CC BY
58
УДК 338.246.4
ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АСПЕКТ РЕЗУЛЬТАТИВНОГО БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РЕГИОНЕ
ю. в. мефодьева,
аспирант кафедры финансов, кредита и статистики E-mail: [email protected] Чувашский государственный университет
В статье раскрывается необходимость модернизации системы управления государственными расходами. Показаны современные аспекты ее реформирования, предполагающие постепенный переход к распределению ресурсов в зависимости от достижения общественно значимых результатов.
Ключевые слова: бюджетное планирование, эффективность, критерий, бюджет, финансовая деятельность, субъект бюджетного планирования.
Современный процесс развития общественного сектора экономики находит свое продолжение во внедрении принципов ориентированности на результат и ответственности каждого уполномоченного за его достижение. Одна из основных функций управления — планирование, ориентированное на результат, — приобретает все большую актуальность в связи с ограниченностью государственных средств на поддержку регионов и весомостью социальной нагрузки государства.
Понятие «управление» имеет широкий спектр толкований как в российских, так и в зарубежных источниках. Наиболее полным, по мнению автора, является определение, данное в Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР). Оно характеризует управление по результатам работы как управленческий цикл, в рамках которого осуществляются следующие мероприятия:
• во-первых, определяются целевые значения в области эффективности и результативности;
• во-вторых, менеджеры обладают возможностями для их достижения и реализации;
• в-третьих, проводится измерение результатов, и делается отчет о достигнутых итогах;
• в-четвертых, данная информация используется при решении о финансировании, поощрении и санкциях, изменении структуры и т. д. Управление по результатам появилось и получило свое развитие сначала в частном секторе экономики, а затем распространилось на общественный сектор. Необходимо акцентировать внимание на управлении по результатам в общественном секторе экономики и дефинировать его как перманентный процесс планирования, осуществления деятельности публично-правовых образований и контроля за ней, суть которого ориентирована на получение общественно полезных эффектов. Управление по результатам не должно оказаться дополнительной обузой, надстройкой для управленца, а должно восприниматься как основа основ, базис, философия всей его деятельности, от начала до конца пропитанная идеей эффективности и результативности.
Основой результативного управления бюджетным процессом является бюджетное планирование, ориентированное на результат. Бюджетное планирование является центральным звеном системы управления государственными расходами. В процессе данного планирования назначаются стратегические цели и тактические задачи, определяются финансовые ресурсы по целям, задачам и программам, разрабатываются долгосрочные и ведомственные целевые программы, а также формируется система показателей оценки результативности намеченных целей и задач.
Совершенствование бюджетного планирования является одним из основных направлений реформирования системы управления государственными расходами. Модернизация методов планирования способствует повышению надежности и предсказуемости среднесрочных объемов финансирования с учетом принятых бюджетных ограничений и установленных приоритетов развития государства, что, в свою очередь, играет немаловажную роль в обеспечении экономического роста и повышении конкурентоспособности страны.
Бюджетное планирование охватывает все сферы государственного управления, включая оказание бюджетных услуг, управление долгом, управление бюджетными закупками, осуществление бюджетных инвестиций, предоставление межбюджетных трансфертов и т. д.
В связи с переходом на новый этап развития, переводом ориентиров с управления затратами к управлению результатами бюджетное планирование имеет своей целью конечный общественно значимый результат. Поэтому акцент бюджетного планирования, ориентированного на результат, приходится не на определение затратных параметров стратегий, планов и программ и выполнение намеченных планов по освоению финансовых ресурсов государства. Главными объектом управле-
ния становятся стратегические цели и тактические задачи, программы и мероприятия, направленные на достижение измеримых непосредственных и конечных результатов. Каждое действие, работа, услуга должны быть связаны с целью, задачей, результатом, что обеспечит наибольшую эффективность и результативность деятельности органа управления.
В таблице приведена сравнительная характеристика двух моделей бюджетного планирования, первая из которых исходит из потребности покрытия затрат на ведение деятельности государственного и муниципального секторов экономики, а вторая имеет целью обеспечение наибольшей продуктивности деятельности бюджетополучателей, достижение значимых для общества результатов.
В рамках модернизации бюджетного планирования предполагается развитие и расширение сферы применения программно-целевых методов, к которым можно отнести:
1) совершенствование методологии выбора целей, задач и показателей результатов деятельности, составления реестров расходных обязательств, разработки и реализации целевых программ;
2) планирование бюджета на основе выделения действующих и планируемых обязательств, а также распределение средств исходя из полученных результатов на конкурсной основе;
Особенности затратной и результативной моделей бюджетного планирования
Наименование критерия Затратная модель Результативная модель
Цель планирования Распределение бюджетных расходов по государственным органам, учреждениям и иным бюджетополучателям Определение приоритетных направлений расходования бюджетных средств, привязанных к функциям, программам, услугам и результатам их реализации
Объект планирования Государственный орган, учреждение, бюджетополучатель Функции, программы, услуги, ориентированные на результаты
Приоритетность структуры планирования Экономическая и ведомственная структуры бюджетных расходов Функциональная и программная структура бюджетных расходов
Детализация бюджетных расходов Строгая, часто избыточная, не позволяющая маневрировать бюджетными средствами при принятии оперативных управленческих решений Приблизительная, предоставляющая простор для оперативного управления
Срок планирования 1 год 3 года и более
Метод планирования Сметный метод, предусматривающий обоснование потребностей в ресурсах бюджетополучателей, т. е. планирование бюджета осуществляется снизу вверх Программный метод, обосновывающий приоритеты развития и ожидаемые результаты, т. е. планирование бюджета осуществляется сверху вниз
Контроль за объектами планирования Контроль за исполнением бюджета по статьям расходов Контроль за достижением результатов
Приоритетность видов контроля Внешний, последующий Внутренний, предшествующий, текущий
Предмет контроля Выполнение нормативов и правил осуществления доходных и расходных операций Выполнение плана по достижению результатов и использованию бюджетных средств на эти цели
3) ежегодное принятие субъектом бюджетного планирования доклада о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДа) как одного из основных плановых документов, а также оценка его исполнения;
4) маневрирование бюджетными средствами в течение планового периода с целью принятия наиболее эффективных оперативных управленческих решений;
5) расширение полномочий исполнителей бюджета и повышение их ответственности за достижение конечного результата.
Органы власти Чувашской Республики активно включились в процесс реформирования системы управления государственными расходами еще на первоначальном этапе, так как регион был выбран одним из пилотных регионов страны для апробирования современных методов управления. В рамках проекта, реализуемого Правительством РФ и Международным банком реконструкции и развития с 2000 г., был сформирован Фонд развития региональных финансов, из которого была профинансирована Программа реформирования региональных финансов. Эта программа стала серьезным идеологическим толчком к началу модернизации системы управления в государственном секторе экономики.
На одном из этапов постепенного становления на новые рельсы планирования расходов общественного сектора экономики государственные органы республики стали разрабатывать доклады о результатах и основных направлениях деятельности (первые доклады министерств были сформированы в 2007 г.). Реализуя принцип среднесрочного планирования, все параметры докладов рассчитываются на трехлетний период с ежегодным уточнением первых двух лет планирования и добавлением показателей третьего года. Так, два заключительных Сводных доклада о результатах и основных направлениях деятельности Кабинета министров Чувашской Республики были приняты в форме распоряжений № 5-р от 14.01.2010 и № 3-р от 13.01.2011. Отметим, что ДРОНДы должны быть приняты перед разработкой республиканского бюджета, т. е. в течение отчетного года, а не в начале планового, т. к. их параметры должны стать основой бюджетных параметров. Рассматриваемые нормативные акты нарушают логику бюджетного планирования, ориентированного на результат, в регионе.
В соответствии с ДРОНДами субъектов бюджетного планирования и Сводными ДРОНДами Кабинета министров Чувашской Республики
на 2010 г. и плановый период 2011—2012 г. г. и на 2011 г. и плановый период 2012—2013 г. г. регионом реализуется трехуровневая система целей, направленная:
• во-первых, на повышение уровня и качества жизни населения;
• во-вторых, на повышение уровня национальной безопасности;
• в-третьих, на обеспечение высоких темпов экономического роста;
• в-четвертых, на формирование условий для социально-экономического роста на долгосрочную перспективу.
Такие ведущие направления развития были приняты Правительством Российской Федерации и взяты за основу Кабинетом министров Чувашской Республики.
Управление по результатам неосуществимо без финансовой основы, и любой результат деятельности характеризуется затраченными на его достижение ресурсами, а эффективность деятельности оценивается путем сравнения полученного эффекта с осуществленными расходами. Так, пример Чувашской Республики показывает, что основные потоки бюджетных средств направлялись и будут направляться в 2009—2013 гг., во-первых, на повышение уровня и качества жизни населения (от 50 % средств в 2009 г. до 55 % в планируемом 2013 г.), а, во-вторых, на формирование условий для социально-экономического роста на долгосрочную перспективу (от 35,6 % средств в 2009 г. до 39,6 % - в 2013 г.).
Мировой финансовый кризис сказался на планировании государственных расходов. Так, плановые расходы Чувашской Республики на 2010 г., распределенные по целям в ДРОНДе, составленном в 2010 г., были уточнены и превысили аналогичные по ДРОНДу, составленному в 2009 г., на 23,5 %. Причиной этого, по мнению автора, послужила первоначальная осторожность органов власти при планировании поступлений в республиканский бюджет, осуществленном в период кризиса, а также уменьшение доходов субнационального бюджета без учета безвозмездных поступлений в 2009 г. на 11 583,6 млн руб., или на 22,6 % по сравнению с предыдущим годом.
Принцип преемственности бюджетирования, ориентированного на результат, теряет свою актуальность в связи с допущением существенных отклонений плановых показателей сводного доклада Кабинета министров Чувашии на 2010 г. и плановый период 2011-2012 гг. от плановых показателей аналогичного доклада на 2011 г. и плановый период
2012—2013 гг. Не последнюю роль в этом сыграли неустойчивая финансово-экономическая ситуация в мире, и в регионе в частности, а также недостаток опыта результативного планирования менеджерского корпуса республики. Так, при повторном планировании бюджетных расходов для достижения Цели 1 «Повышение уровня и качества жизни населения» объем бюджетного финансирования увеличился на 22 % на 2010 г. и на 9 % на 2011 г., но сократился на 1,5 % на 2012 г.
На рис. 1 представлена динамика финансового обеспечения достижения Цели 1 «Повышение уровня и качества жизни населения» в 2010—2012 гг.
16 000
14 000
12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
14 532,2 11 881,2—-
11 183
12 175,8
11 093,5
2010
2011
2012
I Вариант 2010-2012 □ Вариант 2011-2013
Рис. 1. Динамика финансового обеспечения достижения Цели 1 в 2010—2012 гг., млн руб.
12 342,5 (55%)
123,6 (0,6%) 3 417,2 (4,4%)
и ее изменение в соответствии со сводными ДРОН-Дами Кабинета министров Чувашской Республики на 2010 г. и плановый период 2011—2012 гг. и на 2011 г. и плановый период 2012—2013 гг.
Возможность увеличения расходов республиканского бюджета в 2010 г. была связана с ростом доходной части бюджета по сравнению с 2009 г. Первоначальные плановые назначения в течение 2010 г. были пересмотрены в сторону увеличения, в частности по налогу на прибыль (на 31,2 %) и акцизам (на 8,8 %). В итоге собственные доходы республиканского бюджета Чувашской Республики были мобилизованы в объеме 14 295,9 млн руб. При этом удельный вес собственных доходов в общем объеме поступлений составил 52,5 % (за 2009 г. - 42,4 %) и увеличился на 10,1 п. п. по сравнению с 2009 г.
Однако предусмотрительность субъектов бюджетного планирования продолжает влиять на распределение средств по целям и задачам, отражающая их приверженность пессимистическому сценарию социально-экономического развития. Существенным сокращением целевых расходов (на 15,6 и 19,3 %) характеризуются 2011 и 2012 гг. соответственно по сравнению с 2010 г. Значительно сократились плановые показатели финансирования на 2011 г.
по Цели 1(на 16,3 %)
! 628 (39,6%)
2013
2012
10 92 5,1 (54%)
121 (0,4%) 2 342,1 (7,
201
1 С
12 1
75,8 (54%)
120,2 (0,5%) 1 376,7
14 532,2 (50%)
114,5 (0,6%) 2 076,5 (10,9%)
10 034,2 (38,0%)
2010
2009
( 1 'ттжжж
14 134,9 (50%) 156,1 (0,5%) 1 136 (14,1%) 10 133,5 (35,6%)
/-х-у--^-^-
0
5000
10000
15000
20000
25000
□ Цель 1. Повышение уровня и качества жизни населения ■ Цель 2. Повышение уровня национальной безопасности
□ Цель 3. Обеспечение высоких темпов экономического роста
И Цель 4. Формирование условий для социально-экономического роста на долгосрочную перспективу
Рис. 2. Распределение средств республиканского бюджета Чувашской Республики по целям в 2009-2013 г. г., млн руб.
и Цели 3 (на 33,3 %) к 2012 г., и по Цели 1 (на 24,8 %) и Цели 4 (на 18,3 %) к 2010 г. (рис. 2).
Изменения, хотя и незначительные, произошли в структуре финансового обеспечения исполнения принятых целевых установок. Например, по планам на 2010 г. снизилась доля финансирования целей, направленных на повышение уровня и качества жизни населения - на 0,5 %,
0
16 000 14 000 12 000 10 000 8 000 -6 000 4 000 2 000 0
fr
11 881,2 (54,8 %)
14 532,2
(54,3 %)
И
т
10 034,2 (37,5 %)
8 246,5 (38,1 %)
Л
1 396,6 2 076,5 (6,4 %) (7,8 %)
144,2 114,5 ^_^
(0,7 %) (0,4 %)
ш-
■ I
Рис. 3. Динамика распределения средств по целям в соответствии со сводными ДРОНДами Кабинета министров Чувашской Республики на 2010 г. и плановый период 2011-2012 гг. и на 2011 г. и плановый период 2012-2013 гг., млн руб.
Вариант 2010-2012
Вариант 2011-2013
Повышение уровня и качества жизни населения
Вариант 2010-2012
Вариант 2011-2013
Вариант 2010-2012
Вариант 2011-2013
Повышение уровня национальной безопасности
Обеспечение высоких темпов экономического роста
Вариант 2010-2012
Вариант 2011-2013
повышение уровня национальной безопасности -на 0,3 %, формирование условий для социально-экономического роста на долгосрочную перспекти- 1. ву - на 0,6 %, и повысилась доля финансирования на обеспечение высоких темпов экономического роста на 1,4 % (рис. 3).
Необходимо отметить, что в процессе преобразования системы бюджетного планирования в регионе были достигнуты определенные положи- 2. тельные результаты. В то же время остается ряд проблем, связанных с упорядочением и оптимизацией механизма разработки и исполнения основных инструментов бюджетного планирования, ориентированного на конечный результат, а также в связи с повышением степени их внедренности в 3. реальный процесс исполнения бюджета. 4.
Формирование условий
для социально-экономического роста на долгосрочную перспективу
Список литературы
Об утверждении Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Кабинета министров Чувашской Республики на 2010 г. и плановый период 2011—2012 гг.: распоряжение Кабинета министров Чувашской Республики от 14.01.2010. № 5-р. Об утверждении Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Кабинета министров Чувашской Республики на 2011 г. и плановый период 2012—2013 гг.: распоряжение Кабинета министров Чувашской Республики от 13.01.2011. № 3-р. URL: http//www.cap.ru. URL: http//www.roskazna.ru.
