CC BY
537
I—--I
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Елена Николаевна ГОРЛОВА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) [email protected] 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ И ЕЕ СООТНОШЕНИЕ С ДРУГИМИ ВИДАМИ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Аннотация. Финансово-правовая ответственность заслуживает право на существование в качестве самостоятельного вида юридической ответственности, потому что природа отношений, порождающих ее, достаточно уникальна, чтобы не входить в понятие административной или иных видов ответственности. Кроме того, меры финансово-правовой ответственности, субъекты, на которых направлены данные меры, а также охраняемый от преступных посягательств объект тоже уникальны и не перекрываются существующими видами юридической ответственности. Финансово-правовая ответственность обладает всеми признаками юридической ответственности. Для разграничения различных видов юридической ответственности необходимо руководствоваться в первую очередь следующими критериями: субъектный состав участников отношений по реализации мер ответственности; характер затрагиваемых интересов; отраслевая принадлежность правовых норм, устанавливающих ответственность.
Ключевые слова: финансово-правовая ответственность, финансовая ответственность, юридическая ответственность, финансовое право.
DOI: 10.17803/2311-5998.2017.36.8.022-029
© Е. Н. Горлова, 2017
E. N. GORLOVA, PhD, Associate Professor of the Financial Law Department of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) [email protected] 125993, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya Str, 9 THE LEGAL NATURE OF THE FINANCIAL AND LEGAL RESPONSIBILITY AND ITS RELATIONSHIP WITH OTHER TYPES OF LEGAL LIABILITY Review. Financial legal responsibility deserves the right to exist as an independent type of legal responsibility©, because the nature of the relations which give rise to it, unique enough to not enter in the concept of administrative or other responsibilities. In addition, measures of financial responsibility, subjects which are aimed at these measures, and protected from criminal encroachments the object is unique and does not overlap existing types of
"Т^ЕСТНИК
/LD УНИВЕРСИТЕТА
/-Ф имени О. E, Кутафина (МГЮА)
23
legal liability. Financial responsibility has all the signs of legal responsibility. To differentiate between the various types of legal responsibility is necessary, first and foremost, be guided by the following criteria: the subject structure of participants of the relations on implementation of measures of responsibility; the nature of the interests involved; the industry of legal norms establishing liability. Keywords: finance-legal responsibility, financial responsibility, legal responsibility, financial law.
В настоящее время вопрос о выделении особого вида юридической ответственности — финансово-правовой ответственности — является весьма актуальным в юридической науке. Несмотря на то что дискуссия о возможности существования такого вида юридической ответственности не утихает более 20 лет, ученые не пришли к единому мнению относительно данной проблемы.
Можно выделить два противоположных подхода: признание самостоятельного характера финансово-правовой ответственности и его отрицание.
Отрицание самостоятельного характера финансово-правовой ответственности в настоящее время является преобладающим подходом в юридической науке в целом и в финансово-правовой науке в частности.
Так, профессор И. И. Веремеенко утверждал, что нет ни оснований, ни особой необходимости искусственно создавать новый вид ответственности. Качественная однородность административно-правовых и финансово-правовых отношений и их нарушений вполне перекрывается существующими видами ответственности. Но это не исключает продолжения поиска новых, более эффективных административно-правовых санкций и иных административно-правовых мер, равно как и принудительных мер других видов, в борьбе с нарушениями бюджетного, налогового, таможенного законодательства1.
Большинство сторонников данного подхода обосновывают невозможность выделения финансово-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида б юридической ответственности тем, что санкции за многие финансовые правона- И рушения предусмотрены в КоАП РФ. Полагаем, что отождествление финансово- гп правовой ответственности с санкцией некорректно, поскольку санкция является О формой реализации ответственности, а не условием ее существования. Кроме Л того, данная позиция базируется на объединении предмета финансового права ^ и предмета административного права, с чем также нельзя согласиться. т
В качестве еще одного аргумента ученые, отрицающие самостоятельную И
природу финансово-правовой ответственности, приводят положение о том, что п
выделение самостоятельного вида ответственности для каждой отрасли права И
или законодательства является нелогичным2. Действительно, выделение пред- А
I
Веремеенко И. И. К вопросу о финансово-правовой и административно-правовой ответ- °
ственности в российском праве // Право и управление. XXI век. 2012. № 4. С. 47. 0
См., например: Емельянов А. С. О порочности концепции финансово-правовой ответ-
i
ственности // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2009. № 3. С. 93—94.
□
ПРАВА
>
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
принимательской, таможенной или экологической ответственности в настоящее время было бы весьма спорным.
В то же время финансово-правовая ответственность заслуживает право на существование хотя бы потому, что природа отношений, порождающих ее, достаточно уникальна, чтобы не входить в понятие административной или иных видов ответственности. Кроме того, меры финансово-правовой ответственности, субъекты, на которых направлены данные меры, а также охраняемый от преступных посягательств объект тоже являются уникальными и не перекрываются существующими видами юридической ответственности.
Несмотря на то что в настоящее время написано большое количество работ, посвященных обоснованию самостоятельного характера финансово-правовой ответственности, данный подход является весьма критикуемым со стороны представителей как финансово-правовой науки, так и других юридических наук. В то же время возможность существования финансово-правовой ответственности позволяет по-новому взглянуть на теоретические вопросы юридической ответственности, а также на содержание правовых норм, регулирующих вопросы ответственности за нарушения финансового законодательства.
Как справедливо утверждает М. Б. Разгильдиева, перечень видов юридической ответственности не может быть исчерпывающим, поскольку возникновение новых правовых институтов (в том числе и институтов юридической ответственности) является естественным ходом развития правовой системы, стремящейся соответствовать уровню и качеству регулируемых общественных отношений. В связи с этим в рамках финансового права должен существовать собственный институт, способный обеспечивать исполнение и соблюдение финансово-правовых норм — институт финансово-правовой ответственности3.
Как отмечает Н. А. Саттарова, выделение финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности обусловлено особенностью правовой природы соответствующего правонарушения, отличной от природы административного, уголовного или гражданско-правового нарушения. Это означает, что финансовому правонарушению присущи признаки, которые в совокупности позволяют утверждать, что совершение такого правонарушения повлечет не административную, не уголовную и не гражданско-правовую, а именно финансово-правовую ответственность как разновидность юридической ответственности4.
Н. В. Сердюкова, говоря об основных признаках финансово-правовой ответственности, указывает, что она:
— является средством охраны финансового правопорядка;
— установлена нормами финансового права;
— наступает за финансовое правонарушение;
— связана с применением финансово-правовых санкций;
3 Разгильдиева М. Б. Налоговая ответственность в системе юридической ответственности // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2002. № 5. С. 128—129.
4 Саттарова Н. А. Финансово-правовая ответственность : учеб. пособие. Казань : Познание, 2009. С. 51—52.
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина(мгюд) и ее соотношение с другими видами
— реализует охранительные нормы финансового правоотношения;
— применяется уполномоченными субъектами и др.5
Таким образом, очевидно, что финансово-правовая ответственность обладает
всеми признаками юридической ответственности.
В финансово-правовой литературе отсутствует терминологическая ясность в определении финансово-правовой ответственности. Термины «финансовая ответственность» и «финансово-правовая ответственность», как правило, употребляются как равнозначные. Некоторые ученые предпочитают использовать термин «финансовая ответственность» по аналогии с уголовной и административной ответственностью. Полагаем правильным использовать термин «финансово-правовая ответственность», поскольку использование термина «финансовая ответственность» позволяет толковать данную ответственность как любую денежную форму ответственности без привязки к нормам именно финансового права.
Вопрос соотношения финансово-правовой ответственности с другими видами юридической ответственности на сегодня не имеет однозначного решения.
Финансово-правовая ответственность тесно взаимодействует с уголовной ответственностью. Это обусловлено тем, что в предмет уголовно-правовой охраны и уголовно-правового регулирования входит часть финансовых отношений. Специфика норм, предусматривающих уголовную ответственность в сфере финансовых отношений, заключается в том, что для их уяснения необходимо обращаться к финансовому законодательству.
У финансово-правовой ответственности имеются взаимосвязи с дисциплинарной ответственностью, заключающиеся в охране и регулировании финансовых отношений. Так, для некоторых категорий должностных лиц обязанность соблюдать финансовую дисциплину закреплена не только в нормах, предусматривающих финансово-правовую ответственность, но и в нормах, устанавливающих дисциплинарную ответственность.
Взаимосвязи между финансово-правовой и гражданско-правовой ответственностью проявляются по нескольким направлениям. Во-первых, финансово-правовая ответственность в некоторых случаях использует схожие правовые средства, б например механизм солидарных должников в налоговом обязательстве в слу- И чае реорганизации юридического лица, пеня. Во-вторых, финансово-правовая гп ответственность, будучи связанной с распределением и расходованием денеж- О ных средств, сбором налогов, косвенно принимает участие в охране отношений Л государственной собственности. В отличие от гражданско-правовой ответствен- ^ ности, она не участвует в охране отношений частной собственности. Таким об- т разом, связь гражданско-правовой и финансово-правовой ответственности носит И функциональный характер, заключающийся в охране, но различными способами г и методами, отношений государственной собственности.
Обоснование самостоятельной отраслевой природы финансово-правовой ответственности по отношению к административной ответственности вызывает необходимость остановиться на вопросе самостоятельности финансового права 0
Ш
О
5 Сердюкова Н. В. Финансово-правовая ответственность по российскому законодатель- о
ству: становление и развитие : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 13. ПРАВА
I А
>
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
как отрасли права. Самостоятельность финансового права обусловливает финансовую, а не административную природу финансово-правовой ответственности.
Исследование этого аспекта необходимо и для выявления структуры института финансовой ответственности, т.к. различные нормы финансовой ответственности специализируются на регулировании и охране определенных видов общественных отношений, входящих в предмет финансового права.
Широко распространена точка зрения о том, что финансовое право — это специальная, но самостоятельная отрасль права, отделившаяся по мере специализации законодательства от административного права. Она не могла отделиться частично, оставив институт ответственности в административном праве, т.к. наличие ответственности является обязательной чертой метода правового регулирования общественных отношений и дополнительным критерием самостоятельности отрасли права. Кроме того, в предмет административного права не входят отношения, составляющие финансовую деятельность государства и отношения финансово-правовой ответственности6. Финансово-правовая ответственность регулирует и охраняет от нарушения налоговые, валютные, бюджетные, страховые, публичные банковские отношения, а также отношения в сфере денежного обращения и регулирования рынка ценных бумаг.
Вопрос обоснования самостоятельности финансово-правовой ответственности имеет важное теоретическое значение, но для практического применения мер ответственности дебаты в науке играют второстепенную роль. Все виды юридической ответственности связаны общим теоретическим фундаментом и общей структурой.
С. Н. Братусь справедливо отмечал, что «нет необходимости искать специфику и принципиальные отличия между отраслями права там, где имеется общее основание для правового регулирования однородных отношений»7. Вопросы юридической ответственности имеют общее основание в различных отраслях права.
В то же время за нарушение норм финансового законодательства юридическая ответственность предусмотрена не только нормами финансового права, но и нормами административного, уголовного и гражданского права. Кроме того, за нарушение финансового законодательства должностные лица могут быть привлечены к материальной и дисциплинарной ответственности. В сфере финансовой деятельности данные виды ответственности применяются на тех же условиях, что и в других обстоятельствах. Здесь необходимо учитывать особый субъектный состав финансовых правоотношений. Так, в финансовой сфере речь идет в первую очередь о дисциплинарной ответственности государственных служащих и материальной ответственности публичных субъектов.
Для разграничения различных видов юридической ответственности необходимо руководствоваться следующими критериями:
1. Субъектный состав участников отношений по реализации мер ответственности. Меры ответственности за нарушения финансового законодательства применяют суды, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служ-
6 Мусаткина А. А. Финансовая ответственность в системе юридической ответственности. Тольятти : Изд-во Волж. ун-та имени В. Н. Татищева, 2003. С. 36—44.
7 Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М., 2001. С. 147.
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина(мгюд) и ее соотношение с другими видами
ба, Федеральное казначейство и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, Счетная палата РФ, Центральный банк РФ. В свою очередь, меры финансово-правовой ответственности применяются только к субъектам финансовых правоотношений. Как правило, финансовое законодательство наделяет данных субъектов особым статусом; в качестве примера можно привести особый статус налогоплательщиков, налоговых агентов, получателей бюджетных средств, кредитных организаций, резидентов и нерезидентов в валютных отношениях.
Определенными полномочиями по применению мер принуждения в сфере финансовой деятельности обладают Счетная палата РФ и Центральный банк РФ. Эти меры нельзя отнести ни к административной, ни к другим общепринятым видам юридической ответственности. Данные властные полномочия призваны реализовывать меры финансово-правовой ответственности в банковской сфере, сфере финансовых рынков, а также в бюджетной сфере.
2. Характер затрагиваемых интересов. В случае нарушения норм финансового законодательства всегда затрагиваются финансовые интересы государства. К ним необходимо относить не только непосредственно собираемость бюджетных доходов, эффективное распределение бюджетных расходов, но и в целом отношения, определяющие развитие национальной экономики: стабильность денежной системы и денежного обращения, валютного рынка, банковской системы и финансовых рынков, а также поддержания социальной инфраструктуры страны. Данный критерий позволяет разграничивать различные виды юридической ответственности за нарушения финансового законодательства, когда нормы об ответственности расположены в одном нормативном правовом акте, например в КоАП РФ.
3. Отраслевая принадлежность правовых норм, устанавливающих ответственность. Данный признак позволяет однозначно отграничить, например, уголовную ответственность от иных видов юридической ответственности, поскольку споров относительно того, что нормы Уголовного кодекса РФ могут закреплять какие-либо иные виды юридической ответственности, никогда не возникало. Ряд
норм Уголовного кодекса устанавливает ответственность за нарушения финан- б
сового законодательства. Кроме того, нормы об ответственности, установленной И
нормами ГК РФ, бесспорно, относятся к гражданско-правовой ответственности гп
за нарушения финансового законодательства. О
В отличие от административной ответственности, которая предусмотрена на Л
федеральном уровне исключительно Кодексом об административных правона- ^
рушениях, финансово-правовая ответственность закреплена в Налоговом ко- т
дексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, федеральных законах «О валютном регули- ^
ровании и валютном контроле», «О Центральном банке Российской Федерации г
(Банке России)», «О банках и банковской деятельности».
Если все нормы, устанавливающие ответственность за нарушения финансового законодательства, распределить по указанным выше критериям на уголовную, административную, гражданско-правовую, материальную и дисциплинарную от- °
ветственность, останется большое количество правовых норм, которые не могут быть отнесены к данным видам ответственности в силу того, что они установлены специальными финансово-правовыми нормами и (или) затрагивают финансовые
I А
Ш □
н □
ПРАВА
>
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
интересы государства, а также рассчитаны на специальных субъектов, применяющих ответственность и подвергающихся данной ответственности. Данные нормы следует отнести к финансово-правовой ответственности.
Финансово-правовая ответственность является самостоятельным видом публичной ответственности, реализуемой через систему государственного принуждения в целях восстановления финансовых потерь государства. При применении финансовых мер государственного принуждения учитывается характер и степень общественной опасности правонарушения, что закрепляется в соответствующем отраслевом законодательстве.
Финансово-правовую ответственность можно определить как форму государственного принуждения, направленную на обеспечение соблюдения финансового законодательства.
Соотношение налоговой, административной и уголовной ответственности за правонарушения в налоговой сфере можно проследить на примере ст. 32, 32.2 и 101 НК РФ.
Реализация функций финансово-правовой ответственности, в особенности карательной и восстановительной функций, напрямую связана с правоохранительной деятельностью государственных органов.
Государственные органы при осуществлении финансовой деятельности в ряде случаев прибегают к принуждению, которое возможно для пресечения финансовых правонарушений, предупреждения неправомерных деяний. Большинство мер, применяемых при этом государственными органами, являются мерами ответственности. Не вызывает сомнения возможность применения в финансовой сфере санкций дисциплинарного, административного и уголовного характера, но полномочия государственных органов, осуществляющих финансовую деятельность, в сфере принуждения носят и финансово-правовой характер.
Существует подход к финансово-правовой ответственности как к правоотношению. С точки зрения данного подхода состав правоотношения финансово-правовой ответственности представляет сложное социально-правовое явление, складывающееся из совокупности следующих элементов: субъекты (участники), права и обязанности субъектов (участников), их действия (поведение), объект правоотношения.
В правоотношении, складывающемся относительно финансово-правовой ответственности, принимают участие как минимум две стороны: государство в лице компетентного органа, указанного в финансовом законодательстве, и правонарушитель. Между этими субъектами складываются охранительные финансовые правоотношения, в которых государство выступает в качестве управомоченной стороны, а правонарушитель — обязанной. Права и обязанности государства и правонарушителя неразрывны и составляют содержание правоотношения финансово-правовой ответственности. Право государства применять к нарушителю финансового законодательства меры государственно-правового принуждения (в том числе меры финансово-правовой ответственности) предполагает возникновение у правонарушителя обязанности претерпевать эти меры. Применение мер финансово-правовой ответственности является одновременно правом и обязанностью государства, поскольку даже тогда, когда правонарушитель добровольно прекращает совершение финансового правонарушения, государство
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина(мгюд) и ее соотношение с другими видами
не утрачивает права на применение соответствующих мер финансово-правовой ответственности8.
В предмете финансового права можно выделить обособленные группы бюджетных, налоговых, валютных, страховых, публичных банковских отношений, а также отношений в сфере денежного обращения и регулирования финансовых рынков. Данные отношения формируют соответствующие подотрасли и институты финансового права. В соответствии с этими сферами общественных отношений, входящими в предмет финансового права, можно выделить виды финансово-правовой ответственности: ответственность в сфере бюджетных отношений; ответственность в сфере налоговых отношений; ответственность в сфере валютных отношений; ответственность в сфере публичных банковских отношений; ответственность в сфере публичных страховых отношений; ответственность в сфере денежного обращения и ответственность в сфере регулирования финансовых рынков.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. — М. : Городец-издат, 2001. — 202 с.
2. Веремеенко И. И. К вопросу о финансово-правовой и административно-правовой ответственности в российском праве // Право и управление. XXI век. — 2012. — № 4. — С. 42—48.
3. Емельянов А. С. О порочности концепции финансово-правовой ответственности // Юридическая наука и правоохранительная практика. — 2009. — № 3. — С. 86—100.
4. Крохина Ю. А. Финансово-правовая ответственность — необходимый атрибут правового государства // Правовое государство: теория и практика. —2013. — № 2. — С. 69—76.
5. Мусаткина А. А. Финансовая ответственность в системе юридической ответственности. — Тольятти : Издательство Волжского университета имени б В. Н. Татищева. — 2003. — 179 с. И
6. Разгильдиева М. Б. Налоговая ответственность в системе юридической гп ответственности // Известия высших учебных заведений. Правоведе- О ние. —2002. — № 5. — С. 128—133. О
7. Саттарова Н. А. Финансово-правовая ответственность : учеб. пособие. — ^ Казань : Познание, 2009. — 136 с. т
8. Сердюкова Н. В. Финансово-правовая ответственность по российскому зако- ^ нодательству: становление и развитие : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — г Тюмень, 2003. — 26 с. И
I А
I
П О
В
О
8 Крохина Ю. А. Финансово-правовая ответственность — необходимый атрибут правового О
государства // Правовое государство: теория и практика. 2013. № 2. С. 71—72. ПРАВА
>
