CC BY
32© Хащина Э.Э.
DOI:
УДК 342.1
ЭВОЛЮЦИЯ КАНАДСКИХ ПРАВОВЫХ МЕХАНИЗМОВ ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ СЕЦЕССИИ*
Хащина Эллина Эдуардовна, кандидат юридических наук ФГБОУ ВО «Курский государственный университет» e-mail: ellenberns1408@gmail.com
Аннотация. В статье рассматривается историческое развитие канадской модели федерализма, особое внимание уделяется правовому регулированию отношений канадской федерации и франкоязычной провинции Квебек, направленному на предотвращение сецессии. Краткий исторический обзор становления канадской федерации позволяет автору сделать вывод об ассиметричной модели федерализма, позволяющей федеральному правительству учитывать общественные интересы населения провинции и вырабатывать различные правовые механизмы предотвращения сецессии. Данные механизмы условно могут быть разделены на две группы: во первых, допускающие сецессию, но направленные на ее сдерживание, посредством закрепления определенной процедуры выхода, и во вторых, направленные на предоставление региону дополнительных полномочий в таких принципиальных для населения сферах, как языковая и иммиграционная политика, финансы и бюджет, внешнеполитическая деятельность и другие, обеспечивающие эффективное взаимодействие федерации и провинции. Отмечаются как положительные аспекты применения данных механизмов, обеспечившие уменьшение уровня сепаратизма в квебекском обществе, так и нерешенные проблемы, связанные необходимостью завершения правовой регламентации конституционного статуса Квебека.
Ключевые слова: сецессия, Квебек, антисецессионные механизмы, канадский федерализм, автономия, языковая политика, иммиграционная политика, акт о ясности.
Во второй половине XX - начале XXI вв. начала формироваться новая парадигма в отношении вопросов, связанных с сецессией: если ранее данный процесс рассматривался лишь постфактум, а попытки предотвратить отделение части территории материнского государства пресекались, в основном, насильственным путем, то на современном этапе развития государства и права сецессия стала объектом правового регулирования. Государства, на территории которых возникли очаги сецессионизма, пытаются предотвратить попытки отделения, используя для этого различные механизмы, в том числе, правовые, на данный момент в мире сформировалось несколько положительных примеров предотвращения сецессии ненасильственным путем. Среди этих механизмов можно условно выделить две группы: во первых, нормативные
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта «Теоретические основы правовых механизмов предотвращения сецессии», № 20-011-00418
акты, акты судебного толкования и соглашения которые регулируют сецессию непосредственно, устанавливая определенные правовые процедуры, как правило, сдерживающие сецессию; во вторых, правовые механизмы, обеспечивающие четкое взаимодействие федерации и субъекта при его широкой автономии, направленные на предоставление региону дополнительных полномочий по значимым для его населения вопросам.
Безусловно, специфика каждой страны, включая особенности правовой системы, национально-культурный и этнический состав населения определяет свой особый индивидуальный путь сохранения целостности, и те средства, которые эффективны в одной стране, не могут гарантированно предотвратить выход отдельной территории из состава другого государства. Тем не менее, изучение положительного опыта различных стран может оказаться полезным и позволит выявить наиболее универсальные антисецессионные механизмы. В этом отношении опыт Канады представляет особый интерес для российского исследователя, что напрямую связано с полиэтническим составом населения этой страны.
Модель федерализма, существующая в конкретном государстве, является, как верно отмечает Л.А. Морозова «наследием предшествовавшего исторического развития страны, многофакторного своеобразия прогресса в различных сферах жизни общества»1. Проблема национального, культурного и языкового разнообразия населения Канады возникла с самого начала политической истории этой страны, точкой отсчета которой является 1534 г.: именно тогда мореплаватель из Бретони Жан Картье положил начало французской колонизации Северной Америки и объявил землю, по которой протекала река Ошелага (ныне река Святого Лаврентия) собственностью французской короны. В то же время на территорию, на которой располагается современная Канада, предъявили свои претензии англичане, что привело к четырем французско-британским войнам, завершившимся подписанием в 1763 г. Парижского мира, закрепившего отказ Франции от территориальных претензий на Канаду и юридическое закрепление ее под властью английской короны. Несмотря на это, французские колонисты продолжали составлять значительную часть населения Канады, поскольку лишь немногие могли позволить себе дорогостоящее путешествие обратно во Францию.
Как нормативная регламентация, так и практика сосуществования англичан и французов на территории Канады с самого начала принципиально отличалась от соседних Соединенных Штатов Америки, где власти пытались реализовать модель «плавильного котла» -максимальной интеграции населения и ассимиляции вновь прибывших, обусловленную, во многом, необходимостью сплочения населения перед внешней угрозой. Огромная территория позволяла британскому и
1 Морозова Л.А. Идеи социалистического федерализма в конституции РСФСР 1918 года (к 100-летию Конституции) // Историко-правовые проблемы: новый ракурс. 2018. № 3. URL: https://ipp.kursksu.ru/#new-number?id=135 (дата обращения 1.06.2021 г.)
156
французскому сообществу свободно разместиться не стесняя друг друга, а позиция метрополии по отношению к Канаде изначально была более гибкой и направленной на повышение лояльности франко-канадского населения к британскому правлению. Она нашла отражение в Квебекском акте 1774 г., позволившем этническим французам не только использовать свой язык и исповедовать католическую религию, но и применять на территории своего проживания (которая, как допускалось в акте, могла быть увеличена) французское право1.
Конституционным актом 1792 г. Канада разделялась на Верхние и Нижние земли, а в 1867 г. принятый в Великобритании Акт о Британской Северной Америке разделил Канаду, объявленную британским федеративным доминионом, на четыре провинции, тем самым предоставив французскому сообществу некоторую долю автономии. Однако проблема сосуществования франко- и англо-канадцев не могла быть решена юридическим путем, поскольку ее корни уходили в экономику. Французское население придерживалось традиционного уклада жизни, проживая, преимущественно, в сельской местности и ведя натуральное хозяйство, в то время как англоканадцы ориентировалась на урбанизацию и индустриализацию, активно развивая промышленность и поддерживая экономические связи с метрополией. Это привело к экономическому отставанию франко-канадцев и росту недовольства жителей провинции, которое, однако, долгое время носило латентный характер.
Говорить о появлении реальной угрозы целостности Канадской федерации можно лишь в начале 1960-х гг, ознаменовавшимися ростом национально-сепаратистских устремлений в провинции Квебек, процент франкоговорящего населения которой составлял и составляет около 80 % . Возникли новые политические партии - «Национальный союз», ставивший целью защиту традиционного уклада жизни франко-канадцев, с преобладаем сельскохозяйственного производства и большой ролью католической церкви, от агрессивной экономической политики урбанизированного англоговорящего населения; Фронт освобождения Квебека в 1963 г. и Квебекская партия в 1968 г., чьи цели были значительно более радикальными - от предоставления провинции привилегированного статуса до признания ее независимости. Политические события, связанные с деятельностью данных политических объединений, приведшие к серии реформ, принципиально изменивших положение франкоговорящего сообщества, ставшего равноправным с
1 См. Нохрин И.М. Квебекский акт 1774 года: к вопросу о причинах создания // Вестник
ЧелГУ. 2012. №25 (279). С. 94.
2
Plourde M., Georgeault P., ed.. The French Language in Quebec: 400 Years of History and Liffe. 2008. URL:
http://www.cslf.gouv.qc.ca/publications/pubf156ang/part%20three/chapter%206/article%202 2/a22the law of numbers.pdf (дата обращения: 25.05.2021 г.)
англо-канадским населением, получили в литературе название «Тихая революция».
В 1970 г. деятельность Фронта освобождения Квебека была остановлена из-за трагических событий, связанных с похищением вице-премьера Пьера Лапорта и представителя Британской торговой комиссии Джеймса Кросса. Вице-премьер трагически погиб, что послужило основанием для введения в Квебеке военного положения. Деятельность Квебекской партии была приостановлена, однако, канадское правительство не проигнорировало требования квебекских националистов и воплотило в жизнь ряд реформ, направленных на придание провинции особого статуса. Среди них официальное признание французского языка как государственного, создание должности министра по делам мультикультурализма и особого федерального органа - Канадского совета по мультикультурализму. Именно мультикультуралистская политика в дальнейшем станет ключевым звеном канадских механизмов предотвращения сецессии.
В 1976 г. Квебекская партия одержала победу на выборах в провинции и получила большинство в парламенте Квебека. Под ее влиянием в 1980 г. был проведен первый референдум по вопросу о политическом суверенитете Квебека, по итогам которого сторонники независимости проиграли, получив лишь 40,4% голосов в свою поддержку. Идеологи Квебекской партии предлагали выстроить отношения между провинцией и федерацией по принципу «суверенитета-ассоциации» -признание независимости провинции в политических вопросах при сохранении экономических связей с федерацией, единой валюты и центрального банка, аналогично модели, взятой за основу в Европейском союзе. Однако избиратели отвергли эту идею, а в 1985 г. Квебекская партия потерпела поражение на выборах.
Тем не менее, недовольство населения провинции в отношении действий федерального правительства не угасло в связи с проведением отдельных реформ и лишь усилилось на фоне одностороннего принятия канадским парламентом Конституционного акта 1982 без учета мнения квебекцев. Власти провинции оказались от подписания Конституции, обосновав это тем, что в ней не получил отражения «особый статус» Квебека.
Данный вопрос обсуждался на переговорах между представителями Канады и Квебека в Мичлейке в 1987 г. и Шарлоттауне в 1992 г., и даже получил закрепление в принятых по итогам соглашениях, однако данный документ так и не вступил в силу, и требования о закреплении «особого статуса» провинции не нашли отражения в Конституции1. Квебек вплоть до сегодняшнего дня не подписал Конституционный акт 1982 г.
1 Солянова М.В. Квебек в федеративной модели Канады: современный этап // США и Канада: экономика, политика, культура. 2019. Т. 49. № 10. С. 98-117.
В 1994 г. Квебекская партия вновь одержала победу на провинциальных выборах и в 1995 г. был проведен второй референдум о независимости Квебека, который показал увеличение числа сторонников суверенитета, составивших 49,4 % от голосовавших (среди франкоканадцев за суверенитет проголосовало 60 %). Несмотря на расширение электоральной поддержки Квебекской партии, ей не удалось получить необходимый результат - 50 % + 1 голос. Серьезные споры, возникшие между сторонниками и противниками суверенитета, связанные, в том числе, с правильностью подсчета голосов, побудило федерацию искать новые пути регламентации данного вопроса.
В 1996 г. федеральное правительство обратилось в Верховный Суд Канады с вопросом о допустимости отделения Квебека. В 1998 г. Судом было принято знаковое решение, ставшее новой вехой в регламентации вопросов сецессии. Справедливо утверждение, что «создавая национальное законодательство, запрещающее или разрешающее в принципе (при соблюдении определенных условий) сецессию, «материнское» государство показывает, что региональные проблемы могут быть разрешены определенным, установленным им в законе путем»1 и Верховный Суд Канады выработал такой путь. Он указал, что любое одностороннее отделение (сецессию) Квебека следует считать незаконным, указав на необходимость выполнения формального и материального требований: конституционной реформы, в результате которой данный вопрос должен быть урегулирован на самом высоком уровне, и «ясности» выносимого на референдум вопроса и требований к его результатам. В принятом в связи с этим решением Акте о реализации требования ясности, изложенного Верховным судом Канады в связи с делом о суверенитете Квебека, от 29.06.2000 г. предпринята попытка детальной регламентации формальных аспектов сецессии, которая, однако, оставила открытыми ряд вопросов, которые нашли отражение на уровне законодательства провинции. Закон об осуществлении прав и прерогатив квебекского народа и провинции Квебек конкретизировал требования относительно результатов референдума, установив официально достаточность значения 50 % + один голос из числа действительных голосов для принятия решения. В 2018 г. Высший суд Квебека признал данный закон не противоречащим конституции, аргументируя свое решение исторической преемственностью нормы - именно такого количества голосов достаточно для принятия решений в большинстве других канадских провинций. Тем самым Высший суд провинции смягчил возможные негативные последствия Акта о реализации требования ясности2.
1 Андреева Г. Н. Опыт законодательного регулирования сецессий в трех странах: СССР, КНР, Канаде // Lex Russica. 2020. №11 (168). URL: https://doi.org/10.17803/1729-5920.2020.168.11.118-128 (дата обращения: 14.06.2021).
2 Там же.
Верховный Суд Канады и федеральное правительство, допуская формальную возможность сецессии, но установив необходимость соблюдения особой демократической процедуры, обеспечивающей учет мнения жителей провинции, создали тем самым важный правовой механизм ее сдерживания. Однако, не менее важную роль для достижения этой цели играют механизмы, направленные на предоставление региону автономии. Так, важным этапом на пути закрепления особого статуса провинции Квебек стало принятие нижней палатой канадского парламента резолюции «О нации квебекцев в составе единой Канады»1. Вызвавшая неоднозначную реакцию в канадском обществе резолюция начинается со слов «Парламент признает, что провинция Квебек является отдельной нацией в составе единой Канады», тем самым официально подтверждая признание федеральными властями самобытности народа Квебека. Данным документом подтверждается действие ранее принятых соглашений, согласно которым провинция самостоятельно осуществляет правовое регулирование таких сфер как образование, культура, язык и иммиграция. Несмотря на то, что непосредственно после принятия резолюции многие политологи расценили ее как дополнительный аргумент для квебекских националистов, который лишь усилит сепаратистские настроения, резолюция оказала положительное влияние, фактически закрепив особый статус Квебека на уровне федерального законодательства. В то же время, особенности правовой системы Канады не позволяют расценивать такой акт как резолюция в качестве поправки к Конституции, следовательно, расценивать ее принятие в качестве действенной конституционной гарантии особого статуса «Прекрасной провинции» нельзя.
Несмотря на активизацию деятельности парламентов и судов Канады и Квебека, регламентирующих формальные и материальные аспекты возможного выхода провинции из состава страны, апробации такого рода процедур на практике в XXI в. не произошло. Высокий уровень напряженности, конфликтности и соперничества между сторонами достигнув пика в 1960-70-х гг., к концу XX в. начал постепенно снижаться (что не исключало отдельных вспышек конфронтации), что, на наш взгляд, свидетельствует об осознании как федеральным правительством, так и властями Квебека необходимости сотрудничества и поиска компромиссов, а впоследствии - и консенсуса. На выборах 2018 г. на провинциальных парламентских выборах подавляющее большинство голосов избирателей (74 места из 125) получила партия «Коалиция за будущее Квебека» («Coalition Avenir Québec» или CAQ) и сформировала правительство под руководством Франсуа Лего. В отличие от побеждавших ранее партий CAQ поддерживает идею сохранения Квебека в составе Канады и обещает
1 Journals. November 27, 2006. House of Commons. Parliament of Canada. Available at: http://www.ourcommons.ca/DocumentViewer/en/39-1/house/sitting87/journals (дата
обращения 22.05.2021).
не проводить референдум об отделении, однако настаивает на предоставлении федерацией большей автономии для Квебека. Полагаем, что подобный выбор квебекских избирателей позволяет говорить об эффективности предпринимаемой федеральными властями политике. Гибкость, проявленная при выстраивании отношений между Канадой и Квебеком, учет национальных особенностей населения Провинции, отраженный в правовых актах не только не стали источником для подпитки сецессионистских настроений, но, напротив, создали условия для гармоничного сосуществования Квебека в составе единой Канады.
Конституционные основы разграничения компетенции между Канадской федерацией и провинцией Квебек. Современная структура федеративной модели Канады закреплена в более чем двух десятках различных конституционных актов, основную роль среди которых играют два конституционных документа: Акт о Британской Северной Америке 1867 г. и Конституционный акт 1982 г. (последний не подписан провинцией Квебек, которая согласно официальной позиции, считает себя свободной от каких-либо обязательств в рамках конституционного процесса по Акту 1982 г.). Конституция 1867 г. распределяет компетенцию между федерацией и субъектами довольно необычным образом, закрепляя за Провинциями закрытый перечень полномочий, и перечисляя лишь примерный перечень предметов ведения Федерации. При этом, канадская модель федерализма, отраженная в конституционных актах, не предусматривает механизма делегирования полномочий между различными уровнями власти. Особенности англо-саксонской правовой системы, устоявшейся в Канаде, положительно сказались на решении данного вопроса, предоставив властям Канады обширный правовой инструментарий в виде судебных решений, стратегических планов, белых книг, федеральных программ и планов, позволяющих гибко регулировать сферу федерально-провинциального взаимодействия. В частности, именно посредством судебного толкования непоименованные в Акте 1867 г. сферы (здравоохранение, социальное страхование, рынок труда, внешняя политика) в основном были закреплены за провинциями.
Еще одной особенностью канадской модели федерации является ее ярко выраженный ассиметричный характер, что связано с предоставлением отдельным провинциям (главным образом, Квебеку) особых политических привилегий. Примером тому может служить ст. 6 и 6.1 закона Канады «О Верховном суде», трое из девяти судей Верховного суда должны быть представителями высшего судебного объединения или коллегии адвокатов провинции Квебек1. В то же время, конституционный закон не закрепляет механизм участия Квебека в процессе окончательного вынесения рекомендации о назначении судей, что негативно сказывается на развитии федеративных отношений.
Supreme Court Act. 1985. Justice Laws Website. URL: https://usacanada.jes.su/s032120680006807-1-1/ (дата обращения: 10.06.2021 г.)
161
Эволюция правовых механизмов предотвращения сецессии в Канаде - это длительный путь от формального закрепления статуса франкоканадцев как равноправной части канадского общества до создания действенного правового инструментария в виде законов, актов судебного толкования и соглашений, обеспечивающих признание особого положения Квебека при сохранении взаимовыгодного взаимодействия провинции с федеральными властями. Для более глубокого понимания сущности данных механизмов представляется необходимым рассмотреть их на примере конкретных сфер общественной и политической жизни.
Правовые механизмы в сфере экономики. Определение конкретных, эффективных в отношении отдельного государства правовых механизмов предотвращения сецессии связано в первую очередь с выявлением причин, провоцирующих стремление отделиться. Основным аргументом политических сил, настаивающих на провозглашении независимости Квебека, является необходимость сохранить франкоговорящее сообщество проживающих на территории провинции канадцев, для которых французский язык выступает в качестве основного атрибута национальной идентичности. В то же время, какие-либо экономические причины, способствующие росту сепаратистских настроений среди населения Квебека, в настоящее время сведены к минимуму.
По мнению многих исследователей Канада является примером успешного поддержания баланса экономических отношений между центром и субъектами, во многом благодаря принципу кооперации, положенному в основу разграничения компетенции1. Еще в 1985 г. на волне конституционных реформ был принят акт о финансовых отношениях между федеральным правительством и провинциями2, действующий вплоть до настоящего времени и являющийся нормативной основой для регламентации межбюджетных отношений в Канаде. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета, направленные на реализацию конкретных социальных программ (например, Канадский трансферт на здравоохранение и Канадский социальный трансферт), составляют основу для выравнивания бюджетной обеспеченности канадских провинций, в том числе, Квебека . В такой ситуации провозглашение независимости становится невыгодным с экономической точки зрения, однако, возможным в случае допущения федеральным
1 Дондокова Е.Б., Макарова Е.В., Сактоев В.Е. Зарубежный опыт обеспечения экономической безопасности государства (на примере канадской модели федерализма // URL: https://esstu.ru/uportal/document/download.htm?documentId=23117 (дата обращения: 25.05.2021 г.)
2 Fiscal and Tax Regulation Act between the Federal Government and the Provinces. 1985. Justice Laws website URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/F-8 (дата обращения: 10.06.2021)
3 u ^ См. Пименов Е.А. Бюджетный федерализм в Канаде и России: сравнительно-правовой
анализ // Современное право. 2011. № 9 2011. С. 15-20.
162
правительством неверных политических шагов, затрагивающих национальное самосознание квебекцев. Так, действующее правительство Квебека одной из своих главных задач ставит расширение компетенции провинции в финансовой сфере, в то время как Конституционный акт 1867 г. относит налогообложение и финансы к ведению федеральной власти. Таким образом, эффективный на первый взгляд правовой механизм регламентации финансовых отношений между Канадой и Квебеком, основанный на развитой системе межбюджетных трансфертов, ставит Провинцию в зависимое положение от федеральных властей, что с одной стороны, делает сецессию экономически невыгодной, но с другой -вызывает недовольство у политических сил, настаивающих на расширении финансовой и налоговой автономии Квебека.
Правовые механизмы предотвращения сецессии в области языковой политики. Как было отмечено ранее, языковая политика является наиболее уязвимым вопросом в отношениях между Канадой и Квебеком. Количество англо-канадцев по итогам переписи 2011 г. составило 57, 2 %, франко-канадцев - 21,4%. В Квебеке, напротив, франкоканадцы составляют более 84 % населения. Таким образом, англофоны, несмотря на их преобладание на территории всей Канады, являются языковым меньшинством в провинции Квебек.
Конституция 1867 г. официально закрепляла два государственных языка: английский и французский, однако в большинстве провинций Канады за исключением Квебека французский язык всегда занимал второстепенное положение. Несмотря на закрепленный в Конституции билингвизм на практике франкофоны не могли использовать предоставленные им конституционные права. В федеральных административных органах и судах, в том числе, в Квебеке, использовался лишь английский язык, вплоть до 1959 г. не осуществлялся синхронный перевод дебатов в Палате Общин ( в Сенате до 1964 г.)1. Ситуация изменилась в связи с принятием Конституционного акта 1982 г., который не только подтвердил курс на билингвистскую этническую политику, но и официально закрепил использование двух языков в федеральных органах государственной власти и провинции Новый Брансуик, предоставив остальным провинциям самостоятельно решать вопросы, связанные с используемым на их территории официальным языком2.
Однако еще до принятия Конституционного акта в Квебеке были приняты собственные законы о языке - Закон об официальных языках 1974 г. и Хартия французского языка 1977 г., целью которых было закрепление единственного официального языка Провинции - французского. Кроме того, ст. 73 Хартии закрепляла следующую норму: «Могут получать
1 Corbeil J.-Cl. Théorie et pratique de la planification linguistique // Langues et usage des langues. Québec: Conseil de la langue française, 1990. Р. 13-27.
Кожемякина В.А. Особенности языковой политики Квебека // Альманах современной науки и образования. 2015. № 10 (100). С. 62-67
163
образование на английском языке, по требованию их отца и матери, дети, отец и мать которых получили в Квебеке начальное образование на английском языке»1. Эта норма фактически исключала возможность выбора жителями Квебека англоязычного учебного заведения, в то время как Конституционный акт предоставлял родителям право выбора. Впоследствии Верховный Суд Канады признал это положение Хартии неконституционным. Власти Квебека с этим выводом не согласились, ссылаясь на то, что Хартия была принята за пять дет до Конституционного акта. Некоторые действующие положения законов Квебека, предусматривающие исключительное использование французского языка, по-прежнему не отменены и находятся в противоречии с Конституцией Канады.
Канадское правительство последовательно отстаивало принцип равенства двух официальных языков, что подвердилось в канадском законе
л
об официальных языках (Loi sur les langues officielles) 1988 г. Данный акт установил, что все законы и нормативные акты, издаваемые федеральными учреждениями должны осуществляться на двух языках, жители Канады получили право направлять обращения в органы государственной власти на любом официальном языке. Судьи по новому закону были наделены обязанностью заслушивать и принимать письменные показания на любом из официальных языков без помощи переводчика. Кроме того, закон потребовал исполнения всех вывесок в федеральных органах как на английском, так и на французском языках.
На сегодняшний день власти Квебека статус французского языка в Квебеке получил нормативное закрепление в результате франкофоноской государственной политики, последовательно проводимой провинциальным правительством. Квебек стал франкоязычной территорией Канады, а французский язык стал символом квебекской идентичности. В то же время, стоит отметить, что языковая политика, проводимая канадскими властями, направлена на равноправие английского и французского языка, что демонстрирует стремление федерации к компромиссу, в то время как политика провинции в данной сфере не учитывает в должной мере интересы англофонов.
Правовые механизмы в сфере иммиграции. Массовая иммиграция населения в те регионы, в которых сильны сепаратистские настроения, безусловно является фактором, обостряющим противоречия данного региона с центральным правительством3. Допустив возможность
1 Recueil des législations linguistiques dans le monde. T. 1. Le Canada fédéral et les provinces canadiennes. Quebec, 1994., P.177.
Loi sur les langues officielles de 1988. URL: https://www.axl.cefan.ulaval.ca/amnord/cnd-loi-languesofficielles1988.html (Дата обращения: 10.06.2021 г.)
3 См. Хащина Э.Э. Правовые акты о независимости прибалтийских республик 1988— 1990 гг. как основа для моделирования механизма предотвращения сецессий // Контуры глобальных трансформаций: политика, экономика, право. 2021 № 14(1). С. 52-73.
164
неконтролируемой иммиграции на территорию региона, население которого обеспокоено сохранением культурной и языковой идентичности, канадские власти могли лишь обострить отношения и тем самым спровоцировать выдвижение вопроса о сецессии на передний план. Однако канадское правительство организовало сложную, многоступенчатую систему регулирования иммиграции1, учитывающую интересы всех провинций, и предполагающую наличие у Квебека исключительных даже в сравнении с другими регионами полномочий.
В отношении провинции Квебек сложилась неоднозначная ситуация: с одной стороны, установление правовых основ регулирования иммиграционной сферы, относится к ведению федерации (провинции вправе самостоятельно осуществлять отбор иммигрантов, однако окончательное решение, включая оформление визы осуществляется Министерством гражданства и иммиграции Канады); с другой - не признавшая Конституционный акт 1982 г. Провинция осуществляет активную правовую регламентацию статуса иммигрантов, включая выдачу визы. Это стало возможным в связи с принятием специального соглашения
л
между Квебеком и Канадой (L'Accord Canada-Québec) , предоставившего Провинции право отбора иммигрантов, которым, в случае их соответствия требованиям, установленным региональным законодательством, должен выдаваться специальный документ - Квебекский сертификат миграционного отбора. Иммиграционная программа Квебека практически независима от федеральной, то же время, проверка кандидата на благонадежность, отсутствие заболеваний, препятствующих переселению, находятся в ведении федеральных властей.
В последние годы власти Квебека приняли ряд законодательных актов, основной целью которых является решение вопроса об интеграции прибывающих в Провинцию иммигрантов, не владеющих французским языком. В июне 2019 г. Национальная ассамблея Квебека приняла так называемый «Акт об иммиграции» (Закон «О повышении социально-экономического процветания Квебека и адекватном удовлетворении
"5
потребностей рынка труда путём успешной интеграции иммигрантов») . Данный акт существенно ужесточает требования к иммигрантам, направленные на обеспечение их интеграции во франкоговорящее сообщество Квебека. Основным условием правомочности проживания
1 Франгулян М. Правовое регулирование иммиграции в Канаде и России: сравнительный анализ // Кадровик. 2008. № 4. С. 39.
9
Canada-Québec Accord relating to Immigration and Temporary Admission of Aliens/ February 5, 1991. URL: https://www.canada.ca/en/immigration-refugees-citizenship/corporate/mandate/policies-operational-instructions-
agreements/agreements/federal-provincial-territorial/quebec/canada-quebec-accord-relating-immigration-temporary-admission-aliens.html (дата обращения 12.06.2021 г.)
3 Regulation Respecting Immigration to Québec URL: http://www.immigration-quebec.gouv.qc.ca/en/informations/news/news-2019/new-changes.html (дата обращения: 1.06.2021)
является владение французским языком, подтвержденное одним из трех способов: результат стандартизированного теста, выполнение языковых требований профессионального заказа, или же получение диплома о среднем или высшем образовании, при условии, что обучение происходило на французском языке и длилось не менее трех лет. Помимо этого, с 1 января 2020 г. для получения разрешения на трудоустройство иммигрант должен продемонстрировать знание «демократических ценностей и ценностей Квебека», выраженных в Квебекской хартии прав и свобод человека7.
При этом, стоит отметить, что политика проводимая правительством Квебека, не ограничивает иммиграцию, а лишь направляет ее в соответствующее русло. В провинции разработаны многочисленные иммиграционные программы для квалифицированных рабочих (Программа регулярных квалифицированных рабочих (PRTQ), Программа опыта Квебека (PEQ), Пилотная программа по постоянной иммиграции работников искусственного интеллекта, Пилотная программа постоянной иммиграции для обслуживающего персонала и другие). Предусмотрены механизмы для решения через трудовых иммигрантов проблемы малонаселённости отдалённых районов Квебека, сокращены сроки рассмотрения заявок и т.п., однако в отношении языковых и ценностных требований к прибывающим в Квебек мигрантам власти Провинции занимают бескомпромиссную позицию.
На сегодняшний день Акт об иммиграции вступает в противоречие с федеральным законодательством, поскольку согласно конституционным положениям правовая регламентация приема и обустройства мигрантов является предметом ведения Канады. Помимо этого, провинция не обладает компетенцией в решении вопросов приобретения гражданства, условием получения которого помимо иммиграционной визы и сертификата является соблюдение иных требований, в частности постоянное проживание на территории Канады в течение определенного срока, и которое находится в ведении Министерства гражданства и иммиграции Канады. Дальнейшим направлением развития взаимодействия федеральных и провинциальных властей может стать конституционное закрепление полной автономии Провинции в сфере иммиграционных отношений, с требованием о котором выступает действующее правительство.
Правовые механизмы предотвращения сецессии в сфере международных отношений. Важным аспектом правового регулирования положения провинции Квебек в составе Канадской федерации стала ее международная правосубъектность. Конституционный акт 1867 г. не содержал положений о федеральной или провинциальной компетенции в
1 Changes to the Québec Immigration Regulation. URL:
http://www.immigration-quebec.gouv.qc.ca/en/informations/news/news-2019/new-changes.html (дата обращения: 1.06.2021)
сфере международных отношений в связи тем, что в это время Канада была британским доминионом, и все внешнеполитические полномочия формально принадлежали Великобритании. В первой половине XX в. субъекты канадской федерации практически не принимали участие в международных отношениях, однако впоследствии отсутствие конституционной нормы стало причиной двойственного подхода в решении вопроса о внешнеполитической компетенции составных частей федеративного канадского государства.
Стоит отметить, что межгосударственные отношения независимых государств и международные отношения частей государств (автономий) нельзя считать равнозначными понятиями, и вопрос о пределах компетенции как федеративного государства, так и его субъектов является дискуссионным. Наиболее распространена позиция согласно, которой говорить о наличии международной правосубъектности у субъектов федерации нельзя, поскольку «международная правосубъектность рождается лишь из факта признания другими государствами в качестве независимого, самостоятельного государства, которое только и может стать субъектом международного права, устанавливать вследствие этого дипломатические и консульские отношения с зарубежными государствами и международными организациями»1. В то же время, это не означает абсолютного запрета на участие регионов в международных и внешнеэкономических связях, пределы которого должны определяться федерацией и не являются тождественными тождественны международным связям правительств национальных государств.
Внешнеполитическая активность провинциального правительства берет начало в 60-х гг., что непосредственно связано с Тихой революцией. Квебеком были предприняты первые шаги в этой сфере, направленные, главным образом, на Францию, как историческую родину франкоканадцев: провинция заключила ряд международных договоров в рамках
Л
провинциальной компетенции - в сфере образования и культуры . В этом отношении примечательны публичные выступления министра образования Квебека П. Жерен-Лажуа в 1965 г., в рамках которых были сформулированы тезисы о необходимости предоставить Провинции право участвовать в деятельности международных неполитических организаций, а также заключать международные договоры по тем вопросам, которые Конституция Канады относит к компетенции регионов. В основу данного тезиса была положена идея о том, что право применять международные
1 Фарукшин А.М. Международные связи субъектов федераций в свете судебной практики //Ученые записки Казанского государственного университета. 2009. Т. 151, кн. 1. С. 180.
См. Данилов С. Ю. Эволюция канадского федерализма. М., 2012. С. 105.
167
договоры и право заключать их представляют собой два основных этапа единой операции, и отделение их друг от друга не имеет смысла1.
В 1967 г. провинциальным законом Министерство федерально-провинциальных дел Квебека было преобразовано в министерство межправительственных дел, которое помимо ранее предоставленных ему полномочий по регламентации отношений с федеральным центром и другими провинциями наделялось компетенцией в сфере международных отношений. В 1974 г. был принят Закон «о Министерстве межправительственных дел»2, согласно которому глава правительства наделялся правом внесения в Национальную Ассамблею предложений о ратификации международных договоров. За последующие годы в данный закон неоднократно вносились поправки, однако вплоть до настоящего времени Министерство межправительственных дел остается главным органом, отвечающим за внешнеполитическую деятельность Провинции .
Доктрина Жерен-Лажуа, а равно действия Квебека на международной арене, изначально были негативно восприняты федеральным правительством, представители которого утверждали, что только Канада в лице Правительства имеет право вступать в договорные отношения с другими государствами, и обладает международной субъектностью4, «внешняя политика представляет собой важнейшее выражение суверенитета страны и не может быть фрагментированной»5. Данная позиция нашла отражение в ряде документов, изданных федеральным правительством в 70-е годы.
Приход к власти Квебекской партии, проведение первого референдума о независимости Провинции заставило федеральные власти изменить позицию по отношению к ее внешнеполитической деятельности. В целях преодоления возникшего кризиса федеральные власти пошли навстречу внешнеполитическим притязаниям Провинции, и уже в 1984 г. премьер-министр М.Б. Малруни официально признал «особое положение» Квебека в международных делах, а также его право поддерживать регулярные внешнеполитические контакты с Францией, пока они
1 Les relations internationales du Quebec depuis la doctrine Gerin-Lajoie (1965-2005). Le pro-longement exterieure des competences internes / Sous la dir. de Stephane Paquin. Québec, 2006. P.285 -292.
Loi sur le Ministère des relations internationales. Liste et historique des modifications, 1967-2007. Gouvernement du Québec, 2007. URL:
http://www.mrif.gouv.qc.ca/Content/documents/fr/Loi_mri. pdf (дата обращения 10.06.2021
V
В настоящее время официальное название ведомства - «Министерство международных отношений и Франкофонии»
4 Canadian Foreign Policy, 1945-2000: Major Documents and Speeches / ed. by A. E. Blanchette. Ottawa, 2000. P.228.
5 Там же.
затрагивают и продвигают вопросы, которые не вторгаются в федеральную юрисдикцию»1.
Стоит отметить, что предшественники М.Б. Малруни, несмотря на бескомпромиссную позицию по поводу международной деятельности Квебека, тем не менее не предпринимали каких-либо правовых и политических шагов по ограничению данной деятельности. Однако лишь в 1984 г. внешнеполитические полномочия Провинции, отраженные в доктрине Жерен-Лажуа были официально признаны федеральным Правительством. Доктрина Жерен-Лажуа в 2004 г. получила новое звучание в заявлении премьер-министра Жана Шаре, выдвинувшего тезис о том, что «обладая полномочиями для выполнения международных обязательств, именно Квебек должен быть тем субъектом, который примет на себя соответствующие обязательства»2.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в Канадской федерации достигнут негласный компромисс в толковании вопроса о соотношении международных связей федерации и субъектов. На сегодняшний день Квебек является активным участником международных отношений, поддерживая наиболее тесные связи с Францией. Примером тому может деятельность провинции в рамках соглашения о свободной торговле между Канадой и ЕС. Помимо этого Квебек является участником более 700 соглашений с 80 суверенными государствами, имеет 28 собственных зарубежных представительств . С 2006 г. Квебек аккредитован в составе постоянной канадской делегации при ЮНЕСКО. Полагаем, столь активная внешнеполитическая деятельность Квебека возможна лишь благодаря поддержке или «молчаливому согласию» федерального правительства, которое даже в периоды обострения отношений между центральной и региональной властями не препятствовало установлению контактов Провинции с зарубежными государствами и, в особенности, с Францией. Достижение компромисса по столь чувствительному для квебекцев вопросу, безусловно, можно считать важным правовым механизмом предотвращения сецессии. Полагаем, что данное негласное соглашение нуждается в конституционном или законодательном закреплении.
Заключение. Канада, как и любое многонациональное государство, вынуждена искать свои способы формирования общегосударственной идентичности, которые в случае успеха должны препятствовать сецессионистским настроениям отдельных субъектов. Применительно к
1 La politique internationale du Québec. La force de l'action concertée. Gouvernement du Québec, 2006. P.149
Le Devoir. 9 mars 2005. URL: https://www.ledevoir.com/ (дата обращения 10.06.2021) Акимов Ю.Г. Канадский федерализм и конституционно-правовой статус квебекской парадипломатии // Управленческое консультирование. 2016. №11 (95). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/kanadskiy-federalizm-i-konstitutsionno-pravovoy-status-kvebekskoy-paradiplomatii (дата обращения: 14.06.2021).
169
Канадской федерации наиболее проблемным в этом отношении регионом стала провинция Квебек, население которой в силу исторических факторов существенно отличалось от большинства населения Канады и демонстрировало особые общественные настроения и интересы. Начиная с середины XIX в. канадское правительство предпринимало значительные усилия, направленные на поиск компромиссов, установление взаимовыгодного взаимодействия и сотрудничества между федеральным и региональным правительством, однако говорить о появлении положительного опыта взаимодействия можно лишь во второй половине XX в. Именно тогда принимаются нормативные акты, соглашения и акты судебного толкования по таким чувствительным для населения Квебека вопросам как закрепление статуса французского языка, включая его применение в образовании; регулирование вопросов, связанных с иммиграцией, включая отбор иммигрантов и выдачу виз; предоставление провинции международной правосубъектности и многие другие.
Такая политика повлекла существенные положительные изменения и позволила снизить сецесионистский потенциал квебекского общества, и, в конечном итоге, сохранить государственную целостность ненасильственными методами. На данный момент данные соцопросов, а также результаты последних выборов в Национальную ассамблею свидетельствуют о том, что провинция выбрала «быть частью Канады». В то же время, поиск правовых механизмов предотвращения сецессии - это непрекращающийся процесс, и канадскому правительству предстоит дальнейшая регламентация взаимоотношений с провинцией по таким спорным вопросам как предоставление большей финансовой автономии, языковая и иммиграционная политика, урегулирование механизма участие представителей Квебека в федеральных органах власти, и, наконец, поиск компромиссного решения, позволяющего распространить на территорию провинции действие федеральной конституции.
Библиографический список
1. Акимов Ю.Г. Канадский федерализм и конституционно-правовой статус квебекской парадипломатии // Управленческое консультирование. 2016. №11 (95). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/kanadskiy-federalizm-i-konstitutsionno-pravovoy-status-kvebekskoy-paradiplomatii (дата обращения: 14.06.2021).
2. Андреева Г. Н. Опыт законодательного регулирования сецессий в трех странах: СССР, КНР, Канаде // Lex Russica. 2020. №11 (168). URL: https://doi.org/10.17803/1729-5920.2020.168.11.118-128 (дата обращения: 14.06.2021).
3. Данилов С. Ю. Эволюция канадского федерализма. М.: ВШЭ, 2012. 303 с.
4. Кожемякина В.А. Особенности языковой политики Квебека // Альманах современной науки и образования. 2015. № 10 (100). С. 62-67.
5. Морозова Л.А. Идеи социалистического федерализма в конституции РСФСР 1918 года (к 100-летию Конституции) // Историко-правовые проблемы: новый ракурс. 2018. № 3. URL: https://ipp.kursksu.ru/#new-number?id=135 (дата обращения 1.06.2021 г.)
6. Нохрин И.М. Квебекский акт 1774 года: к вопросу о причинах создания // Вестник ЧелГУ. 2012. №25 (279). С. 93-97.
7. Пименов Е.А. Бюджетный федерализм в Канаде и России: сравнительно-правовой анализ // Современное . 2011. №9 2011. С. 15-20.
8. Солянова М.В. Квебек в федеративной модели Канады: современный этап // США и Канада: экономика, политика, культура. 2019. Т. 49. № 10. С. 98-117.
9. Фарукшин А.М. Международные связи субъектов федераций в свете судебной практики //Ученые записки Казанского государственного университета. 2009. Т. 151, кн. 1. С. 174 - 182.
10. Франгулян М. Правовое регулирование иммиграции в Канаде и России: сравнительный анализ // Кадровик. 2008. № 4. С. 39. С. 37 - 46.
11. Хащина Э.Э. Правовые акты о независимости прибалтийских республик 19881990 гг. как основа для моделирования механизма предотвращения сецессий // Контуры глобальных трансформаций: политика, экономика, право. 2021; 2021 № 14(1). С. 52 - 73.
12. Canadian Foreign Policy, 1945-2000: Major Documents and Speeches / ed. by A. E. Blanchette. Ottawa: The Golden Dog Press, 2000. 280 p.
13. Corbeil J.-Cl. Théorie et pratique de la planification linguistique // Langues et usage des langues. Québec: Conseil de la langue française, 1990. 210 p.
14. Les relations internationales du Quebec depuis la doctrine Gerin-Lajoie (1965-2005). Le pro-longement exterieure des competences internes / Sous la dir. de Stephane Paquin. Les Presses de l'Uni-versite Laval, 2006. 234 p.
15. Plourde M., Georgeault P., ed. The French Language in Quebec: 400 Years of History and Lifе. 2008. URL: http://www.cslf.gouv.qc.ca/publications/pubf156ang/part%20three/chapter%206/articl e%2022/a22the law of numbers.pdf (дата обращения: 1.06.2021 г.)
16. Recueil des législations linguistiques dans le monde. T. 1. Le Canada fédéral et les provinces canadiennes. Quebec: Centre International de recherche en aménagement linguistique, 1994. - 301 p.
АННОТАЦИИ И КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА НА АНГЛИЙСКОМ ЯЗЫКЕ
Demichev A.A.
The Essence And Specifics Of Protective Legal Proceedings Under The Charter Of Civil Legal Proceedings Of 1864
Abstract. In the article, based on the analysis of the fourth book "Protective proceedings", introduced in 1866 into the Charter of Civil Procedure of 1864, and the works of pre-revolutionary famous scientists, the essence of protective proceedings is analyzed, its specific features are highlighted. Attention is drawn to the similarity of the protective proceedings in the Russian Empire and special production in the Russian Federation. It is noted that the essence of protective proceedings lies in the consideration in a special procedure, different from the claim, undisputed cases. The author comes to the conclusion that the introduction of provisions on protective proceedings into the Charter of Civil Procedure of 1864 was a logical and deliberate action of the reformers, which contributed to the differentiation of the civil procedure in the Russian Empire and increased the effectiveness of protecting the legitimate interests of legal entities in indisputable categories of cases.
Key words: protective legal proceedings, judicial reform of 1864, the Charter of Civil Legal Proceedings of 1864, civil procedural law, the Russian Empire.
Dremova E.A.
Justice in the Peasant Community: Russian Experience
Abstract. In this article, the author considers the category of justice in a broad philosophical, moral and socio-cultural framework. Considering the pre-revolutionary life in the peasant environment, the author proves that justice is a social value. Based on the historical and legal analysis, the author focuses on the fact that justice cannot be identified exclusively with state judicial proceedings. The article examines the activities of quasi-judicial bodies that administered justice in pre-revolutionary Russia, namely: the court of parents and elders, neighbors, the court of rural assembly, arbitration courts, etc.
Key words: justice, reconciliation, customary law.
Ilyukhin A.V., Ilyukhina V.A.
Evolution Of The Civil Legislation In Russia In The Xlth - Early XXth Centuries
Abstract. The article examines the process of formation and development of the civil legislation in Russia in the XIth- early XXth centuries. Based on the analysis of the relevant normative legal acts, the fact is substantiated that the legislation regulating the norms of civil law reflected the principles of class and gender, and, over time, also national and religious inequality that had developed in society. Despite the fact that over time, civil legislation to a certain extent reflected some of the novellas of bourgeois law, it nevertheless retained many features of feudal law - rights-privileges imbued with the idea of estate. In general, in this form, domestic civil legislation continued to operate until the beginning of the XXth century, and its transformation took place after the collapse of the Russian Empire and was associated with the creation of the Soviet state.
Key words: civil legislation, property rights, law of obligations, inheritance law, institutions of civil law, contract, types of contracts, the procedure for concluding contracts, inheritance by law, inheritance by will.
Shkarevsky D.N.
The Legal Regulation Of The Penitentiary Justice Of The USSR (1944-1956)
Abstract. In this article, on the basis of documents stored in the funds of the State Archive of the Russian Federation, the Russian State Archive of Socio-Political History and
