CC BY
161
© Н.Г. Пискова, 2009
УДК 338.23:336 ББК 65.261.51
ФИНАНСИРОВАНИЕ ПРИОРИТЕТНЫХ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ В УСЛОВИЯХ КРИЗИСА
Н.Г. Пискова
В статье рассматриваются проблемные вопросы финансирования приоритетных национальных проектов, обострению которых способствует мировой финансово-экономический кризис. Предложены меры по устранению трудностей, возникающих на различных этапах реализации национальных проектов.
Ключевые слова: приоритетный национальный проект, программно-целевое финансирование, многоканальное финансирование, софинансиро-вание, правовой статус национального проекта.
Разработка приоритетных национальных проектов в четырех областях: здравоохранение, образование, жилищная сфера, сельское хозяйство - осуществлялась в сложившихся к 2005 г. условиях, благоприятных для решения заявленных Президентом Российской Федерации социальных задач по повышению качества жизни граждан страны. Были определены цели и задачи приоритетных национальных проектов; меры, направленные на их реализацию, а также способы, формы и этапы реализации. Для координации всех участников проектов был создан Совет по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике во главе с Президентом Российской Федерации. В состав Совета вошли представители всех уровней исполнительной и законодательной власти, гражданского общества, эксперты; обеспечена эффективная «обратная связь» с обществом посредством мониторинга реального изменения ситуации, «горячих линий» и работа парламентского и общественного контроля [3].
На первом этапе реализации национальных проектов финансирование в основном осуществлялось за счет средств федерального бюджета Российской Федерации, но масш-
табность мероприятий этих проектов потребовала привлечения средств региональных и муниципальных бюджетов, а также использования возможностей государственно-частного партнерства. По мере дальнейшей реализации национальных проектов и перехода на трехлетнее бюджетное планирование стали очевидными сложность и комплексность поставленных задач, что обусловило необходимость уточнения ряда методических и организационно-экономических подходов к развитию механизма финансирования национальных проектов и научного обоснования форм, методов и источников финансирования национальных проектов.
Финансирование национальных проектов демонстрирует реальную возможность ухода от остаточного принципа финансирования социальной сферы к программно-целевому. О продолжающемся недофинансировании сфер образования и здравоохранения с очевидной тенденцией к сокращению бюджетных расходов свидетельствуют данные утвержденных федеральных бюджетов на 2008 и 2009 гг. и на плановый период 2010 и 2011 гг. (см. таблицу).
Из таблицы видно, что темпы роста расходов на образование и здравоохранение ниже, чем темпы роста ВВП, хотя теоретические исследования и опыт развитых стран подтверждают необходимость их опережающего роста. Более того, по мнению министра финансов Российской Федерации А. Кудрина, из-за
Таблица
Объемы финансирования образования и здравоохранения в 2008-2011 гг. *
2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2011 г. к 2008 г.
Отрасль социальной сферы % к ВВП % к расходам федерального бюджета % к ВВП % к расходам федерального бюджета % к ВВП % к расходам федерального бюджета % к ВВП % к расходам федерального бюджета номинальный рост реальный рост
Образова- ние 0,8 4,7 0,84 4,8 0,81 4,6 0,72 4,3 140,1 113,0-118,0
Здраво- охранение 0,7 4,0 0,71 4,0 0,64 3,7 0,57 3,4 127,6 102,9-107,6
* Составлено автором по данным Пояснительной записки к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов». ЦКЬ: www.minfin.ru.
мирового финансово-экономического кризиса доходы федерального бюджета в 2009 г. будут на 31,5 % ниже, чем доходы, полученные федеральным бюджетом в 2008 году [1]. Тем не менее, по заявлению Президента Российской Федерации Д.А. Медведева на итоговом заседании Совета по реализации национальных проектов, кризис не затронет социальную сферу несмотря на сокращение государственных расходов. Обязательства государства по национальным проектам будут выполнены в полном объеме [4]. Общий бюджет на их реализацию в 2009 г. будет увеличен. В основном расходы возрастут по таким масштабным и капиталоемким национальным проектам, как «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» и «Развитие АПК».
В условиях кризиса для решения поставленных в национальном проекте «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» задач Правительство Российской Федерации приняло следующие меры: увеличить государственные субсидии на покупку жилья для молодых семей и молодых специалистов (налоговые вычеты при приобретении жилплощади возрастут вдвое: с 1 до 2 млн руб.); разрешить единовременное использование материнского капитала для выплаты ипотечного кредита. Кроме того, Правительство обязалось до 2010 г. в первоочередном порядке обеспечить жильем ветеранов Великой Отечественной войны, на что планирует потратить 4,7 млрд руб. Уставный капитал Агентства ипотечного жилищного кредитования в 2009 г. вырастет на 20 млрд руб. и будет выдано еще 40 млрд руб. в виде кредита. Таким образом, совокупный бюджет национального проекта
«Доступное и комфортное жилье - гражданам России» достигнет 1 трлн руб.
Реализация национального проекта «Развитие АПК» имеет для страны стратегическое значение. Тенденция потери в перспективе продовольственной безопасности и последующего попадания в еще большую импортную зависимость начала проявляться уже в 1990-х годах. Так, если в 2000 г. импортная зависимость по мясу составляла 31,8 %, то к 2005 г. она достигла 39,7 %. Затем по этому показателю наблюдается некоторый спад, однако данная тенденция еще не стала устойчивой. Вместе с тем доля инвестиций в сельское хозяйство в общем объеме инвестиций в основной капитал за пятнадцатилетний период рыночных преобразований существенно снизилась (более чем в 3 раза). Доля бюджетных средств в инвестициях с 2004 по 2007 г. сократилась с 8,9 до 2,4 %, то есть в 3,7 раза. При этом доля средств федерального бюджета снизилась за 4 года до критически малой величины - с 5 до 0,5 %. Приоритетным направлением реализации национального проекта «Развитие АПК» должно стать достижение обеспечения продовольственной безопасности, поскольку сельское хозяйство страны играет в этом исключительно важную роль. В настоящее время не в полной мере оценивается значимость тщательного анализа бюджетной и отраслевой политики государства, направленной на восстановление и рост сельскохозяйственного производства в целях сохранения продовольственной безопасности.
Тем не менее реализация этого национального проекта в 2008 г. была весьма результативна: рост производства зерновых со-
ставил 11 % и дал в чистом весе урожай в 108 млн т. В 2009 г. дополнительное финансирование из федерального бюджета составило 87 млрд руб. и направлено на субсидирование кредитов по 80-100 % от ставки рефинансирования ЦБ РФ. На завершение инвестиционных проектов в животноводстве региональные банки получат 72 млрд руб. Уставный капитал Россельхозбанка увеличится на 45 млрд руб., для поддержки региональных банков.
В 2009 г. получил развитие приоритетный национальный проект «Здоровье»: началась реализация комплекса мер по формированию здорового образа жизни, сокращению потребления табака, алкоголя, особенно среди молодежи. Продолжено развитие службы крови, совершенствование медицинской помощи матерям и детям, больным с сосудистыми заболеваниями, а также пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях. Начато осуществление нового комплекса мер по совершенствованию медицинской помощи лицам, страдающим онкологическими заболеваниями и туберкулезом.
В целом по разделу «Здравоохранение, физическая культура и спорт» планируется увеличить бюджетные ассигнования из федерального бюджета до 335,1 млрд руб. против 278,2 млрд руб. в 2008 году.
Правительство Российской Федерации ставит задачу сохранить доступность качественных, эффективных и безопасных лекарственных средств. Усилено государственное регулирование ценообразования на лекарства, закупаемые за счет бюджета. С этой целью планируется: ввести обязательную регистрацию предельных отпускных цен производителя на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные средства; установить контроль и ответственность за соблюдением предельных оптовых и розничных надбавок к зарегистрированным ценам; пересмотреть действующий перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств, предусмотреть увеличение в нем доли отечественных лекарственных средств.
В сфере образования оперативные антикризисные меры сосредоточены в первую очередь на поддержке обучающихся и содействии их трудоустройству. На поддержку образования предусмотрено дополнительное финансирование в сумме 0,427 млрд руб. (суб-
сидии на поддержку образовательных кредитов). Дополнительных средств на реализацию национального проекта «Образование» в 2009 г. не предусмотрено [5].
По мнению В.В. Путина, средства, выделяемые на реализацию национальных проектов (это примерно 10 % от финансирования соответствующей отрасли), работали эффективнее остальных 90 %. «Этих 90 % почти не видно, а 10 % дают реальный практический результат. Мы сконцентрировали на этом ресурсы - административные и политические, все занялись этой работой» [2].
Реализация национальных проектов в 2006-2008 гг., включающая собственно разработку национальных проектов, выбор соответствующих механизмов и инструментов, решение неотложных тактических проблем в социальной сфере и т. д., представляла собой предварительный этап. В современных условиях необходим переход на этап комплексного решения проблем жизнеобеспечения населения. Это предполагает уже не реализацию локальных мер в рамках отдельных национальных проектов, а сосредоточение существующих мероприятий вокруг ключевых идей о жизнеобеспечении населения. Последующие мероприятия должны иметь долгосрочный характер и быть гармонично встроены в Стратегию социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года.
Тем не менее в 2009 г. значительные средства, выделяемые в рамках национальных проектов, по-прежнему имеют, как показывают исследования, «неясный статус», поскольку ни одного закона, определяющего правовое положение этих проектов, так и не принято. В законах о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период четко не обозначены средства, выделяемые для финансирования приоритетных национальных проектов. В связи с этим невозможно на практике, особенно в регионах, идентифицировать финансовые ресурсы для реализации национальных проектов и разграничить их от текущего финансирования образования, здравоохранения, сельского хозяйства и текущих вложений бюджетных средств в строительство социального жилья, или выделить их в рамках существующих федеральных программ, например, программы «Жилище». Все это
190
Н.Г. Пискова. Финансирование приоритетных национальных проектов в условиях кризиса
затрудняет процесс прохождения средств по вертикали, их контроль и отчетность об использовании.
Для преодоления существующих на всех этапах реализации национальных проектов трудностей, которые обостряются в условиях кризиса, можно предложить ряд мер.
Во-первых, необходимо изменить процедуру формирования федерального бюджета, четко отразив в нем средства и инструменты финансирования национальных проектов, а следовательно, обеспечить четкий контроль за доведением бюджетных средств до регионов и над процессами их освоения. В условиях оптимизации бюджетного планирования для создания условий эффективного управления государственными финансами необходимо максимально четко и прозрачно выстраивать процедуру разработки и реализации национальных проектов. В каждом национальном проекте необходимо определять систему заданий и мероприятий строго целевого характера, скоординированных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления.
Во-вторых, в инвестировании национальных проектов основной упор сделан на государственном финансировании, не отработано стимулирование участия бизнеса в реализации национальных проектов. Значительная часть средств на реализацию нацпроектов проходит через региональные бюджеты, и обязательным условием поступления финансовых средств из федерального бюджета в регионы является софинансирование из средств местных бюджетов. Следовательно, необходимо консолидировать средства бюджетов всех уровней и бизнеса, создать единую систему управления реализацией и финансированием национальных проектов - от федерального до муниципального уровня.
В-третьих, следует создать для инструментов финансирования национальных проектов документально-правовую основу с предварительной организационно-методической проработкой. В процессе реализации национальных проектов целесообразно использовать метод программно-целевого финансирования, способный учесть специфику национальных проектов, представляющих собой сложную целевую взаимосвязанную систему программных мер в сфере социального развития страны (в области здравоохранения, образования и др.). Этот метод финансирования может обеспечить концентрацию финансовых ресурсов в интересах реализации национальных проектов. Особенно действен этот метод в условиях многоканального финансирования. Программно-целевое финансирование позволит сконцентрировать на достижении конечных результатов бюджетные и внебюджетные средства, участвующие в реализации национальных проектов.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Доходы бюджета серьезно упадут. - Режим доступа: http: //www.expert.ru/news/2009/02/2 5 /kud_doh.
2. Информационно-аналитический сайт НАМАКОН. - Режим доступа: http://www.namakon.ru /monitoring.php?id=292&p=4.
3. Камолов, С. Г. Повышение качества жизни граждан России - ключевой вопрос государственной политики / С. Г. Камолов // Власть. - 2008. -№ 12. - С. 34-37.
4. Коммерсант. - 2008. - 25 дек. (№ 263). - С. 2.
5. Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год (от 19 июня 2009 года) // Сайт председателя Правительства Российской Федерации. - Режим доступа: http: //www. premier. gov. ru/anticrisis.
FINANCING OF PRIORITY NATIONAL PROJECTS UNDER THE CONDITIONS OF CRISIS
N.G. Piskova
The issues of priority national projects financing and its aggravation due to the world financial and economic crisis are considered in the article. The measures for elimination of the difficulties existing at the different stages of national projects realization are offered.
Key words: priority national project, program-target financing, multichannel financing, cofinancing, a legal status of the national project.
