению государственной собственности. Во-первых, переход собственности происходит без выплаты компенсации. Во-вторых, вновь образованному государству («государству-приемнику» в терминологии конвенции) передается как вся недвижимая собственность, так и движимая собственность, которая использовались на ее территории.
Положения Венской конвенции применяются только в том случае, если государствами не определен иной порядок раздела государственной собственности.
Большинство государств в мире не ратифицировали Венскую конвенцию, так как она во многом ущемляет права «материнского» государства. Не часто в мировой практики возникали ситуации «мирного» выхода территории из состава государства. В условиях конфронтации сторон трудно достичь согласия для подготовки соглашения о разделе имущества, а в отсутствии такого соглашения по правилам Конвенции вновь образованное государство получает в свое распоряжение собственность без компенсации в пользу материнского государства.
Используя общие походы к разделу государственной собственности, Венская конвенция дифференцирует ситуации в зависимости от различных случаев правопреемства:
1. Передача части территории другому государству;
2. Образование нового независимого государства;
3. Объединения ранее самостоятельных государств в одно единое;
1 Ушакова Т.Е. Правопреемство государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов (с учетом практики Республики Беларусь): автореф. ... канд. юрид. наук. Мн., 1998. С. 8.
2 Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. М., 1996. С. 160-171.
10
4. Отделение части и частей территории государства для создания самостоятельного государства.
5. Разделение государства (в данном случае государство-предшественник перестает существовать).
В отношении предмета нашего исследования наиболее распространенной ситуацией будет отделение части или частей территории для создания самостоятельного государства. Отличительной особенностью данной ситуации будет являться вопрос о правопреемстве движимой собственности. Движимая собственность, которая использовалась в отношении территории, которая решила отделиться, переходит в собственность этой территории. Иная движимая собственность по правилам конвенции переходит в справедливой доле.
В Венской конвенции под государственной собственностью государства понимается не только имущество, но и права и интересы, которые могут принадлежать государству. Переход права собственности означает прекращение права собственности у одного и возникновение такого права у другого государства.
Помимо раздела имущества, странам предстоит решить вопрос и о разделе обязательств. В первую очередь речь идет о государственном долге. Примечательно, что Венская конвенция одновременно регламентирует и вопросы разграничения собственности и перехода долговых обязательств. В связи с чем очередной раз возникает аналогия с гражданско-правовым институтом наследования. Институт государственного долга - сложная финансово-правовая категория1. Традиционно государственный долг классифицируют на внешний и внутренний. Венская конвенция понимает государственный долг исключительно как долговые обязательства перед другими государствами или иными субъектами международного права. Таким образом внутренний государственный долг исключается из правового регулирования. Если в отношении разграничения собственности Конвенция преследует цель найти справедливое решение данного вопроса, то в вопросе о государственном долге основная цель - защитить права и законные интересы кредиторов.
Базовыми принципами, установленными Венской конвенцией в отношении разграничения государственного долга, являются, во-первых, запрет на изменение прав и обязанностей кредиторов, а, во-вторых, распределение государственного долга в справедливой доле. В данном случае справедливая доля государственного долга должна коррелировать с имуществом, которая территория получила после выхода (выше речь шла о
1 Подробнее см.: Покачалова Е.В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права: дисс. ... д-ра юрид. наук. Саратов., 2007.
11
том, что вышедшая территория помимо недвижимого имущества и движимого имущества, которое использовалось государством для реализации своих функций на данной территории, может претендовать и на справедливую долю иного движимого государственного имущества). Таким образом размер государственного долга, который может перейти к новому государству, должен быть пропорционален и получаемому имуществу. Отметим, что для расчета пропорций необходимо понимать значения показателей. Расчет государственного долга может вызывать сложности в связи с вопросом о том, какие обязательства в него могут быть включены и по какой методологии его необходимо рассчитывать. Расчет же стоимости го,сударственного движимого имущества на сегодняшний день представляется невозможным. Это объясняется расширительным подходом к пониманию термина государственной казны, к которой, например, отнесены и объекты животного мира, и водные биологические ресурсы и многое другое. При современных методах учета рассчитать объем движимого имущества представляется затруднительным. Справедливо также утверждение, что формальные споры могут возникать и по вопросу о том, какое имущество считать используемым непосредственно на территории (полностью переходит в собственность нового государства), а какое относить к иному имущество (переходить в собственность в размере справедливой доле).
Подходы, проработанные в Венской конвенции, были положены в основу разграничения государственной собственности и государственного долга во время распада СССР. В конкретных исторических условиях выработанные теоретические подходы получили развитие. Нормативно разграничение государственной собственности и государственного долга было закреплено в международном договоре «О правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза СССР», заключенном в Москве 4 декабря 1991 года.
Одной из ключевых особенностей в разделе государственного долга СССР стало закрепление солидарной ответственности государств, которые возникли на территории бывшего СССР. Солидарная ответственность появилась в результате дипломатических переговоров с участниками Парижского клуба кредиторов. Де факто признание солидарной ответственности означало, что Российская Федерация вынуждена была нести на себе основную долговую нагрузку по долгам союзного государства. В результате, в 1990-ые годы Россия заключила двухсторонние соглашения со государствами постсоветского пространства, по которым страны отказались от притязаний на имущество
СССР в пользу России за оплату последней государственного долга СССР1.
В договоре от 4 декабря 1991 года закреплялась конкретная доля каждого постсоветского государства во внешнем долге бывшего СССР. Доля долга прямо коррелировала с долей на активы в имуществе. Самим договором исключался алмазный фонд, однако фактически этим имуществом стала недвижимость, которая располагалась за пределами СССР, в том числе здания посольств и консульств. Конкретная доля рассчитывалась на основании единого агрегированного показателя, рассчитанным Научно-исследовательским институтом при Минкономике СССР, в том числе данный показатель учитывал удельный вес республик в импорте и экспорте, численность населения, а также произведенный национальный доход2.
Налоговая система. В организации налоговой системы будут отсутствовать сложности, связанные с выходом из состава материнского государства. Более того нахождение в составе другого государства позволит в организационном порядке проще решать налогово-правовые задачи, которые будут стоять перед новорожденным государством. Право взимания налогов является одним из признаков суверенной публичной власти. При создании суверенного государства на определенной территории, у данного публично-правового образования будут отсутствовать конкуренты в вопросах налогообложения населения. Наиболее простым и эффективным способом оперативной организации налоговой системы будет продолжение налоговой политики, которая осуществлялась материнским государством.
Налоговая система в государствах организована по-разному. На нее влияет форма государственного устройства, исторические традиции, а в последние годы и степень экономической интеграции с другими государствами. Для федераций свойственно выделение уровней налоговой системы, хотя многоуровневая налоговая система может присутствовать и в унитарных государствах (наличие местных налогов). Как правило, бюджетное законодательство определяет бюджет, в которой будут поступать те или иные налоги. При выходе территории из состава материнского государства все налоги станут поступать в бюджет нового государства.
По вышеизложенным причинам для государства проблемы в налоговой сфере будут возникать не в связи с выходом из состава
1 Единственной страной участницей международного договора от 4 декабря 1991 года, с которой такое соглашение так и не было заключено является Украина, что позволяет последней неправомерно претендовать на бывшее имущество СССР заграницей.
2 Хейфец Б.А. Кредитная история России. Характеристика суверенного заемщика. М., 2003. С. 164-165.
материнского государства, а в связи с модернизацией налоговой системы. При вхождении в экономические союзы необходимо будет модернизировать косвенное налогообложение для интеграции в экономические союзы.
Бюджетная устройство и организация бюджетного процесса. Одной из первоочередных задач любого государства является организация бюджетного устройства и бюджетного процесса. От этого зависит эффективность реализации государством своих функций. По аналогии с налоговой системой выход из состава другого государства позволит скопировать опыт бюджетного устройства и осуществления бюджетного процесса для адаптации под собственные нужды. В федеративных государствах субъекты федерации на основе общих принципов и единого законодательства самостоятельно организовывают бюджетный процесс.
Особенность построения бюджетных систем в разных странах заключается в том, что они напрямую не коррелируют с государственным устройством. В унитарных государствах может существовать многоуровневая бюджетная система, то есть у отдельных территорий будет собственный бюджет. Если территория имеет статус автономии, то как правило, она обладает и самостоятельным бюджетом.
Если доходная часть бюджета связана с особенностями построения налоговой системы, то расходная часть бюджета зависит от полномочий, которые реализуются на определенной территории. С этим связана и основная проблема для вновь образованных государств по построению бюджетной системы - расширение расходных статей бюджета за счет появления новых функций, которые ранее осуществлялись материнским государством.
Денежное обращение. Еще одной непростой задачей, с которым придется столкнуться молодому государству, будет организация денежного обращения. Здесь можно моделировать несколько вариантов, по которому может идти государство в зависимости от внешних и внутренних факторов сецессии.
Самой распространенной ситуацией является введение собственной денежной единицы. В современном мире деньги не только экономический институт, но и выполняют важную государственно-правовую функцию. Деньги являются символом государства, таким образом наличие собственной денежной системы - один из признаков суверенитета. Среди территорий, которые борются за свою независимость, существует практика введение собственной системы денежного обращения отличной от материнского государства. Примером является валюта Приднестровской Молдавской Республики, на территории которой официальной денежной единицей является приднестровский рубль в отличии от валюты Молдавии - лея. Подобная финансово-денежная политика направлена в том числе и
на демонстрацию желания получения независимости. В свою очередь государства противодействуют распространению подобной практики, устанавливая денежную монополию и суровые наказания за ее нарушения. Справедливости ради отметим, что существуют отдельные примеры, когда центральная власть одобряет появление региональных и местных денег. Это случается в том случае, когда причинами появления альтернативного денежного обращения становятся не политические, а экономические мотивы. Примером «мирной» локальной валюты является леман - валюта, которая распространена в швейцарской Лозанне и кантоне Во. В данном случае причинами введения валюты стало желание поддержать местных товаропроизводителей1.
Государство может также отказаться от собственной национальной валюты. Яркий пример Европейского союза, где экономическая интеграция вышла на уровень валютного союза, в рамках которого страны имеют возможность отказаться от национальной валюты в пользу общесоюзной. В примере Европейского союза денежной единицей стала не валюта одного из государств данного союза, а была создана новая денежная единица - евро.
Другим основанием для отказа государства от национальной валюты являются последствия гиперинфляции. В отдельных странах (Эквадор, Зимбабве и др.) полностью отказались от национальных валют как одного из способов оздоровления экономики.
В случае, если в результате сецессии государство стремится присоединиться к другому государству (ирредентизм), то закономерным решением проблемы денежного обращения будет введение денежной единицы той страны, к которой планируется присоединиться.
Организация денежного обращения не является серьезным препятствием для государства на пути к независимости. Выбор способа организации будет зависеть от политических мотивов и дальнейшей судьбы нового государства (вхождение в состав другого государства, присоединение к экономическому союзу). Более того организация самостоятельного денежного обращения на территории еще до получения независимости является ярким маркером такого устремления.
Выводы. Финансово-правовые последствия выхода территории из состава государства всегда будут зависеть от целого ряда обстоятельств, которые обусловлены историческим контекстом, внешнеполитической ситуацией, политической программой нового государства и др. При этом важно отметить, что материнское государство может использовать финансово-правовой инструментарий как средство предотвращения
1 Подробнее о региональных и местных валютах см.: Артемов Н.М., Лагутин И.Б. Региональное и местное денежное обращение: особенности осуществления и правового регулирования // Государство и право. 2014. № 2. С. 101-105
15
сецессии. В случае, если территория претендует на выход из состава государства, то центральная власть может предпринимать шаги, которые усложнят в последствии построения для нового государства самостоятельной налоговой, бюджетной и денежно-кредитной политики. В данном случае эти меры будут прямо противоположны действиям по предоставлению территории автономии. Централизация финансовой политики может создать непреодолимые препятствия на обретения независимости.
Библиографический список
1. Андреева Г.Н. Опыт законодательного регулирования сецессий в трех странах :СССР, КНР, Канаде // Lex Russica (Русский закон). 2020. Т. 73. № 11 (168). С. 118-128.
2. Артемов Н.М., Лагутин И.Б. Региональное и местное денежное обращение: особенности осуществления и правового регулирования // Государство и право. 2014. № 2. С. 101-105.
3. Бьюкенен А. Сецессия: право на отделение, права человека и территориальная целостность государства. М.: Рудомино, 2001. 239 с.
4. Казна и бюджет / под ред. Д.Л. Комягина. М.: Наука, 2014. 501 с.
5. Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. М.: БЕК, 1996. 570 с.
6. Нуруллин Р. М. Понятие сецессии в политической науке // Ученые записки Казанского университета. Серия: гуманитарные науки. 2010. № 1. С. 212-221.
7. Покачалова Е.В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права: дисс. ... д-ра. юрид. наук. Саратов., 2007. 602 с.
8. Попов Ф. А. География сецессионизма в современном мире. М.: Новый хронограф, 2012. 672 с.
9. Ушакова Т.Е. Правопреемство государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов (с учетом практики Республики Беларусь): автореф. ... канд. юрид. наук, Минск., 1998. 22 с.
10. Хейфец Б.А. Кредитная история России. Характеристика суверенного заемщика. М.: Экономика, 2003. 388 с.
11. Фрумкин К. Возможно ли государство без территории // Деловой Журнал Инвест-Форсайт. Режим доступа: https://www.if24.ru/gosudarstvo-bez-territorii/ (дата обращения: 30 августа 2022 г.)
