CC BY
41ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМИ РАСХОДАМИ ШОРИН Сергей Александрович,
аспирант кафедры финансового права
ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия». E-mail: shorinsa@bk.ru
Краткая аннотация: В статье делается попытка системного исследования государственного управления бюджетными расходами с точки зрения их финансово-правового обеспечения. Анализируются понятия финансовой деятельности государства и государственного управления в финансово-правовом смысле. В контексте методов правового регулирования управления бюджетными расходами обсуждается проблема мнимой диспозитивности. Производится обобщение и уточнение принципов управления в бюджетной сфере. Автором показана структура государственного управления бюджетными расходами и его зависимость от формы государства. Обращено внимание на недостатки бюджетно-правового статуса органов государственного управления и порядка подготовки проектов бюджетов. Проведена классификация органов, участвующих в управлении бюджетными расходами, на органы общей и специальной компетенции, изучены их функции, а также проблемы административного усмотрения, формалистского подхода к принятию управленческих решений, неравных возможностей управленческого воздействия. Проделано сравнение затратного и результативно-ориентированного подхода к управлению бюджетными расходами. Рассмотрены пути повышения эффективности государственного управления бюджетными расходами, в том числе установление зависимости объема выделяемых средств от эффективности деятельности бюджетополучателя, уточнение терминологии в бюджетном законодательстве. Применительно к бюджетным расходам исследованы формы государственного управления: нормотворчество, бюджетное регулирование и финансовый контроль. В заключении статьи рекомендуется совершенствовать законодательство путем устранения мнимой диспозитивности, повышения степени публичности бюджетного процесса, уточнения правового статуса субъектов бюджетной деятельности и порядка их взаимодействия, установления критериев оценки приоритетности бюджетных расходов и критериев одобрения проектов бюджетов, учета эффективности деятельности организаций при выделении им бюджетных средств, упорядочения и формализации финансового контроля.
Abstract: The article attempts to conduct a systematic study of governmental management of budget expenditures in terms of their financial law framework. The concepts of financial activity of the state and governmental management in the financial law sense are analyzed. In the context of methods of legal regulation of budget expenditure management, the problem of imaginary optionality is discussed. The generalization and clarification of management principles in the public sector is carried out. The author shows the structure of governmental management of budget expenditures and its dependence on the form of the state. Attention is drawn to the shortcomings of the legal status of government bodies and the procedure for preparing draft budgets. The classification of bodies involved in the management of budget expenditures on the bodies of general and special competence has been carried out, their functions have been studied, as well as problems of administrative discretion, a formalistic approach to making management decisions, and unequal management influence. A comparison is made of the cost-based and effective-oriented approach to the management of budget expenditures. Ways to improve the efficiency of state management of budget expenditures are considered, including the determination of the dependence of the amount of funds allocated on the efficiency of the budget beneficiary's activities, clarification of terminology in budget legislation. With regard to budget expenditures, the forms of governmental management were investigated: rule-making, budget regulation, and financial control. In the conclusion of the article, it is recommended to improve legislation by eliminating imaginary optionality, increasing the degree of publicity of the budget process, clarifying the legal status of subjects of budget activities and the order of their interaction, establishing criteria for priority evaluation of budget expenditures and criteria for approving draft budgets, taking into account the efficiency of organizations when allocating budget funds. streamlining and formalization of financial control.
Ключевые слова: государственное управление, бюджетные расходы, принципы управления, государственные органы, административное усмотрение, эффективность.
Keywords: governmental management, budget expenditures, management principles, government bodies, administrative discretion,
efficiency.
Непрерывное и ускоряющееся изменение потребностей и интересов общества и государства, условий коллективного общежития, характерное для современного этапа исторического развития, актуализирует в числе прочих задачу регулярного совершенствования государственного управления бюджетными расходами. Инструментами для этого служат пересмотр и адаптация финансово-правовых норм. В силу обширности государственного управления как объекта познания для выявления проблем, связанных с осуществлением бюджетных расходов, и поиска путей их решения необходимо системное исследование всей совокупности элементов государственного управления бюджетными расходами. Как представляется, в рамках такого исследования целесообразно обратить внимание на содержание государственного управления, его соотношение с понятием финансовой деятельности государства, метод правового регулирования, принципы, формы, пути повышения эффективности, правовой статус субъектов государственного управления бюджетными расходам, подходы, применяемые в данной сфере государственного управления, одновременно обозначая воз-
можные способы оптимизации финансово-правового обеспечения государственного управления бюджетными расходами.
В одной из достаточно обстоятельных научных публикаций указывается, что государственное управление представляет собой «регулятивную, организационную и охранительно-защитительную административно-публичную деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства или муниципального образования, организаций и физических лиц» [1, с. 238].
В финансовом праве государственное управление анализируют в соотношении с финансовой деятельностью государства. При этом обсуждают вопрос о том, является ли финансовая деятельность составной частью управленческой, или наоборот. Так, в монографии Э.Д. Соколовой отмечается участие в финансовой дея-
тельности государства органов законодательной, исполнительной и судебной власти, в связи с чем управленческая деятельность классифицируется как разновидность финансовой [2, с. 49]. В данном случае функция управления приписывается только исполнительным органам, а финансовая деятельность законодательной и судебной власти не рассматривается как управленческая. Обозначенная точка зрения не представляется достаточно оправданной, поскольку понятия управления и исполнения не тождественны. Вряд ли можно опровергнуть то, что принятие закона о бюджете законодательным (представительным) органом является главнейшим управленческим решением в финансовой сфере, способным полностью изменить структуру общественных отношений. Судебные решения также влияют на движение бюджетных средств, например, в делах о государственных (муниципальных) закупках и возмещении вреда. Кроме того, управление бюджетными расходами осуществляется государственными (муниципальными) органами не только при реализации своих властных функций, но и при обеспечении работы своих аппаратов, когда они распоряжаются выделенными на эти цели бюджетными средствами. Помимо финансовой деятельности государственное управление распространяется на задачи, не связанные непосредственно с финансами. Таким образом, управленческая деятельность не может считаться разновидностью финансовой, в действительности, скорее, справедливо обратное. Данный вывод подтверждается в монографиях А.Д. Селюкова и М.В. Карасевой, которые указывают, что «бюджетная деятельность государства и муниципальных образований, как и вся финансовая их деятельность, является частью управленческой деятельности государства» [3, с. 28] и «финансовая деятельность государства и муниципальных образований является управленческой деятельностью ... в широком понимании, т.е. осуществляется органами не только исполнительной, но представительной и даже судебной власти» [4, с. 31].
В правовом регулировании управленческой деятельности государства, осуществляемой при расходовании бюджетных средств, преобладает императивный метод [3, с. 167]. Что касается использования диспозитивного метода правового обеспечения, в отдельных случаях он имеет существенные особенности, которые проявляются, когда за формально диспозитивными нормами фактически скрываются императивные требования. Такие случаи позволяют говорить о «мнимой диспозитивности». В качестве примера здесь можно привести правоотношения по предоставлению субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, на иные цели и на осуществление капитальных вложений. Данные субсидии предоставляются на основании соглашений между органами власти с одной стороны и бюджетными и автономными учреждениями с другой стороны. Однако заключение этих соглашений противоречит правовой природе диспозитивности, поскольку стороны находятся не в равных условиях, а, наоборот, - в отношениях управления-подчинения. Иными словами, соглашения, предполагающие выражение взаимной согласованной независимой воли
сторон, были бы уместны, если получатели субсидий могли бы от них отказываться, но такой отказ невозможен [5, с. 105]. Представляется, что механизм заключения указанных соглашений должен быть заменен на одностороннее волеизъявление органов власти.
Государственное управление бюджетными расходами осуществляется в соответствии с рядом принципов, которые, однако, представляется целесообразным уточнить. Е.В. Рябова выделяет принципы законности, баланса публичных и частных интересов, соответствия целям социально-экономического развития, социальной направленности, плановости, целевой направленности, разделения властей, единства, фискального федерализма, эффективности, прозрачности, ответственности, подконтрольности, непрерывности, а также достоверности, реалистичности и стабильности принятия решений [6, с. 15-19]. Для них характерна одновременность действия, а также системность, выражающаяся в улучшении соблюдения одних принципов при более активной реализации других. Например, развитие подконтрольности способствует укреплению законности.
Приведенные принципы можно рассматривать как самостоятельные и независимые друг от друга. Тем не менее, почти половину из них было бы более уместно обобщить по единому признаку - целевой направленности. Кроме того, отнесение некоторых принципов к бюджетной сфере вызывает обоснованные сомнения.
Так, принцип управления бюджетными расходами в соответствии с целями социально-экономического развития не только включает в себя принцип социальной направленности расходов (так как социально-экономическое развитие естественным образом предполагает и социальное), но и обозначает цель расходов, то есть основывается на идее целеполагания.
Принцип плановости также является следствием целеполагания, поскольку любое планирование, в том числе бюджетное, берет свое начало от постановки цели, достижение которой ожидается в результате исполнения плана.
Достоверность и реалистичность управленческих решений определяется их финансовой обеспеченностью, следовательно, имеется в виду потенциальная возможность получения заданного результата за счет находящихся в распоряжении бюджетных средств. Отсюда также усматривается признак целеполагания, учитывая, что формулировать цель без оценки средств ее реализации абсолютно бессмысленно.
Принцип стабильности управления расходами раскрывается через обеспеченность расходов доходными ресурсами, преемственность направлений использования бюджетных средств, непрерывность финансирования, ежегодность осуществления бюджетного процесса, долгосрочность бюджетирования. Точнее это можно охарактеризовать как недопустимость существенного изменения целей расходов, запланированных на долгосрочной основе, то есть речь идет опять же о целеполагании.
Не представляется достаточно обоснованным выделение, во-первых, принципа разделения властей в отношении управления
бюджетными средствами, во-вторых, фискального федерализма и, в-третьих, непрерывности управления. Первый из них не специфичен для бюджетной деятельности и его проявление более характерно в других отраслях права, где подробно регулируется выполнение функций каждой из ветвей власти. Второй принцип практически полностью относится к доходам бюджетов и достаточно отдаленно касается расходов в рамках бюджетного права, а если говорить о межбюджетных трансфертах, то это особый механизм, в котором фактического расходования бюджетных средств не происходит. За счет бюджета, предоставляющего межбюджетный трансферт, производится лишь формальный расход, так как для бюджета, принимающего данный трансферт, он является доходом, в таком случае вряд ли можно вести речь о реальных расходах. Таким образом, фискальный федерализм в качестве принципа управления бюджетными расходами выглядит неуместным. Что касается третьего из указанных принципов, то он означает «непрерывность возникновения и развития бюджетных правоотношений, направленных на формирование и расходование денежных средств в целях постоянного финансового обеспечения реализации функций и задач государства и местного самоуправления» [6, с. 19]. Между тем, непрерывность - скорее не принцип, а некое фактическое положение дел, сложившееся из-за большого количества задач и функций, реализуемых государством, которые сливаются в непрерывный поток действий органов и должностных лиц. Но если объединить данные действия в группы по признаку целенаправленности, то для последовательности этих действий в пределах группы непрерывность характерной не будет. Например, процесс государственных закупок в целях защиты конкуренции предусматривает прохождение определенных сроков между этапами закупки, обеспечивающих ознакомление максимально широкого круга заинтересованных субъектов с конкурсной документацией и возможность обжалования незаконных действий, совершенных в ходе указанного процесса. Представляется, что практически любая деятельность по объективным причинам осуществляется с перерывами, и они зачастую предписаны законодательными нормами.
Остальные из ранее перечисленных принципов государственного управления бюджетными расходами (законность, баланс публичных и частных интересов, единство, эффективность, прозрачность, ответственность, подконтрольность), действительно можно считать самостоятельными. Обозначенным принципам в финансово-правовой науке уделено достаточное внимание, вместе с тем для более глубокого понимания некоторых из них в контексте управления бюджетными расходами уместно отметить следующее.
Принцип баланса публичных и частных интересов обычно рассматривается по отношению к формированию доходов бюджетов, однако данный принцип необходимо соблюдать и при финансировании бюджетных расходов. Баланс интересов достигается только в случае принятия управленческих решений по использованию бюджетных средств на те или иные цели с учетом обществен-
ных потребностей, которые выражаются в интересах физических и юридических лиц. Так, существуют интересы граждан в получении качественного образования, в связи с чем государственные органы должны предусматривать выделение достаточного объема бюджетных средств на оказание образовательных услуг, исходя из количества получателей и показателей качества этих услуг. При планировании направлений бюджетных расходов должны учитываться не только отраслевые балансы, но и соотношение капитальных и текущих затрат, поскольку без капитальных вложений приходит в упадок инфраструктурная база осуществления функций государства.
Реализация принципа прозрачности управления в бюджетной сфере, заключающегося в обязательности обнародования принимаемых решений и их оснований, в первую очередь правовых, в отношении осуществления бюджетных расходов, с момента становления современной конструкции бюджетного права и до настоящего времени испытывает значительные трудности. Особенно проблемным является этап составления проекта бюджета до его внесения в законодательный (представительный) орган. Например, до представления в Государственную Думу проекта федерального бюджета информация о его разработке и промежуточных стадиях формирования не публикуется. Такие сведения в случае предания им гласности вряд ли были бы востребованы широким кругом заинтересованных лиц, тем не менее, могли бы оказаться полезными для профессионалов и исследователей. Во всяком случае, принцип прозрачности реализуется тем лучше, чем большее количество сведений раскрывается. При этом избыточность информации влечет лишь ее невостребованность, а самое худшее - увеличение затрат на опубликование, что не является сколько-нибудь существенным негативным явлением. В то же время сокрытие информации, даже неумышленное, допускать крайне нежелательно. Стоимость опубликования или предоставления публичного ознакомительного доступа к процессу бюджетного планирования в электронном виде вряд ли потребует дополнительных затрат, поскольку ввода дополнительных данных в информационную систему «Электронный бюджет», используемую для осуществления указанного процесса, не потребуется. При этом из практики работы Минфина России можно заключить, что необходимая информация автоматически формируется в «Электронном бюджете» и используется указанным министерством во внутренней работе.
Таким образом, в нормативных правовых актах, регулирующих реализацию принципа прозрачности в информационной системе «Электронный бюджет», представляется целесообразным предусмотреть положения о необходимости опубликования сведений о разработке и промежуточных стадиях формирования проекта бюджета. Реализация этого подхода обеспечит публичный ознакомительный доступ к сведениям о ходе подготовки предложений к проекту бюджета главными распорядителями бюджетных средств, что позволит выявлять нарушения сроков представления данных предложений, выяснять причины нарушений и характер понесенной
за них ответственности. Можно будет определить, какие объемы дополнительных бюджетных ассигнований затребованы различными министерствами и ведомствами, каким из них, на каких основаниях и в каком объеме эти средства выделены. У представителей общественности появится инструмент анализа направлений бюджетной политики, а через нее - и государственной политики. При этом требуется опубликование графиков подготовки проектов бюджетов, которые в отношении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов ежегодно утверждаются поручениями Правительства Российской Федерации и доводятся лишь до федеральных органов исполнительной власти, организующих, в свою очередь, соответствующую работу посредством рассылки служебных писем, указаний, рекомендаций [7]. В целях повышения прозрачности бюджетного процесса более последовательным было бы утверждать указанные графики не поручениями, а распоряжениями Правительства Российской Федерации.
Государственное управление бюджетными расходами представляет собой системное явление, что можно проследить на примере образовательной отрасли. В данной отрасли оно подразделяется на две подсистемы: в первую подсистему входят государственные органы, выполняющие общеотраслевые задачи, во вторую - учреждения, оказывающие услуги населению. Правовое регулирование каждой из подсистем структурируется по уровням власти: федеральному, региональному и местному [8, с. 84-85]. Устройство рассмотренной системы справедливо и для других отраслей экономической деятельности. Одновременно все отраслевые системы включаются в надсистему, представляющую собой государство в целом и его центральные органы управления.
Функционирование системы государственного управления бюджетными расходами зависит от модели (концепции) управления этими расходами, которая обусловливается моделью государственного устройства [9, с. 341]. В унитарных государствах наблюдается централизация, а в федеративных - децентрализация управленческих полномочий органов власти. Достоинством унитарной модели является более последовательное соблюдение принципа единства управления в бюджетной сфере. В то же время федеративная модель, обеспечивая определенную самостоятельность региональных и муниципальных властей, способствует повышению эффективности расходов на соответствующих уровнях бюджетной системы. Приведенные рассуждения наводят на мысль, что на организацию государственного управления бюджетными расходами оказывает влияние не только модель государственного устройства, но и два других известных из теории государства и права компонента формы государства - форма правления и политический режим. Однако проработать вопрос о характере такого влияния представляется возможным только в рамках отдельного исследования.
В механизме осуществления бюджетных расходов важную роль играет полнота и непротиворечивость регулирования правового статуса органов и организаций, наделенных управленчески-
ми полномочиями, и порядка реализации указанных полномочий [3, с. 184]. Если участники правоотношений не наталкиваются на проблемы пробельности и противоречивости законодательства, то движение бюджетных средств между ними не вызывает каких-либо затруднений. В связи с этим следует обратить внимание на некоторые особенности бюджетного законодательства в части определенности статуса Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, порядка подготовки проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Так, все государственные органы, сравнимые с Администрацией Президента Российской Федерации и Правительством Российской Федерации по уровню и значимости властных полномочий, имеют статус главных распорядителей средств федерального бюджета. Однако Администрация Президента Российской Федерации и Правительство Российской Федерации данного статуса не имеют. Оба эти органа финансируются Управлением делами Президента Российской Федерации [10], но не находятся в его ведении, в то время как в соответствии с принципом подведомственности расходов получение ассигнований допускается только от главного распорядителя бюджетных средств, к ведению которого относится получатель. Такое положение дел сохраняется уже длительный период, поэтому маловероятно, что у Администрации Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации имеются проблемы с финансированием. И все-таки в целях уточнения бюд-жетно-правового статуса указанных органов было бы уместно включить их в ведомственную структуру расходов в качестве главных распорядителей средств федерального бюджета. Что касается порядка подготовки проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, то он ежегодно оформляется в виде письма Минфина России. Оно доводится до довольно большого числа участников бюджетного процесса и содержит множество требований, регламентирующих их работу и взаимодействие, таким образом, соответствует признакам нормативного правового акта. Однако формально данное письмо нормативным правовым актом не является и не обязательно для исполнения. Между тем, стадия подготовки проектов бюджетов очень важна и нуждается в адекватном своей значимости уровне правового обеспечения. В связи с этим целесообразно порядок подготовки проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов установить в форме приказа Минфина России постоянного действия.
Государственные органы, осуществляющие управление бюджетными расходами, можно классифицировать на органы общей и специальной компетенции.
Данная классификация основана на ограниченности или неограниченности какой-либо конкретной отраслью права, в пределах которой орган выполняет свои цели, задачи и функции. Здесь следует учитывать только те правоотношения, в которых преимущественно участвует тот или иной орган, имея в виду, что орган может выступать не только как элемент механизма осуществления бюд-
жетных расходов, но и как экономический субъект. Экономический же субъект может участвовать в правоотношениях, регулируемых как бюджетным правом, так и другими отраслями права.
К органам общей компетенции применительно к организации осуществления расходов относятся Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума и Правительство Российской Федерации.
Органами специальной компетенции являются Счетная палата Российской Федерации, Банк России, Минфин России, органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, Федеральное казначейство, другие министерства и ведомства как главные распорядители бюджетных средств. Примыкают к ним федеральные бюджетные, автономные, казенные учреждения и унитарные предприятия, которые не являются органами государственной власти, но их деятельность служит продолжением реализации функций указанных органов в механизме осуществления бюджетных расходов.
В субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях управленческая деятельность в бюджетной сфере построена, в основном, аналогичным образом, подобно федеральной структуре.
Значение органов общей компетенции в управлении бюджетными расходами заключается в том, что они принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, а также проводят конечные этапы процесса составления, утверждения, исполнения и контроля над исполнением бюджета.
Так, в компетенцию Правительства Российской Федерации входит ежегодное внесение в Государственную Думу Российской Федерации проектов федеральных законов о федеральном бюджете, бюджетах государственных внебюджетных фондов, проектов изменений в действующие федеральные законы о бюджетах. Правительству Российской Федерации при реализации указанной компетенции отводится не просто роль формального звена, передающего составленный Минфином России проект бюджета в Государственную Думу, оно является активным участником подготовки данного проекта, определяющим его окончательное содержание. Участие в работе по формированию проектов бюджетов и изменений в утвержденные бюджеты Правительство Российской Федерации реализует через Правительственную комиссию по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период. В качестве основной цели деятельности названной комиссии усматривается определение приоритетности одних направлений бюджетных расходов над другими и урегулирование межведомственных разногласий с учетом бюджетной политики в той или иной сфере деятельности государства в условиях ограниченности общего объема бюджетных средств. Однако конкретные критерии принятия решений о приоритетности бюджетных расходов не устанавливаются, в связи с чем основой решений становится административное усмотрение, которое не может обеспечить качественное ранжиро-
вание приоритетов. Причиной этого является вынесение на рассмотрение указанной комиссии большого количества разногласий в предварительно обобщенной и сокращенной форме, что создает риски упущения значимой информации и принятия необоснованных нерациональных и неэффективных решений о направлениях бюджетных расходов. Таким образом, для совершенствования финансово-правового обеспечения государственного управления бюджетными расходами необходима разработка критериев определения приоритетности этих расходов и процедуры применения данных критериев.
Государственная Дума является главнейшим органом общей компетенции, участвующим в планировании бюджетных расходов, так как обладает полномочием по утверждению проектов бюджетов и изменений в утвержденные бюджеты федерального уровня (а фактически она значительно влияет и на все другие бюджеты). Значимость той части государственного управления бюджетными расходами, в которой оно реализуется Государственной Думой, выражается в детальнейшим образом регламентированном Бюджетным кодексом Российской Федерации порядке ее работы по рассмотрению, утверждению, внесению изменений и контролю исполнения соответствующих бюджетов. Решения по результатам данной работы принимаются в форме федеральных законов и являются конечными итогами всех основных стадий бюджетного процесса. Такая особенность регламентации деятельности Государственной Думы обусловлена основополагающей ролью бюджета и бюджетных расходов в деятельности государства. Процесс принятия проектов бюджетов и изменений в утвержденные бюджеты федерального уровня урегулирован до мельчайших подробностей. Такой подход уникален в законотворчестве. Никакие другие федеральные законы в подобном порядке не принимаются, для них действуют общие правила.
Между тем, внутренняя организация процесса принятия указанных решений Государственной Думы носит в значительной степени формалистский характер. Комитеты Государственной Думы не оказывают заметного влияния на принятие соответствующих федеральных законов, их заключения фактически остаются лишь благими пожеланиями. Кроме того, даже при большом количестве замечаний комитеты, несмотря на это, выражают поддержку проектам бюджетов и изменений в утвержденные бюджеты. Так было и при принятии федерального бюджета на 2019-2021 годы [11]. Данный подход к подготовке заключений оправдан только в том случае, если достоинства соответствующего законопроекта с точки зрения удовлетворения интересов общества были бы гораздо более весомыми, чем его недостатки. Однако этого явно не просматривается. Тем самым комитеты не обеспечивают должной обоснованности бюджетных показателей. Представляется, что для устранения выявленной проблемы в законопроектной деятельности необходимо установление объективных критериев поддержки или отклонения проектов бюджетов и изменений в утвержденные бюджеты.
В отношении работы Совета Федерации при рассмотре-
нии закона о бюджете есть основания предположить, что она имеет более низкую важность по сравнению с деятельностью Государственной Думой. Об этом свидетельствуют два признака: во-первых, работа Совета Федерации урегулирована Бюджетным кодексом Российской Федерации с гораздо меньшей степенью конкретизации, во-вторых, при внесении бюджета в Совет Федерации не предусмотрено представление каких-либо сопроводительных документов и материалов. Следовательно, возможности управленческого воздействия Совета Федерации на бюджетные расходы ниже, чем у Государственной Думы, что не выглядит достаточно обоснованным, поскольку Совет Федерации, так же как и Государственная Дума, рассматривает проект бюджета в целом, а не только в части финансирования регионов, интересы которых Совет Федерации призван представлять.
Большое влияние на стадию планирования бюджетных расходов оказывает Президент Российской Федерации, который ежегодно обращается к Федеральному Собранию с посланием, обозначающим государственные приоритеты и перспективы развития страны на предстоящий период. В связи с этим интересно мнение С.А. Эдие-ва, который, исследуя бюджетный механизм, указывает, что этот механизм трансформирует политические цели в бюджетные расходы [12, с. 24, 26]. С С.А. Эдиевым необходимо согласиться, учитывая, что указанные политические цели как раз и находят свое отражение в послании Президента Российской Федерации. Кроме того, Президент Российской Федерации может отклонить принятый бюджет, и преодолеть такое решение невозможно, в таком случае разногласия устраняются путем организации работы согласительной комиссии. Также Президент Российской Федерации осуществляет нормативно-правовое регулирование бюджетных правоотношений.
Органы специальной компетенции при осуществлении государственного управления бюджетными расходами призваны выполнять исключительно такие функции, которые реализуются в соответствующей компетенционной сфере, и другие функции ими выполняться не должны. Однако это идеализированная ситуация, в которой, например, Минфин России должен был бы заниматься только лишь бюджетом и не заниматься, в частности, регулированием алкогольного рынка. Данный подход повлек бы неоправданный рост количества органов специальной компетенции, поэтому он не применяется на практике. Таким образом, следует говорить об органах специальной компетенции лишь в том понимании, что их деятельность, направленная на участие в правоотношениях по осуществлению бюджетных расходов, ограничена определенными функциями, хотя в действительности они имеют большее количество функций.
Счетная палата Российской Федерации - это конституционный контрольный орган, проявляющий свою основную роль в управлении расходами, выдавая обязательные для исполнения представления и предписания подконтрольным субъектам об устранении нарушений бюджетного законодательства. Деятельность Счетной палаты Российской Федерации преимущественно сконцентрирована на контроле исполнения федеральных законов о бюдже-
тах, но вместе с тем она включает функцию выработки предложений по совершенствованию бюджетного законодательства и практики его применения, которая также оказывает опосредованное управленческое воздействие на бюджетные расходы.
Бюджетные полномочия Банка России, относящиеся к бюджетным расходам, состоят только в формировании основных направлений денежно-кредитной политики, которые учитываются при формировании закона о федеральном бюджете. Следовательно, Банк России, хотя и довольно косвенным образом, тоже участвует в осуществлении государственного управления бюджетными расходами.
Что касается Минфина России, то его значение в управлении бюджетными расходами является ключевым, поскольку данный орган непосредственно составляет проекты федерального бюджета и изменений к нему, а также исполняет федеральный бюджет посредством ведения сводной бюджетной росписи. Кроме того, компетенция Минфина России охватывает большое количество правоотношений, которые он регулирует самостоятельно путем принятия нормативных правовых актов. Также Минфин России оказывает влияние на осуществление бюджетных расходов посредством политической и прогностической функции. В рамках первой из них применительно к расходам вырабатывается бюджетная политика, результатом которой, в частности, являются предельные объемы бюджетных ассигнований - исходные показатели для формирования бюджета. При этом бюджетная политика выражается не только в документарной форме, но и в подходах, мнениях служащих Минфина России, реализующихся на практике и влияющих на процесс составления бюджета. Данная практика складывается из принятых на основе административного усмотрения решений ответственных за указанный процесс должностных лиц в рамках законных возможностей проявления их воли. Здесь кроется одновременно и необходимая гибкость, и опасность «перегибов» при недостаточной подконтрольности процесса принятия решений. Вторая функция состоит в составлении прогноза параметров бюджета для составления проекта бюджета.
Органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации выполняют аналогичные Минфину России функции в отношении соответствующих бюджетов.
В деятельности Федерального казначейства, думается, наибольший управленческий потенциал заключен в финансово-контрольных полномочиях, аналогичных полномочиям Счетной палаты Российской Федерации в части выдачи представлений и предписаний.
В состав субъектов государственного управления бюджетными расходами входят главные распорядители бюджетных средств, статус которых имеют министерства, ведомства, а также особо значимые государственные учреждения. При этом те из главных распорядителей бюджетных средств, которые играют роль координаторов работы какой-либо отрасли экономики в целом, имеют статус субъекта бюджетного планирования и ответственного исполнителя государственной программы, реализуемой в соответствую-
щей отрасли. Управленческие функции в отношении бюджетных расходов главные распорядители бюджетных средств проявляют при составлении проекта бюджета и его исполнении, в том числе при распределении бюджетных средств по подведомственной сети в соответствии со своими полномочиями. Наряду с главными распорядителями бюджетных средств часть их управленческих функций выполняют распорядители бюджетных средств.
Государственные учреждения и унитарные предприятия имеют довольно ограниченные функции управления, касающиеся только распоряжения сметными назначениями и средствами предоставленных им субсидий. Тем не менее, в рамках выделенных средств данные учреждения и предприятия осуществляют поиск резервов повышения эффективности бюджетных расходов, что можно также считать частью управленческой деятельности в сфере бюджетных расходов.
В государственном управлении бюджетными расходами следует выделить два подхода: управление затратами и управление результатами, хотя в литературе указывают на большее их количество. Так, Ю.А. Колесников анализирует концепции управления ресурсами и управления результатами, затратную и результативную модели, метод целевого управления бюджетными средствами. При этом под управлением ресурсами понимается формирование бюджета путем индексации ранее сложившегося уровня расходов. Управление результатами предполагает планирование бюджета в соответствии с целями государственной политики относительно независимо от предшествующих финансовых периодов. Затратная модель не предполагает самостоятельности и правового закрепления предполагаемых результатов деятельности получателей бюджетных средств. Результативная модель основывается на оценке соответствия фактических результатов плановым показателям. Метод целевого управления состоит в планировании бюджета в форме федеральных целевых программ и отличается от управления результатами отсутствием особых условий планирования, независимостью от прогнозов и мониторингом реализации программ [9, с. 344-345]. Однако следует отметить, что, во-первых, условия планирования складываются в силу объективных обстоятельств, в частности экономической конъюнктуры, и вряд ли могут зависеть от метода, концепции или модели планирования. Во-вторых, прогнозы влияют на любой бюджет, каким бы образом он ни формировался. В-третьих, мониторинг в современных условиях организуется в той или иной форме в отношении всех направлений расходов независимо от порядка их планирования и осуществления. В связи с этим указанный метод и результативная модель имеют лишь мнимые различия и в действительности практически совпадают. Таким образом, несмотря на то, что характеристики представленных концепций, моделей и метода сопоставимы не в полной мере, в них усматривается выделение двух изначально обозначенных подходов: управление затратами и управление результатами.
Механизм осуществления бюджетных расходов в про-
цессе поиска путей повышения их эффективности претерпел серьезные изменения. Переход от управления затратами к управлению результатами стал одним из важнейших шагов к данной цели. Как значительный результат в формировании эффективной системы управления государственными и муниципальными финансами оценивается внедрение среднесрочного бюджетного планирования [13, с. 24].
Разработка мер по совершенствованию управления расходами не прекращается и в настоящее время. Так, И.В. Гинзбург в своей кандидатской диссертации обращает внимание, что «от эффективности управленческих решений каждой конкретной образовательной организации зависит ее объем финансирования» [8, с. 70]. Это наводит на мысль поставить объемы выделяемых бюджетных средств в зависимость от показателей эффективности, в том числе результативности, экономности, качества управленческой деятельности во всех организациях бюджетного финансирования. С одной стороны, высказанная идея вполне справедлива: если организация работает эффективно, то бюджетные средства ей выделяются, в противном случае финансирование сокращается или приостанавливается. С другой стороны, организации бюджетного финансирования, как правило, выполняют социально значимые функции, реализация которых должна осуществляться при любых условиях, кроме разве что чрезвычайных. В таком случае вряд ли допустимо устанавливать строгую зависимость объема расходов от эффективности управления данных организаций. Однако органам власти следовало бы рассмотреть вопрос о возможности расширенного внедрения высказанной идеи в практику государственного управления.
Еще одним из путей повышения эффективности государственного управления бюджетными расходами должно стать уточнение терминологии, используемой в бюджетном законодательстве. Как указывает А.Д. Селюков, «от того, насколько верно установлено содержание понятий, зависит результативность управленческого воздействия на отношения, которые являются содержанием этих понятий [3, с. 117]. В частности, необходимо законодательно закрепить однозначные понятия «субъекта бюджетного планирования», «органа, осуществляющий функции и полномочия учредителя», «расходования бюджетных средств».
Законодательство не содержит определения субъекта бюджетного планирования, его прав, обязанностей, ответственности. Между тем, субъекты бюджетного планирования принимают активное участие в процессе формирования бюджетов, аккумулируя предложения закрепленных за ними по отраслевой принадлежности групп главных распорядителей бюджетных средств. Однако федеральное нормативно-правовое регулирование отношений между субъектами бюджетного планирования и главными распорядителями бюджетных средств до настоящего времени практически не оформлено, установлены лишь отдельные нормы, не раскрывающие связей между участниками правоотношений.
Что касается понятия органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, то на такой орган зачастую возлагаются
различные обязанности, например, по утверждению порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения [14]. Отсюда, когда такое учреждение находится в ведении не у органа власти (местного самоуправления), а у другого бюджетного учреждения, возникает проблема необходимости утверждения указанного порядка формально неуполномоченным субъектом. Это происходит ввиду того, что бюджетное учреждение не является органом власти (местного самоуправления).
Понятие «расходование бюджетных средств» в бюджетном законодательстве отсутствует, но, несмотря на это, широко употребляется и имеет важное практическое значение. Даже вопрос привлечения к уголовной ответственности зависит от смысла данного понятия, который вовсе не так очевиден, как кажется на первый взгляд. Если под расходованием иметь в виду осуществление расходов, то встает, в частности, вопрос, относится ли к расходованию распределение бюджетных средств от главного распорядителя к получателю в соответствии со статьей 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации [15]. В данном случае бюджетные средства списываются со счета главного распорядителя, но фактически остаются в бюджетной системе, зачисляясь на счет получателя.
Представленные рассуждения об уточнении терминологии в бюджетном законодательстве, думается, должны послужить мотивом для органов власти выработать необходимые правовые решения.
Проанализированные выше элементы государственного управления включены в состав урегулированного правовыми нормами механизма осуществления бюджетных расходов. Путем внесения изменений в бюджетное законодательство органы власти оказывают управленческое воздействие на бюджетный процесс. В соответствии со своими целями, задачами и функциями они устанавливают правовые рамки движения финансовых потоков. Реализацию нормотворческих полномочий государственных органов можно назвать формой государственного управления. Одновременно следует указать и другие ее формы: бюджетное регулирование и финансовый контроль.
Понятие бюджетного регулирования до сих пор подвергается исследованию и переосмыслению. Однако нельзя не согласиться с тем, что бюджетное регулирование осуществляется путем распределения бюджетных средств по различным направлениям и финансирования тех или иных расходов, поскольку бюджет представляет собой фонд денежных средств. Выделение бюджетных средств на какую-либо цель служит достижению этой цели - так и осуществляется бюджетное регулирование. Как справедливо отмечает А.Д. Селюков, бюджет способен «эффективно влиять на развитие общества» [16, с. 20]. Следовательно, в структуре бюджета следует предусматривать как можно большую долю расходов социального характера, которые позволят решить острые российские проблемы бедности, демографии, здравоохранения и другие.
Под финансовым контролем в бюджетной сфере можно понимать форму государственного управления, направленную на выявление нарушений бюджетного законодательства. Однако, несмотря на то, что раздел IX Бюджетного кодекса Российской Федерации, посвященный государственному (муниципальному) финансовому контролю, в 2013 году был полностью обновлен, законодатель не дал определение этого вида контроля. Подобный законотворческий подход, когда вводимые в действие нормы ввиду своей неполноты вынуждают только догадываться о чем идет речь в законе, усугубляется отсутствием в пояснительных записках к законопроектам их целей, а если цели и обозначены, то приводится лишь описание вносимых изменений без указания на то, каким образом каждое из них повлияет на достижение этих целей.
Совершенствование финансового контроля повышает эффективность государственного управления, что служит стимулом для выработки предложений, направленных на улучшение контрольной деятельности. Так, зачастую высказываются идеи об интенсификации контроля, увеличении объема проверок. Однако важно не впадать в крайности. Надо понимать, что финансы встроены практически в каждый вид деятельности юридических и физических лиц. Для всеобъемлющего контроля придется на постоянной основе приставить проверяющего к каждой организации и каждому человеку, а это нереально. Здесь нужен разумный, рациональный, сбалансированный подход. Большая степень свободы контролирующих органов, право на расширение предмета контроля в ходе проверки и продление срока проверки, фактически неограниченное формальными рамками полномочие контролеров требовать от любых работников проверяемой организации всевозможных объяснений, низкая степень ответственности контролеров за недостоверную оценку действий проверяемого субъекта не способствуют достижению целей контроля и эффективному управлению бюджетными расходами, создавая условия для недобросовестного исполнения контролерами своих задач. И, действительно, зачем, например, стремиться выполнить проверку в срок, если срок можно продлить. Между тем, проведение контрольных мероприятий вызывает известные затруднения для выполнения должностных обязанностей множества работников, а, следовательно, и для работы всей организации. Данные размышления позволяют присоединиться к мнению С.В. Запольского о необходимости максимальной упорядоченности и формализации отношений субъекта контроля и подконтрольного субъекта [17, с. 71].
Таким образом, проведенное исследование выявило, что в процесс государственного управления бюджетными расходами вовлечены органы всех ветвей власти, а также государственные учреждения и унитарные предприятия. Законодательство в исследованной сфере нуждается в ряде изменений, направленных на устранение «мнимой диспозитивности» правовых норм, обеспечение полной публичности этапа бюджетного планирования, уточнение правового статуса субъектов государственного управления бюджетными расходами и порядка их взаимодействия на указанном этапе. Одно-
временно следует закрепить критерии оценки приоритетности бюджетных расходов и критерии одобрения проектов бюджетов в ходе процедур их составления, рассмотрения и утверждения. Кроме того, государственное управление в бюджетной сфере должно быть основано на глубоком понимании и соответствующей реализации ряда принципов, главным образом, принципа целеполагания.
Исследование путей повышения эффективности государственного управления бюджетными расходами показало, что после перевода российской бюджетной системы с модели управления затратами на модель управления результатами поиск указан-
ных путей не потерял своей актуальности.
Такими путями могли бы стать расширение практики установления зависимости выделяемых получателям объемов бюджетных средств от эффективности их управленческой деятельности, уточнение терминологии, применяемой в бюджетном законодательстве, максимальное упорядочение и формализация контрольной деятельности.
Также государственное управление должно сконцентрироваться на задаче как можно большего увеличения доли расходов социального характера для решения острых проблем общества.
Библиография:
1. Чабан Е.А. Понятие и сущность процесса государственного управления и административное усмотрение // Общество и право. 2013. № 2. С. 236-240.
2. Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. - М.: Юриспруденция, 2011. 262 с.
3. Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. Монография. М.: Национальный институт бизнеса, 2003. 430 с.
4. Карасева М.В. Финансовое правоотношение. - М.: НОРМА, 2001. 283 с.
5. Ильин А.В. Расходы бюджета в конституционном государстве: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.04. СПб., 2016. 358 с.
6. Рябова Е.В. Характеристика правовых принципов управления бюджетными средствами и анализ их реализации // Финансовое право. 2014. № 7. С 15-19.
7. Письмо Минфина России от 10.07.2017 № 16-01-08/43369. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=220410&dst=4294967295 (дата обращения: 09.10.2019).
8. Гинзбург И.В. Правовое регулирование финансирования общего образования в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.04. М., 2015. 193 с.
9. Колесников Ю.А. Финансово-правовой статус субъектов расходных обязательств и механизм управления бюджетными ресурсами // Административное и муниципальное право. 2015. № 4. С. 340-347.
10. Указ Президента Российской Федерации от 17.09.2008 № 1370 (ред. от 11.12.2018) «Об Управлении делами Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 38. ст. 4277.
11. Сводное заключение Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам на проект федерального закона № 556362-7 «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов». URL: http://sozd.duma.gov.ru/download/807F36D1-50A3-4141-9AE2-58305832AAD9 (дата обращения: 09.10.2019).
12. Эдиев С.А. Механизм правового регулирования бюджетных отношений: постановка проблемы // Финансовое право. 2013. № 11. С. 22-26.
13. Вершило Т.А. К вопросу о формировании бюджета // Публичное право сегодня. 2017. № 1. С. 24-28.
14. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. № 3. ст. 145.
15. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // СЗ РФ. 1998. № 31. ст. 3823.
16. Селюков А.Д. Принцип системности в бюджетном праве // Финансовое право. 2012. № 6. С. 19-24.
17. Запольский С.В. О правовой природе финансового контроля. В кн.: Финансовый контроль в сфере публичных и частных финансов: Материалы Международной научно-практической конференции. Москва, 25 ноября 2016 г. / Под ред. И.А. Цинделиани. М.: РГУП, 2017. 419 с.
