CC BY
39DOI 10.52170/2618-7949_2021_11_49 УДК 342.7
О. В. Федорова
Финансирование основного общего, среднего и дошкольного образования как условие реализации гражданами права на образование (на примере Удмуртской Республики): пробелы нормативно-правового регулирования
Конституцией Российской Федерации в качестве основного права человека закреплено право на образование. Чтобы каждый мог его получить, в государстве применяется принцип нормативного подушевого финансирования, в соответствии с которым денежные средства, выделяемые на эти цели, «следуют за учеником». То есть школа, дошкольное учреждение получают бюджетное финансирование сообразно количеству детей, в них обучающихся. Ранее применялся метод затратного финансирования, при котором образовательное учреждение получало финансирование исходя из затрат, которые были сделаны в предыдущий период. Система подушевого финансирования является более прозрачной, нормативы определяются региональными органами государственной власти по каждому уровню образования на основании образовательных стандартов, однако не во всех субъектах Российской Федерации данный норматив утвержден законодательно, не везде определена методика его расчета.
В такой ситуации могут возникать проблемы с недофинансированием, неравномерным распределением денежных средств между образовательными учреждениями. В настоящей статье проанализирована нормативная основа финансирования образовательных учреждений, действующая на федеральном уровне; исследованы региональная правовая база финансирования дошкольного, основного общего, среднего образования на примере Удмуртской Республики, а также изучены муниципальные правовые акты, действующие в некоторых муниципальных образованиях Удмуртской Республики. В заключение сделаны выводы об имеющихся пробелах в указанной сфере, высказаны рекомендации о совершенствовании порядка расчета нормативов финансирования образования в Удмуртской Республике, о целесообразности принятия подзаконного нормативного правового акта, регулирующего порядок расчета нормативов подушевого финансирования образовательных учреждений и закрепляющего данные нормативы.
Ключевые слова: право на образование, финансирование основного общего, среднего и дошкольного образования.
Право на образование является одним из основных конституционных прав человека и выступает основой для развития гармоничной личности, позволяет каждому интегрироваться в общественные отношения, раскрыть свой потенциал. В соответствии с частью 2 статьи 43 Конституции Российской Федерации [1] гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Государственной задачей для реализации данной нормы является финансирование системы образования. Из пункта «е» части 1 статьи 72 Конституции следует, что полномочия по финансированию образования являются совместными полномочиями Российской Федерации и ее субъектов.
Подобная норма закреплена в Федеральном законе от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании» [2]: основой государственных гарантий получения гражданами страны полного общего образования в пределах государствен-
ных образовательных стандартов выступает государственное финансирование образования [3, с. 34]. Во исполнение указанных норм принят ряд различных по юридической силе актов, которые регулируют порядок установления нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования. Представляется необходимым проанализировать нормы федерального законодательства, регулирующие данный вопрос.
В соответствии со статьей 69.2 Бюджетного кодекса [4] объем финансового обеспечения исполнения государственного (муниципального) задания определяется на основании нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, с соблюдением общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности. Таким органом в сфере общего образования, среднего профессионального образования, дополнительного профессио-
нального образования выступает Министерство просвещения Российской Федерации.
Министерством просвещения РФ издан приказ от 20.11.2018 № 235 «Об утверждении общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, среднего профессионального образования, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) государственным (муниципальным) учреждением» [5].
В соответствии с данным положением нормативные затраты на оказание образовательных услуг исчисляются на каждого учащегося по уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами (ФГОС), по виду и направлению (профилю) образовательных программ с учетом различных форм обучения, вида образовательного учреждения, реализуемых образовательных программ, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья (инклюзивное образование), предоставления возможности педагогам получать дополнительное образование, соблюдения условий безопасности при предоставлении образовательных услуг, обеспечения охраны здоровья всех обучающихся и педагогических работников.
Например, в соответствии с ФГОС начального общего образования (1-4-й классы), утвержденным приказом Минобрнауки России от 06.10.2009 № 373, нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) образовательных услуг исчисляются на одного обучающегося по каждому уровню образования [6]. Финансовые условия реализации основной образовательной программы начального общего образования должны:
- предоставлять возможность образовательному учреждению исполнять все требования, установленные стандартом;
- обеспечивать реализацию обязательной части основной образовательной программы начального общего образования, вне зависимости от количества учебных дней в неделю;
- отражать структуру и объем расходов, достаточных для реализации основной образовательной программы начального общего образования и достижения запланированных результатов, а также способ их формирования.
В соответствии с ФГОС дошкольного образования, утвержденным приказом Минобр-науки России от 17.10.2013 № 1155, финансирование образовательной программы дошкольного образования осуществляется в объеме нормативов на его получение, устанавливаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации [7]. При этом объем финансирования должен быть достаточным для того, чтобы организация дошкольного образования могла нести расходы на заработную плату работников, на средства обучения и воспитания, необходимые материалы (учебные, дидактические, оборудование, игры, игрушки и др.) и расходы, направляемые на дополнительное профессиональное образование педагогических работников.
Стоит также отметить, что при анализе данного вопроса установлено наличие большого количества ведомственных писем и методических рекомендаций, посвященных институту финансирования образовательных учреждений. Для удобства восприятия информации целесообразно представить данные в таблице.
Проанализировав федеральное законодательство, в том числе акты ведомственного характера, можно сделать вывод, что институт финансирования образовательных учреждений в РФ не вполне совершенен, большое количество рекомендательных писем, методик создает путаницу при правоприменении. Наличие дублирующих норм, наслаивающихся друг на друга методических рекомендаций, пробельность в урегулировании процедур формирования финансовых потребностей образовательных учреждений объективно указывают на необходимость законодательной реформы правового института финансирования образования в РФ, отмены тождественных актов, устранения множественности методических рекомендаций. Предпочтительным вариантом систематизации законодательства в рассматриваемой сфере могла бы стать консолидация всей совокупности актов, как нормативных, так и ведомственных, в один законодательный акт.
Ведомственные письма и методические указания Министерства образования и науки РФ, регламентирующие процедуру финансирования образовательных учреждений
Ведомственный акт Порядок финансирования образования Комментарии, пояснения
Методика определения нормативных затрат на оказание государственных услуг, включенных в базовые (отраслевые) перечни государственных и муниципальных услуг и работ по видам деятельности «Образование и наука», «Молодежная политика» и «Опека и попечительство несовершеннолетних граждан», за исключением государственных услуг по реализации основных профессиональных образовательных программ высшего образования и программ среднего профессионального образования (утв. Министерством образования и науки РФ от 27.11.2015 № АП-115/18вн) Методикой установлены правила определения Министерством образования и науки РФ для государственных услуг на очередной финансовый год: - итоговых значений и величин составляющих базовых нормативов затрат; - корректирующих коэффициентов, например учитывающих уровень среднемесячной заработной платы в регионе; - отраслевых корректирующих коэффициентов и порядка их применения с учетом показателей отраслевой специфики, например отражающих особенности реализации образовательной программы (оказания государственной услуги) в зависимости от места обучения; - корректирующих коэффициентов, отражающих иные специфические особенности оказания государственных услуг (региональные различия в уровне цен на продукты питания и потребительские товары; коэффициенты, учитывающие возраст получателей государственной услуги; коэффициенты, отражающие кадровый потенциал организации). Также методикой определяется порядок формирования базовых нормативов зарплат, которые включают в себя затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги (на оплату труда, на приобретение учебной литературы), и затраты на общехозяйственные нужды (на коммунальные услуги, на приобретение услуг связи) Данная методика определяет порядок расчета нормативных затрат на оказание государственных услуг, включенных в базовые (отраслевые) перечни государственных и муниципальных услуг и работ по видам деятельности «Образование и наука», «Молодежная политика» и «Опека и попечительство несовершеннолетних граждан». Разработана в соответствии с приказом Министерства образования и науки РФ от 22.09.2015 № 1040
Письмо Министерства образования и науки РФ от 31.07.2014 № 08-1002 «О направлении методических рекомендаций» Данное письмо содержит рекомендации по порядку исполнения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансированию образовательных услуг в сфере дошкольного образования. В нем содержится рекомендация на уровне региона Российской Федерации принять ряд нормативно-правовых актов, определяющих: - методику расчета нормативов финансирования дошкольного образования в муниципальных образовательных организациях; - методику расчета объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для организации дошкольного образования в муниципальных образовательных учреждениях; - процедуру определения среднего размера родительской платы за присмотр и уход за детьми в дошкольных учреждениях; - процедуру обращения за получением компенсации части платы, вносимой родителями за присмотр и уход за детьми в детских садах Письмо носит рекомендательный характер, не является нормативным актом, предлагает региональным органам власти использовать методику расчетов нормативов финансирования дошкольных учреждений, которая включает расходы на заработную плату работников в сфере дошкольного образования, на необходимые материалы для обучения детей и средства для повышения уровня квалификации педагогов
Письмо Минобрнауки РФ от 01.12.2008 № 03-2782 «О введении нормативного подушевого финансирования дошкольных образовательных учреждений» (вместе с «Методическими рекомендациями по введению нормативного подушевого финансирования дошкольных образовательных учреждений») Методические рекомендации закрепляют, что денежные средства из региональных бюджетов на оказание образовательных услуг дошкольникам выделяются: - для финансирования дошкольного образования в общеобразовательных учреждениях - посредством субвенций местным бюджетам; - при недостаточности средств местных бюджетов для финансирования дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях - в виде дотаций местным бюджетам. Также вводится понятие «региональный норматив финансирования» - минимальный объем денежных средств, достаточных для оказания образовательных услуг в дошкольных учреждениях данного субъекта РФ в пересчете на одного ребенка Методические рекомендации закрепляют принципы, на которых базируется подушевое финансирование (прозрачность планирования расходов, объективность, стимулирование развития образовательных учреждений). Цель подушевого финансирования - повышение доступности и качества дошкольного образования, создание условий для расширения видов услуг, предоставляемых населению дошкольными учреждениями
Окончание таблицы
Ведомственный акт Порядок финансирования образования Комментарии, пояснения
в год, посещающего сад, с учетом разницы в стоимости дошкольных образовательных услуг, в зависимости от месторасположения учреждения (городское или сельское поселение), направления образовательной программы, вида образовательного учреждения
Письмо Министерства образования и науки Российской Федерации от 29.06.2006 № АФ-157/02 «О методических рекомендациях» В расходы на реализацию государственного образовательного стандарта общего образования (основных общеобразовательных программ) включаются расходы на заработную плату всех сотрудников (преподавателей, обеспечивающего персонала, административных работников), а также финансирование муниципальных общеобразовательных учреждений для частичного осуществления материальных затрат, связанных с образовательным процессом, например для покупки средств обучения (технических средств, пособий, канцелярии), оплаты расходов на хозяйственные нужды. В расчет не включаются коммунальные расходы. Введено понятие стандартной (базовой) стоимости услуги педагога, а также коэффициент удорожания стоимости услуги педагога В Методических рекомендациях представлена модель расчета базовых нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ, реализуемых в общеобразовательных учреждениях
Методические рекомендации о порядке определения нормативных затрат при формировании субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дополнительного образования детей (утв. Министерством образования и науки РФ 01.07.2014 № ВК-103/09вн) Предлагается механизм определения финансового (регионального) норматива затрат на реализацию дополнительной общеобразовательной программы в образовательных организациях, рекомендуемый к использованию: - при исчислении размеров субвенций из бюджета региона местным бюджетам на обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях; - при исчислении необходимого финансирования программ государственной поддержки дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (кроме общеобразовательных); - при исчислении дотаций местным бюджетам в части реализации дополнительных общеобразовательных программ В Методических рекомендациях закреплено, что должна быть выстроена двухуровневая система финансового обеспечения реализации дополнительных общеобразовательных программ в государственных и муниципальных образовательных организациях
Письмо Министерства образования и науки РФ от 01.10.2013 № 08-1408 «О направлении методических рекомендаций по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Данным письмом рекомендовано на уровне субъекта Российской Федерации разработать: - методику исчисления нормативов затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях; - методику расчета общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления государственных полномочий по обеспечению государственных гарантий реализации прав граждан на получение общедоступного дошкольного образования в муниципальных детских садах; - порядок определения среднего размера платы родителей за присмотр и уход за детьми, посещающими детские сады; - порядок обращения за получением компенсации части родительской платы за присмотр и уход за детьми
В соответствии с Конституцией Удмуртской Республики от 07.12.1994 вопросами финансирования образовательных учреждений занимается Правительство Удмуртской Республики (Министерство финансов), которое
формирует бюджет, контролирует его исполнение [8]. В Законе Удмуртской Республики «О бюджете Удмуртской Республики на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» от 20.12.2019 № 73-РЗ [9] предусмотрено фи-
нансирование образования как посредством субсидий, предоставляемых Российской Федерацией, так и посредством собственных финансов Республики, а также посредством субвенции Удмуртской Республики муниципальным образованиям.
Региональное законодательство Удмуртской республики в сфере обеспечения финансирования образовательных учреждений представлено в том числе Законом Удмуртской Республики от 21.11.2006 № 52-РЗ «О регулировании межбюджетных отношений в Удмуртской Республике» [10], который включает Методику расчета субвенций бюджетам муниципальных районов (городских округов) из бюджета Удмуртской Республики на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях. Указанные субвенции рассчитываются исходя из нормативов расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на образование.
В отношении дошкольных образовательных учреждений действует приказ Министерства образования и науки Удмуртской Республики от 29.12.2018 № 1413 «Об утверждении нормативов финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, расположенных на территории Удмуртской Республики, на 2019 год».
В то же время Постановление Правительства Удмуртской Республики от 05.07.2010 № 212 «Об утверждении Методики формирования нормативов бюджетного финансирования на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях Удмуртской Республики» не действует с 2016 года.
Необходимость совершенствования механизма финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение образования в образовательных органи-
зациях, расположенных на территории Удмуртской Республики, была отмечена в распоряжении Главы Удмуртской Республики от 11.12.2019 № 314-РГ «Об утверждении Программы оздоровления государственных финансов Удмуртской Республики на период до 2024 года», в соответствии с которым в 20192020 годах следует внести изменения в локальные акты, утверждающие методики определения нормативов финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, начального общего, основного общего, среднего общего образования, а также обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных дошкольных образовательных и общеобразовательных организациях, расположенных на территории Удмуртской Республики.
Однако до настоящего момента методики определения нормативов финансирования начального общего, основного общего, среднего образования и дополнительного образования в общеобразовательных организациях в Удмуртии нет. Представляется целесообразным разработать и утвердить указанную методику.
Цель разработки методики нормативного финансирования состоит в обосновании реальной потребности сферы начального общего, основного общего, среднего общего образования и дополнительного образования в бюджетных средствах и обеспечении этой потребности соответствующим уровнем бюджетного финансирования.
Методика расчета нормативов основных общеобразовательных программ обеспечит решение следующих задач (по аналогии с нормативами финансирования учреждений высшего и среднего профессионального образования) [11, с. 28]:
- определение нормативной потребности в бюджетных средствах, направляемых на осуществление деятельности образовательных учреждений, в том числе на выплату заработной платы учителям (при расчете норматива потребность в числе педагогических кадров должна умножаться на прогнозируемую среднюю заработную плату по региону); на оплату расходов на приобретение необходимых средств обучения;
- обоснование методики расчета норматива минимальной бюджетной обеспеченности финансовых затрат государства на обучение одного учащегося.
Создание методики способствует решению дополнительной задачи - сокращению трудоемкости планирования и прогнозирования бюджетного финансирования начального общего, основного общего, среднего общего образования и дополнительного образования на уровне Министерства образования Удмуртской Республики, образовательных учреждений.
Анализ некоторых муниципальных нормативных правовых актов городских округов и муниципальных районов Удмуртской Республики, регламентирующих институт финансирования образовательных учреждений, позволяет отметить следующее:
1. Практически во всех муниципальных образованиях (Дебёсском, Вавожском, Кам-барском, Малопургинском районах Удмуртской Республики) присутствуют нормативные акты, регламентирующие вопросы персонифицированного финансирования дополнительного образования детей, а также утверждающие программу «Развитие образования» на 2015-2020 годы с указанием средств, направленных на ее финансирование из бюджета муниципального образования и бюджета Удмуртской Республики.
2. В некоторых муниципальных образованиях нормативные акты, регулирующие вопросы финансирования образования, отличаются большей юридической техникой, а также большим количеством, нежели в других муниципальных образованиях. Например, в Шар-канском районе действует Постановление администрации от 06.05.2019 № 343 «Об утверждении общих параметров, используемых для расчета нормативной стоимости образовательной услуги по программам дополнительного образования».
3. В некоторых муниципальных образованиях утверждены стандарты оказания образо-
вательных услуг муниципальными образовательными учреждениями с указанием источников их финансирования; в Алнашском районе Удмуртской Республики принято Постановление администрации от 05.06.2013 № 658 «Об утверждении Положения о порядке осуществления контроля за выполнением муниципальных заданий учреждений, подведомственных Управлению образования Администрации Алнашского района», которое ставит размеры финансирования в зависимость от исполнения муниципальных заданий.
В целом финансирование образования на муниципальном уровне осуществляется путем направления субвенций Удмуртской Республики каждому муниципальному образованию, из собственных бюджетов, а также посредством оказания платных образовательных услуг и пожертвований.
Таким образом, финансирование образовательных учреждений, порядок расчета нормативов финансирования образования в Удмуртской Республике нуждаются в реформировании, поэтому представляется необходимым разработать и принять Постановление Правительства Удмуртской Республики «О нормативах финансирования расходов на обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных организациях Удмуртской Республики». Данным правовым актом целесообразно предусмотреть нормативы подушевого финансирования образовательных учреждений, а также утвердить методику расчета указанного норматива, чтобы избежать несправедливого распределения финансов между образовательными учреждениями, обеспечить полную реализацию права на образование всеми гражданами, а педагогическим и иным работникам образовательных учреждений обеспечить конкурентный уровень заработной платы.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. : с изм., одобр. в ходе общерос. голосования 01.07.2020 // Российская газета. 1993. 25 дек. (№ 23).
2. Об образовании : Федеральный закон от 29 дек. 2012 г. № 273-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. 31 дек. (№ 53). Ст. 7598.
3. Егунова Т. Г. Качество образования как компонент механизма бюджетного финансирования системы общего образования // Вестник Бурятского государственного университета. Экономика и менеджмент. 2017. Вып. 3. С. 34-38.
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Российская газета. 1998. 12 авг. (№ 153-154).
5. Об утверждении общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, среднего профессионального образования, дополнительного образования ... : приказ Министерства просвещения РФ от 20 нояб. 2018 г. № 235 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: https://publication.pravo.gov.ru/Document/riev/0001201812120008 (дата обращения: 22.08.2021).
6. Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта начального общего образования : приказ Министерства образования и науки РФ от 6 окт. 2009 г. № 373 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. 22 марта (№ 12).
7. Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования : приказ Министерства образования и науки РФ от 17 октября 2013 г. № 1155 // Российская газета. 2013. 25 нояб. (№ 265).
8. Конституция Удмуртской Республики // Официальный сайт Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики. URL : http://www.udmurt.ru/about/government/about_government/con-stitution/ (дата обращения: 22.08.2021).
9. О бюджете Удмуртской Республики на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов : Закон Удмуртской Республики // Министерство финансов Удмуртской Республики. URL: https://www.mfur.ru/ budjet/formirovanie/2020-god/zakon/index.php (дата обращения: 23.08.2021).
10. О регулировании межбюджетных отношений в Удмуртской Республике : закон Удмуртской Республики от 21 нояб. 2006 г. № 52-РЗ // Консорциум Кодекс. URL: https://docs.cntd.ru/document/960012896 (дата обращения: 23.08.2021).
11. Методика расчетов нормативов финансирования учреждений высшего и среднего профессионального образования / А. В. Алферов, О. А. Атаманова, С. А. Беляков [и др.] // Университетское управление: практика и анализ. 2001. № 1 (16). С. 24-45.
O. V. Fedorova
Financing of Basic General, Secondary and Preschool Education as a Condition for the Realization
of the Right to Education by Citizens (on the Example of the Udmurt Republic): Regulatory Gaps
Abstract. The Constitution of the Russian Federation enshrines the right to education as a fundamental human right. In order for every child to receive it, the state applies the principle of normative per capita financing, according to which the funds allocated for these purposes "follow the student". Thus, a school, a preschool institution receives budgetary funding in accordance with the number of children enrolled. Previously, the cost financing method was used, in which the educational institution received financing based on the actual costs of the previous period. The per capita financing system is more transparent, the normative figures are determined by regional government bodies for each level of education on the basis of educational standards. However, not all constituent entities of the Russian Federation have legally adopted the normative figures, and the methodology for calculating such figures is not defined in every region.
In such circumstances, the problem of underfunding or uneven distribution of funds between educational institutions may arise. This article analyzes the regulatory framework for financing educational institutions operating at the federal level, examines the regional legal framework for financing preschool, basic general, secondary education on the example of the Udmurt Republic, and reviews the municipal legal provisions in force in some municipalities of the Udmurt Republic. Based on the analysis, conclusions about the existing gaps in this field were drawn, improvements in the procedure of calculating the normative figures for financing education in the Udmurt Republic were suggested, recommendations for adopting a normative legal act regulating the procedure of calculating figures for per capita financing of educational institutions and securing the normative figures have been made.
Key words: the right to education; financing of basic general; secondary and preschool education.
Федорова Олеся Валерьевна - кандидат юридических наук, доцент кафедры административного, финансового и корпоративного права Новосибирского государственного университета экономики и управления (НИНХ). E-mail: fedorovaov1987@yandex.ru
