CC BY
134
в
Горлова Е. Н.
УНИВЕРСИТЕТА Финансовая правосубъектность: публично-правовые имени o.e. кугафина (мгюа) и частноправовые начала
ФИНАНСОВАЯ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ: ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ И ЧАСТНОПРАВОВЫЕ НАЧАЛА
Аннотация. Финансовая правосубъектность находит свое выражение в наделении субъектов финансового права особым статусом, необходимым для осуществления финансовых правоотношений. Вместе с тем большинство прав и обязанностей, закрепленных нормами финансового права, могут быть реализованы только специальными субъектами. Кроме того, некоторые специальные субъекты обладают исключительно финансовой правосубъектностью, поскольку финансовая деятельность является единственной деятельностью, на которую они уполномочены. Частные субъекты, вступая в финансовые правоотношения, под воздействием публично-правовых норм приобретают качественно новые черты своего правового статуса — эта своеобразная двойственность правового статуса порождает целый ряд требующих решения проблем.
Ключевые слова: правосубъектность, финансовая правосубъектность, публичный интерес, субъекты финансовых правоотношений, правовой статус.
Елена Николаевна Горлова,
кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) [email protected] 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.59.7.027-033
E. N. GORLOVA, PhD in Law, Associate Professor of the Department of Financial Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) [email protected] 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 FINANCIAL LEGAL STATUS: PUBLIC AND PRIVATE LAW PRINCIPLES Abstract. Financial legal status finds its expression in giving subjects of financial law a special status necessary for the implementation of financial relations. However, most of the rights and obligations enshrined in the rules of financial law can be realized only by special subjects. In addition, some special entities have exclusive financial legal status, since financial activities are the only activities for which they are authorized. Private entities, entering into financial legal relations, under the influence of public law, acquire new features of their legal status — this kind of duality of legal status generates a number of problems to be solved. Keywords: legal personality, financial legal status, public interest, subjects of financial legal relations; legal status.
© Е. Н. Горлова, 2019
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
В настоящее время в научной литературе все чаще упоминается о правосубъектности участников финансовых правоотношений1. Выделение данной правовой категории обусловлено специальным статусом субъектов финансовых правоотношений и публично-правовым характером отрасли — права и обязанности субъектов, а также границы их возможного поведения должны быть четко прописаны в законодательстве.
Кроме того, субъекты финансового права в большинстве случаев вступают в правоотношения не по собственной воле, а исполняя возложенные на них законом обязанности. Данное поведение определяется императивным методом правового регулирования. В то же время на содержание финансовой правосубъектности оказывают влияние элементы диспозитивности, прослеживаемые в некоторых финансовых правоотношениях — возможность выбора системы налогообложения, право обратиться за получением отсрочки, рассрочки, инвестиционного налогового кредита, бюджетного кредита, государственной гарантии и т.д.
Следует отметить также специфику предмета финансово-правового регулирования — к нему относятся не только публичные, но и частные финансы. Соответственно, неотъемлемыми участниками целого ряда финансовых правоотношений являются частные субъекты. Кроме того, публичные субъекты вынуждены учитывать интересы частных лиц в процессе реализации своей правоспособности.
Предлагаем определить финансовую правосубъектность как способность иметь и осуществлять права и обязанности в сфере образования, распределения и использования фондов денежных средств.
Финансовая правосубъектность находит свое выражение в наделении субъектов финансового права особым статусом, необходимым для осуществления финансовых правоотношений. Так, физические лица приобретают статус налогоплательщиков, валютных резидентов и нерезидентов, организации — налогоплательщиков, налоговых агентов, распорядителей и получателей бюджетных средств, валютных резидентов и нерезидентов, кредитных организаций, субъектов финансового рынка, профессиональных участников рынка ценных бумаг, аудиторских организаций и др. Органы государственной (муниципальной) власти и публичные образования наделяются особыми полномочиями в сфере финансовой деятельности и могут участвовать в финансовых правоотношениях только в соответствии со своей компетенцией.
Таким образом, большинство прав и обязанностей, закрепленных нормами финансового права, могут быть реализованы только специальными субъектами. Кроме того, некоторые специальные субъекты обладают исключительно финансовой правосубъектностью, поскольку финансовая деятельность является
1 См., например: Бобкова Л. Л. Общая характеристика финансовой правосубъектности государства // Вестник Воронежского государственного университета. Серия : Право.
2007. № 1. С. 228—238 ; Древаль Л. Н. Субъекты российского финансового права. М.,
2008. С. 74—76 ; Перепелица М. А. Понятие и особенности субъектов финансового права // Финансовое право. 2004. № 6. С. 21 ; Рыбакова С. В. Финансовая правосубъектность кредитных организаций // Журнал российского права. 2017. № 9. С. 47—54 ; Трофимов М. В. Финансовая правосубъектность как предпосылка финансово-правового положения военных организаций // Военное право. 2018. № 2. С. 47—56.
в
-1МШп]Ш Горлова Е. Н.
УНИВЕРСИТЕТА Финансовая правосубъектность: публично-правовые имени o.e. кугафина(мгюА) и частноправовые начала
единственной деятельностью, на которую они уполномочены (например, органы государственной власти специальной компетенции в сфере финансовой деятельности). Это определяется публично-правовым характером отрасли.
Публично-правовые начала финансовой правосубъектности воплощаются в деятельности государства, муниципальных образований, органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также государственных и муниципальных учреждений, государственных корпораций и государственных компаний. Их правовой статус определяют нормы финансового права, уполномочивающие, обязывающие или запрещающие определенные действия.
Таким образом, правосубъектность как категорию финансового права можно именовать императивной правосубъектностью — ее содержание определяется императивным методом правового регулирования, в соответствии с которым частные субъекты подчиняются властным предписаниям публичных субъектов, а публичные субъекты, в свою очередь, подчиняются властным предписаниям правовых норм.
Зачастую, анализируя права и обязанности частных субъектов финансового права, нам приходится обращаться к частноправовым нормам и принципам, помогающим раскрыть суть их правового статуса. В первую очередь речь идет о налогоплательщиках, налоговых агентах, валютных резидентах и нерезидентах, субъектах финансового рынка, субъектах национальной платежной системы, участниках системы государственных закупок, аудиторах.
Кроме того, некоторые институты и правовые конструкции финансового права были заимствованы из частного права: обязательства (в том числе публичные нормативные обязательства), соглашения (в том числе соглашение о ценообразовании, договор о предоставлении инвестиционного налогового кредита, международные соглашения), кредит, залог, поручительство, гарантия.
В то же время в процессе правоприменения данные правовые конструкции наполняются публично-правовым содержанием. Так, заключенные в соответствии с НК РФ договоры и соглашения могут ограничивать права частных субъектов, условия данных договоров могут быть изменены налоговым органом в одностороннем порядке (например, запрошены дополнительные документы), сами дого- Щ
И
воры могут быть признаны незарегистрированными2, а также может проводиться проверка исполнения данного соглашения (например, согласно ст. 105.23 НК РФ).
правоотношении:
положения частных лиц. Рассматривая финансовые правоотношения с участием
□
Очевидно, что в финансовых правоотношениях частные субъекты под воз- °
□
действием публично-правовых норм приобретают качественно новые черты правового статуса.
Полагаем необходимым очертить следующий круг проблемных вопросов, воз- н
никающих в связи с двойственностью правового статуса субъектов финансовых И
а
Зачастую приходится корректировать публичный интерес с учетом правового И
А
частных субъектов, следует иметь в виду, что в ряде случаев такие субъекты не С
могут реализовать или защитить свои права самостоятельно либо испытывают О
значительные затруднения в реализации своих прав (например, налогоплатель- 0
Г
О
URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71204528/ (дата обращения: 24.04.2019). ПРАВА
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
щики — нерезиденты, физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями). Напротив, в некоторых случаях они могут злоупотребить своими правами (например, налогоплательщики, получатели бюджетных средств).
В некоторых случаях возникает неопределенность правового регулирования отношений с участием частных субъектов: это финансовые отношения или гражданско-правовые? Нормами каких отраслей они должны регулироваться, возможно ли сочетание публично-правового и частноправового регулирования (например, отношения о предоставлении бюджетных кредитов, осуществления государственных и муниципальных закупок)?
С одной стороны, нельзя оставлять пробелы в правовом регулировании финансовых отношений. С другой стороны, публично-правовые нормы не должны ущемлять права и законные интересы физических лиц и организаций.
Возложение публичных обязанностей на частных субъектов порождает необходимость дополнительного контроля за данными субъектами, а также создания системы эффективного взаимодействия между частными и публичными субъектами.
Налагая на частных субъектов публичные обязанности, государство не меняет их частноправовой сущности, выражающейся в первую очередь в стремлении удовлетворить свои частные интересы. Нелогично было бы требовать у частных субъектов наличия заинтересованности в достижении публичных целей и задач.
Широкое привлечение частных субъектов к распределению публичных финансов влечет неэффективное расходование государственных и муниципальных денежных средств.
Как писал еще Э. Н. Берендтс, разумные расходы могут усилить источники доходов и из скудных источников создать обильные. Обмен ценностей, совершающийся между народным хозяйством и государственным хозяйством, может происходить и продолжаться без перерыва, постоянно возобновляясь, лишь при условии целесообразного назначения и производства расходов3.
Таким образом, неэффективное расходование государственных (муниципальных) ресурсов частными субъектами обедняет не только государственный (муниципальный) бюджет, но и фонды частных лиц. В то же время невозможно исключить частных субъектов из системы перераспределения публичных финансов.
Одной из основных причин существования отмеченных выше проблем в сбалансировании публичных и частных интересов является существующее в настоящее время положение субъектов финансовых правоотношений:
— со стороны публичных субъектов — частым спутником или следствием их финансовой деятельности является неэффективное использование бюджетных средств, отсутствие заинтересованности в результатах деятельности, ущемление прав частных субъектов (например, требования налоговых органов к налогоплательщикам, признанные судами необоснованными);
— со стороны частных субъектов — правовой нигилизм (как правило, выражающийся в нежелании изучить правовые нормы и соблюдать их), злоупотребление своими правами (например, сокрытие объектов налогообложения), растрата предоставленных средств;
— противоречие частных и публичных интересов.
3 Берендтс Э. Н. Русское финансовое право. М. : РИОР, Инфра-М, 2014. С. 113.
в
-1МШп]Ш Горлова Е. Н.
УНИВЕРСИТЕТА Финансовая правосубъектность: публично-правовые 3 1
имени o.e. кугафина(мгюА) и частноправовые начала
Можно предложить следующие способы решения отмеченных выше проблем: по возможности ограничить участие частных субъектов в финансовых отношениях — не выделять бюджетные кредиты, не возлагать публичные обязанности. Вместо бюджетных кредитов целесообразнее предоставлять налоговые льготы, создавать благоприятный инвестиционный климат и способствовать снижению ставок по кредитам в банках. Выделение средств из бюджета должно осуществляться не в кредит, а по факту, качественно и в срок оказанных услуг, выполненных работ, поставленных товаров. В свою очередь, публичные обязанности должны исполняться публичными субъектами под контролем вышестоящих органов власти.
Данные меры позволят уменьшить число случаев злоупотребления правом частными субъектами финансовых правоотношений. В научной литературе злоупотребление правом рассматривается как разновидность неправовых действий, связанных со злоупотреблением правовой свободой, совершением поступков «во зло» и в противоречии с назначением предоставленного права, его духом. Злоупотребление правом противоречит природе права, закрепленной в его нормах, цели посредством использования недобросовестным субъектом неправовых средств для ее достижения. При злоупотреблении правом происходят захват чужого интереса, неправомерное вторжение в сферу интересов других правообладателей, это действия, которые привели к нарушению установленного законом (или ему не противоречащего) равновесия противоположных интересов. В публично-правовой сфере злоупотребление правом выражается в следующих действиях: ложь, имитация деятельности (притворность), мнимость намерений, действия в конфликте интересов и в обход закона, видимость законности и результативности, коррупционное поведение и др.4
Поскольку немедленно реализовать данные меры в сегодняшних социально-экономических и правовых условиях достаточно сложно, предлагаем рассмотреть следующий способ решения проблем сбалансирования публичных и частных интересов: сформировать общие принципы нормативно-правового регулирования соотношения публичных и частных интересов в отдельных сферах финансовой деятельности, в соответствии с этими принципами должны быть изменены и дополнены нормы финансового и гражданского права. И
Как справедливо отмечает Н. В. Омелехина, особенностью имущественных т
правоотношений, возникающих в финансовой деятельности публично-правовых 0
□
□
образований, является особый характер интересов и целей, реализуемых в процессе их осуществления. Как частноправовые, так и публично-правовые отношения по формированию, распределению и использованию публичных фондов н денежных средств возникают в интересах, сформулированных публично-право- И вым образованием на основе оценки значимости общественных потребностей, д выделения тех или иных интересов из общей массы интересов, возникающих И в гражданском обществе, и придания им статуса «публичного». Цель таких пра- А воотношений сформулирована как материальное обеспечение задач и функций С
публично-правовых образований. О
Ш
□
4 См.: Червонюк В. Д. Злоупотребление правом в сфере действия публичного и частного 0
права // Вестник Московского университета МВД России. 2017. № 3. С. 168—169. ПРАВА
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина (МГЮА)
Задачи и функции публично-правовых образований, в свою очередь, обусловлены социально-экономическим уровнем развития, административно-политическим режимом, конкретно-историческими внутренними и внешними условиями. Что же касается целей другого участника (частного субъекта) финансовой деятельности, то они подчинены в первую очередь публичным интересам и целям, выразителем которых является публично-правовое образование. Эти цели могут совпадать, поддерживаться интересами и целями другого участника, а могут отличаться5.
Таким образом, среди основных принципов нормативно-правового регулирования соотношения публичных и частных интересов в финансовой деятельности можно выделить следующие:
— развитие системы контроля за эффективностью и результативностью образования, распределения, использования денежных фондов государства и муниципальных образований на основе четкой системы государственного регулирования, сосредоточения большинства контрольных функций в руках публичных субъектов (органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных корпораций);
— совершенствование законодательства о государственных и муниципальных закупках, о предоставлении бюджетных кредитов и налоговых льгот в направлении наибольшего учета публичных интересов и охраны государственных (муниципальных) финансов от преступных злоупотреблений со стороны частных субъектов;
— сочетание государственного (муниципального) регулирования и саморегулирования в сфере финансовой деятельности на началах преобладания государственного (муниципального) регулирования;
— ограничение участия частных субъектов в распределении и использовании государственных (муниципальных) финансов в целях обеспечения сохранности и эффективного использования публичных финансов;
— защита прав и законных интересов частных субъектов — добросовестных участников финансовых правоотношений. Категория добросовестности в настоящее время является полноценным элементом правового статуса субъектов налоговых правоотношений, позволяет ограничить злоупотребления в сфере финансовой деятельности.
На современном этапе развития общественных отношений достижение баланса публичных и частных интересов приобретает особое значение. При формировании, распределении и использовании денежных фондов государства и муниципальных образований, а также при осуществлении связанных с ними организационных отношений возрастает доля участия частных субъектов.
Наше государство ежегодно расходует свыше 30 трлн руб. на исполнение различных государственных задач6. Значительная часть этих денежных средств
5 См.: Омелехина Н. В. Цели и интересы в имущественных отношениях, возникающих в финансовой деятельности публично-правовых образований // Вестник Новосибирского государственного университета. Серия : Право. 2012. № 1. С. 55—56.
6 Ежегодная информация об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации // URL: https://www.minfin.ru/ru/statistics/conbud/execute/ (дата обращения: 25.04.2019).
в
-1МШп]Ш Горлова Е. Н.
УНИВЕРСИТЕТА Финансовая правосубъектность: публично-правовые ^Э^Э
имени o.e. кугафина(мгюА) и частноправовые начала
поступает в консолидированный бюджет Российской Федерации от частных субъектов в виде налогов и иных обязательных платежей. Отчасти данные средства возвращаются обратно в фонды частных лиц в виде выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, оплаты за поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд и т.д.
Перераспределение финансовых потоков в современном государстве представляет собой постоянное движение денежных средств от публичных субъектов к частным и обратно. В процессе данной деятельности необходимо учитывать интересы всех субъектов для достижения максимальной результативности и эффективности государственной экономики в целом. При этом различия в правовом статусе публичных и частных субъектов финансовых правоотношений являются объективно необходимыми для обеспечения реализации публичных интересов.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Берендтс Э. Н. Русское финансовое право. — М. : РИОР, Инфра-М, 2014.
2. Бобкова Л. Л. Общая характеристика финансовой правосубъектности государства // Вестник Воронежского государственного университета. — Серия : Право. — 2007. — № 1. — С. 228—238.
3. ДревальЛ. Н. Субъекты российского финансового права. — М., 2008.
4. Омелехина Н. В. Цели и интересы в имущественных отношениях, возникающих в финансовой деятельности публично-правовых образований // Вестник Новосибирского государственного университета. — Серия : Право. 2012. — № 1.
5. Перепелица М. А. Понятие и особенности субъектов финансового права // Финансовое право. — 2004. — № 6.
6. Рыбакова С. В. Финансовая правосубъектность кредитных организаций // Журнал российского права. — 2017. — № 9. — С. 47—54.
7. Трофимов М. В. Финансовая правосубъектность как предпосылка финансо-
□
во-правового положения военных организаций // Военное право. — 2018. — Щ
И
№ 2. — С. 47—56.
8. Червонюк В. Д. Злоупотребление правом в сфере действия публичного и част
ного права // Вестник Московского университета МВД России. — 2017. — № 3. □
□ Ж
m I И
а
В
И I
А
I
п □
В □ □
ПРАВА
>
