CC BY
92
Международные политические процессы
З. В. Силаева, А. Г. Большаков
ФЕНОМЕН «СПОРНЫХ ГОСУДАРСТВ» В СОВРЕМЕННОЙ МИРОВОЙ ПОЛИТИКЕ: СУБЪЕКТ ВЛИЯНИЯ ИЛИ ИНСТРУМЕНТ ГЛОБАЛЬНОЙ ИГРЫ
Статья посвящена изучению нового феномена «спорных государств» в современной политической науке. Цель проводимого исследования — выявление общих и особенных черт процесса формирования и становления данных политико-территориальных образований и определение перспектив их дальнейшего развития в мировой политике. Основным методологическим подходом исследования является неоинституционализм. Результат статьи — обоснование необходимости переосмысления содержательного наполнения понятия «государство» в контексте концепции «спорных государств».
Ключевые слова: «спорные государства», институционализация, непризнанные государства, несостоявшиеся государства, несостоятельность.
Десятки политических единиц, возникших в результате демонтажа колониальной системы, распада Советского Союза и Югославии, серии затяжных политических конфликтов и дальнейшей трансформации полиэтнических европейских стран, так и не смогли стать полноценными государствами. Сформировавшиеся в разных частях мира ранее не существовавшие государственные образования характеризует отсутствие международного признания и отличает депрессивность и нестабильность в политико-экономической сфере. В научный оборот они вошли как «спорные государства» (Geldenhuys, 2009, с. 7). Рост влияния их на процессы мировой политики, несмотря на занимаемое периферийное положение, привел к необходимости пересмотра не только основных подходов в политической науке к изучению института государства и его роли в современной мировой системе, но и отказу рассмотрения слабых государств только через призму международной безопасности.
В настоящее время необходимо признать, что «спорные государства» — это неотъемлемая часть современной мировой политики. Появление этих территориальных образований и укрепление их
© З. В. Силаева, А. Г. Большаков, 2012
в системе международных отношений вновь актуализировали проблемы отсутствия оценки критериев государственности, признания и состоятельности одного из главных политических институтов -государства, от решения которых во многом зависят будущее развитие «спорных государств» и ликвидация системной дисфункции мировой политической системы.
Теоретико-методологическая разработка концепции «спорных государств» в современной политической науке
Хотя отечественные и западные ученые активно занимаются анализом механизмов функционирования и внутриполитическим развитием стран с проблемной государственностью, научных источников по проблематике непризнанных, частично признанных и несостоявшихся государств немного. При этом большинство из них, как правило, посвящено исследованию государств африканского континента и отдельным кейсам постсоветского, постюгославского пространств (Beissinger, 2002; Погорельский, 2006; Петровская, 2009; Мацузаты, 2006). Существенным недостатком этих работ является то, что их авторы не стремятся выработать общетеоретические методологические подходы к изучению феномена «спорные государства», и определить критерии несостоятельности и непри-знанности.
Теоретико-методологическое осмысление данных государственных образований находится на этапе становления. В настоящее время для ученых в области политической науки и международных отношений стоит задача поиска оптимальных методологических и теоретических подходов к исследованию феномена «спорные государства». Комплексный подход к его изучению поможет определить особенности их внутриполитического развития, выявить связь между основными тенденциями их формирования и международным статусом. Полученные результаты позволят определить перспективы признания территорий с особым государственным статусом и развития их состоятельности.
Наиболее удачным теоретико-методологическим подходом к исследованию «спорных государств» в политической науке является неоинституциональный подход. Его применение в совокупности с политическими теориями международных отношений позволит нам дистанцироваться от рассмотрения непризнанных и несостоявшихся государственных образований с правовой точки зрения и изучить их как целостный институт, обладающий собственной самодостаточностью, тенденциями развития и потребностями.
Неоинституционализм рассматривает понятие «институт» в широком его понимании, уделяя особое внимание концепциям полити-
ческого развития. Основные его постулаты в политической науке сводятся к тому, что институты, во-первых, являются полноправными акторами политики, имеющими свои собственные, особые интересы. Во-вторых, они оказывают основное и определяющее воздействие на поведение человека, устанавливая рамки индивидуального выбора через формирование и выражение предпочтений. В-третьих, политические институты — это основная детерминанта, определяющая результаты политики, так как способность ее субъектов осознавать свои цели хотя бы отчасти определяется институциональным контекстом, в котором они действуют (Мэр, 1999, с. 314). Таким образом, очевидно, что с точки зрения изучения «спорных государств» данный подход важен для понимания процесса формализации устойчивых практик, появления новых институтов и оценки их состоятельности и значимости в системе международных отношений.
Современная политическая карта представляет собой фрагментарное пространство, которое пестрит множественными политико-территориальными образованиями, претендующими на занятие своего места в системе международных отношений. Результаты исследований отечественных ученых (Непризнанные государства, 2006, с. 64-81; Ильин, Мелешкина, Мельвиль, 2010, с. 26-39; Троицкий, 2009, с. 138-141) показали, что в мире насчитывается несколько десятков подобных государственных образований, политический статус которых оспаривается. Речь идет о непризнанных или частично признанных государствах; территориях, контролируемых в большей или меньшей степени сецессионистскими, освободительными или повстанческими движениями, которые претендуют на свою легитимацию внутри соответствующих стран и за их пределами. К ним также относят несостоятельные территориальные образования, обладающие некоторыми признаками государственности и ассоциирующиеся с другими государствами столь нетривиальным образом, что это позволяет признать их статус с научной точки зрения проблемным.
Для зарубежной и российской политической науки характерно отсутствие целостного категориально-понятийного аппарата, необходимого для изучения рассматриваемого нами фактического дробления политического пространства под воздействием внутренних и внешних факторов. Исходя из этого, важной задачей, поставленной авторами в данной статье, является исследование феномена «спорных государств», претендующих на объединение существующих в современном политическом лексиконе понятий, используемых для обозначения политико-территориальных образований,
сформировавшихся на месте бывших полиэтничных стран. Многозначность понятия «спорное государство», широта и сложность его употребления в обыденной жизни и научной сфере создали дополнительные трудности для ревизии накопленного опыта и определения его ключевых значений с позиций данного исследования.
Термин «спорное государство» был официально введен в научный оборот Д. Гелденхейсом, который предлагал использовать его для обозначения всех квазигосударственных субъектов, которые стремятся к формальному признанию своей независимости, но по разным причинам не получают его (Geldenhuys, 2009, с. 7, 26-27).
Точность рассматриваемого термина может быть оспорена, исходя из норм международного права, но с точки зрения политологии данная категория корректна, поскольку включает в себя все территориальные образования, лишенные международной правосубъектности, но обладающие другими базовыми признаками государственности и разной степенью состоятельности.
Большинство «спорных государств» заслуживают того, чтобы быть названными «государствами», так как они отвечают основным официальным требованиям государственности в международном праве. В ряде из них сформировались и функционируют институты публичной власти, механизмы ее формирования, ряд политических и правовых институтов. Они также обладают своими экономическими комплексами, собственными финансовыми и налоговыми системами. Многие из них превосходят по развитию государства, считающиеся устоявшимися. Непризнанное государство Приднестровская Молдаская Республика в экономическом плане развито лучше, чем Молдавия, а Армия обороны Нагорного Карабаха является совокупностью боеспособных воинских формирований, которые не уступают по своей организованности всем регулярным армиям государств Южного Кавказа.
Введение в научный оборот термина «спорное государство» имеет положительное значение для науки. Оно шире по своему содержанию и менее противоречиво с фактической точки зрения, чем просто «непризнанное государство». Это объясняется тем, что в настоящее время «полностью непризнанных государств» в мировой политике практически не существует, так как они имеют ряд политико-экономических и культурных связей с региональными и ведущими субъектами мировой политики, взаимодействуют с международными организациями и объединениями. Например, Тайвань — частично признанное государство с фактическим контролем своей территории осуществляет дипломатические отношения через свои так называемые экономические и культурные представительства, являясь субъектом международной политики и экономики. Более того,
у каждого непризнанного государства существует свой «патрон» (США — у Республики Косово, Россия у Абхазии и Южной Осетии, Турция у Турецкой республики Северного Кипра и т. д.), который является признанным устоявшимся государством, входящим в состав ООН. Как правило, он одним из первых предоставляет международно-правовое признание «курируемому» им квазигосударству. Однако это не всегда означает, что впоследствии то же самое сделает подавляющее большинство других государств, входящих в ООН. Как отмечает М. Троицкий, во всех современных случаях право на признание оспаривается некоторым другим полноправным членом международного сообщества, в связи с этим автор подчеркивает, что «"спорное государство" — это не полностью "непризнанный" субъект, а, скорее, квазигосударственное образование, обретению полноценного статуса которого препятствуют некоторые другие субъекты» (Троицкий, 2009, с. 138).
Это подтверждают и происходящие в последнее время в мировой политике изменения в отношении проблемы признания такого вида государств. В центре повышенного внимания ученых и политиков в настоящее время находится вопрос о необходимости кодификации института признания, отсутствие которого привело к возникновению пробела в фундаментальном вопросе международного права и заполнению его нормативными актами, общепризнанными принципами и неопределенными формулировками, которые усугубили сложность проблемы, что в дальнейшем может привести к его фрагментации.
Непризнанные государства: основные характеристики и
нерешенные проблемы
Историческими условиями, способствующими появлению непризнанных государств, были право на самоопределение, суверенная воля государств и конкретный народ. Возникновение новых по-литий также происходило в результате распада крупных федеративных государств, отделения их в порядке реализации права народа на самоопределение за пределами колониального контекста, которое, согласно международным нормативно-правовым актам, возможно в крайне ограниченных случаях. В юридической литературе к ним относят ситуации, когда соответствующий народ лишен возможности реализовать его внутри страны, подвергаясь крайним формам насильственной дискриминации, а перспективы мирного урегулирования такой ситуации объективно отсутствуют, а также в результате добровольного объединения, как в случае Сирии и Египта в 60-х годах XX в.
Сложившаяся не столько правовая, сколько политическая коллизия, связанная с противоречием между правом наций на самоопределение и принципом территориальной целостности, включающим нерушимость существующих границ, привела к тому, что в настоящее время ни одно состоявшееся государство и ни одна международная организация не готовы предложить адекватного решения этой проблемы.
Теоретически самоопределение наций может быть реализовано, как минимум, в четырех вариантах. Во-первых, сформировавшееся территориальное образование может отделиться от полиэтнического государства и создать собственное «национальное государство». Например, по данному пути пошла Республика Косово. Во-вторых, стремление к самоопределению может быть выражено в выходе моноэтнического образования из состава одного государства и присоединении его к другому территориальному образованию, где проживает большинство или значительное число представителей данной нации (этноса). Реализация этого варианта является в настоящее время крайне редким случаем, так как представляет угрозу международному правопорядку и безопасности. В-третьих, самоопределение себя в качестве самостоятельного субъекта в составе национального государства с федеративной или конфедеративной формой территориального устройства, в той или иной мере наделенного суверенными или несуверенными правами и атрибутами государственности (собственная территория, законодательство, органы власти и т. д.). Его реализация в Республике Босния и Герцеговина привела к тому, что в настоящее время она является уникальным государственным образованием по типу федерации со слабыми взаимоотношениями между ее составными частями — Федерацией Боснии и Герцеговины и Республикой Сербия. В данном государстве до сих пор продолжается сложный процесс налаживания совместного функционирования государственных институтов: формируется законодательная база, уточняются властные полномочия центральных органов власти и органов власти образований. Наконец, самоопределение себя в виде «национально-культурной» автономии в составе многонационального унитарного или федеративного государства.
Однако какой бы из вариантов ни был выбран для реализации, это не означает автоматического признания этих государств и включения их в состав ООН. Более того, даже принятие в ее ряды «спорных государств» не приводит к их автоматическому признанию со стороны государств-членов данной организации. В большинстве случаев это означает, что в дальнейшем «патрон» и ведущие акторы международной системы будут оказывать значительное
влияние на формирование и обеспечение дальнейшего существования вновь образованных государств, используя их для реализации своих национальных интересов.
Признавая право одних народов на самоопределение, ведущие акторы мировой политики часто забывают о наличии права других на сохранение их территориальной целостности. И, несмотря на то, что с точки зрения международных нормативных актов они равны, противоречие, сложившееся между этими двумя основополагающими правами, разрешается не на основе взвешенных критериев (Гранин, 2003, с. 82-90), а в зависимости от сиюминутной конъюнктуры. Как правило, на практике, хотя и негласно, приоритет отдается сохранению территориальной целостности государства.
Таким образом, можно констатировать, что проблема самоопределения народов политически «нагружена», многоаспектна и не имеет однозначного юридического решения ни в документах ООН, ни в нормах международного права. Поэтому в каждом конкретном случае, на наш взгляд, правильно было бы принимать решения, основываясь на данных независимой экспертизы, произведенной в контексте соблюдения прав человека. В частности, это означает недопустимость абстрактного использования тезиса о праве наций на самоопределение без конкретно-исторической привязки: уточнения уровня правовой, экономической и политической культуры народов, которые хотят выйти из состава национальных государств.
Проведение политики двойных стандартов, когда тот или иной принцип используется исходя из интересов внешних игроков в конкретной тактической ситуации, приводит к тому, что «спорные государства» становятся ареной противоборства национальных интересов США, стран Европейского Союза и России. Это в очередной раз доказывает, что проблема признания независимости не может быть рассмотрена только с правовой точки зрения, без учета политической составляющей, так как, с одной стороны, признание — это институт международного права, с другой стороны, это политический акт.
В настоящее время признание «спорных государств» в современной мировой политике включает в себя ряд вопросов, обобщив которые, удалось выделить общий перечень проблем, требующих принятия от ученых и политиков четких и однозначных решений, среди них: определение критериев государственности; признание или непризнание новых государств; возможные законные и оправданные методы ревокации; политико-юридические последствия признания или непризнания.
Среди специалистов политической науки до сих пор нет одно_ 227
ПОЯИТЭКС. 2012. Том 8. № 3
значного мнения относительно критериев признания политий. Конвенция Монтевидео в настоящее время является одним из немногих международных документов, перечисляющих признаки, определяющие правосубъектность государства с точки зрения международного публичного права. Согласно ей, основными критериями признания «спорных государств» являются наличие у них постоянного населения, определенной территории, собственного правительства и способности вступать в отношения с другими государствами (Montevideo convention on the rights and duties of states). Но выполнение этих условий не является гарантией признания, которое может быть затруднено факторами этнополитического характера.
В современном международном праве также отсутствует стандартная форма выражения признания. Традиционно существуют две концепции признания государственных образований — декларативная и конститутивная. Первая концепция исходит из того, что государство становится субъектом международного права с момента его возникновения, а признание лишь констатирует факт. Вторая концепция утверждает, что новые государства становятся субъектом международного права только после признания.
Представляется, что обе теории имеют спорный характер. С одной стороны, если принять конститутивную теорию за константу, то придется согласиться с тем, что признание иностранным устоявшимся государством или международной организацией одного из субъектов федерации делает его субъектом международного права. С другой стороны, если принять за константу декларативную теорию, то любое возникшее государство должно быть признано и обязательно обеспечено соответствующей совокупностью международных, юридических прав и соответствующих обязанностей с момента его провозглашения.
Международное право не содержит норм, ограничивающих суверенное право любой политии признавать спорное государство, возникшее в результате самоопределения, или норм, препятствующих его признанию в случае, если последнее отделяется от другого устоявшегося государства, невзирая на его несогласие (признание Республики Косово). При этом следует учитывать, что любое вмешательство одного государства в процесс создания собственной национальной государственности в другой стране, — его оккупация или приобретение полностью или частично самоопределяющейся территории, — является нарушением международного права. Например, признание Турецкой республики Северного Кипра (ТРСК) Турцией было бы законным, если бы не введение ею на территорию турецких войск, которые и обеспечили в 1983 г. возникновение сепаратистского государственного новообразования.
Сейчас не существует устойчивого алгоритма признания того или иного самопровозглашенного государства, отсутствуют и неизменные нормативные принципы, и критерии признания. При решении данного вопроса полития должна исходить из того, что она имеет право признавать или не признавать «спорное государство», самостоятельно определяя и анализируя существующие параметры государственности, обоснованность, разновидности и формы признания исходя из собственных национальных интересов, задач и требований внутренней и внешней политики, например геополитический интерес Турции в Турецкой республике Северного Кипра.
Государства мира, за небольшим исключением, проявляют непоследовательность, признавая правомерность борьбы за одними народами и считая ее противоправной у других, примеры — Республики Косово, Абхазии и Южной Осетии наиболее ярко демонстрируют раскол международного сообщества по вопросу признания.
Но это не главное, основной тормоз в процессе признания — отсутствие баланса интересов, т. е. во всех случаях есть государства, которые при решении вопроса о признании той или иной непризнанной территориальной организации получат историческую обиду, а это аванс новым конфликтам, которые могут возникнуть спустя многие десятилетия. Очевидно, что установить баланс между Азербайджаном и Нагорным Карабахом или Грузией и Абхазией практически невозможно.
Можно констатировать, что фактический характер, формы и степень признания существенно варьируются в зависимости от места «спорного государства» в международной системе (центр или периферия) и уровня его поддержки ведущими мировыми и региональными акторами.
Взаимосвязь непризнанности и несостоятельности в концепции «спорных государств»
Немаловажную роль в процессе признания играют уровень консолидации государственной состоятельности новообразования, поддержка его деятельности собственным населением и общественностью других стран, а также фаза консолидации самой международной системы, на которой ставится вопрос о принятии его в состав полноценных устоявшихся государств, — в период кризиса, на максимуме или на минимуме фазового тренда международной динамики (Ильин, Мелешкина, Мельвиль, 2010, с. 26-39). Однако следует осознавать, что все эти обстоятельства только в некоторой степени предопределяют условия признания. Само же признание во многом зависит от решительности, последовательности и упор_ 229
ПОЛИТЭКС. 2012. Том 8. № 3
ства политической элиты и граждан самоопределяющегося государства занять свое место в международной системе и стать ее эффективным и состоявшимся членом, что во многом зависит от способности сначала самопровозглашенным, а затем и де-факто государством развить свою состоятельность.
Между тем, как отмечает И. В. Кудряшова, «"самопровозглашенные" политические образования, как правило, длительное время ведут борьбу за признание. В них разрушены экономика и инфраструктура, низок уровень развития человеческого потенциала, высок уровень криминализации власти и существует множество других проблем, которые препятствуют государственной состоятельности» (Кудряшова, 2011, с. 78). С этим утверждением можно согласиться лишь частично. Ряд непризнанных или частично признанных государств в настоящее время по ряду конституирующих характеристик демонстрируют свою состоятельность, а иногда и превосходят по соответствующим параметрам давно признанные международным сообществом политии. Например, самопровозглашенная Приднестровская Молдавская Республика, Нагорный Карабах, Турецкая республика Северного Кипра, Тайвань и т. д. В связи с этим целесообразнее было бы говорить о различных уровнях несостоятельности данных территориальных образований.
Однако актуализация проблемы несостоявшихся государств привела к тому, что, пытаясь оценить состояние существующих ныне территориальных политий, большинство авторов использовали для этого сущностно оспариваемые понятия, метафоры, применяли нестрогие инструменты для научного изучения, избегали выделения общих критериев их оценки. В результате в научный оборот прочно вошли перенятые из американской политической науки термины «слабые», «неудавшиеся», «гибнущие», «рухнувшие», «хрупкие», «поврежденные», «редуцированные» государства.
Их появление на Западе Ю. В. Дунаева связывает с наследием «холодной войны», так как изучение основано только на применении концептов слабости или несостоятельности, зависимости и краха государств. В своей статье она подчеркивает, что в период «холодной войны» исследования периферийных стран зачастую инициировались американскими агентствами безопасности, которые налаживали отношения между политиками и учеными (Дунаева, 2007, с. 85-107). Одним из первых примеров может служить учрежденная в 1994 г. по инициативе вице-президента США А. Гора и при поддержке ЦРУ рабочая группа по несостоятельности государства. Другой широко известной группой стали исследователи несостоявшихся государств, объединенные для реализации программы, созданной американским Фондом мира совместно с журналом «Foreign
Policy». Наука должна была служить политике, оправдывая принимаемые политической элитой решения и ее действия.
Американские авторы утверждали, что несостоявшиеся — слабые государства представляют угрозу международной безопасности (Минаев, 2007, с. 86-94), «экспортируя политическую нестабильность» на сопредельные территории. Для их «ликвидации» ученые занимались разработкой теорий развития и модернизации, которые в дальнейшем в течение долгого времени оказывали определенное влияние на политические процессы в этих странах.
Однако следует признать тот факт, что современные западные ученые внесли значительный вклад в изучение несостоявшихся государств. Так в своей книге «Устойчивые факторы слабости государства в эпоху глобализации» (Persistent state weakness in the global age, 2009). Д. Костовицова и В. Бойчич-Джелилович пишут о необходимости изменения понимания слабого государства и его связи с темой безопасности, так как, в первую очередь слабость государства сказывается на его населении. Это проявляется в утрате им монополии на насилие, в неспособности государства выполнять роль беспристрастного арбитра, а также обеспечить удовлетворительный уровень доступа к общественным благам.
Несмотря на наличие важных научных результатов, полученных зарубежными и российскими учеными в этой области, исследования государственной несостоятельности находятся на стадии разработки. Отсутствует конкретное содержание, вкладываемое в понятие «государственная состоятельность», не существует единых критериев к ее оценке. Даже работа классика Дж. П. Неттла (Nettl, 1968, p. 559-592; Неттл, 2011, с. 213-241) грешит отсутствием подробной концептуализации и операционализации понятия «государственная состоятельность», а предложенная им схема ранжирования и упорядочивания некоторых исторически сложившихся политических систем не может быть использована как универсальный исследовательский инструмент.
В одной из работ Е. Ю. Мелешкина констатирует тот факт, что среди разнообразия мнений четко прослеживаются два основных подхода к пониманию данного понятия. Условно их можно определить как функциональный и идентификационный. Первый исходит из рассмотрения государственной состоятельности как способности государства выполнять свои основные функции, второй — как результата политической идентификации населения с государством, признания последнего и консолидации политического сообщества (Мелешкина, 2011, с. 12).
Данные подходы ориентированы на качественный анализ про_ 231
ПОЛИТЭКС. 2012. Том 8. № 3
блемы состоятельности государств, однако его применение не всегда является оправданным и рациональным с научной точки зрения. Во-первых, исследования могут стать описательными и носить нестрогий характер. Во-вторых, они не исключают разного понимания авторами явлений или параметров при его изучении, например, набора функций, возлагаемых на государство, или характеристик, возникающих на определенном этапе формирования того или иного территориального образования. В-третьих, оба подхода фокусируются на внутренних факторах состоятельности (конструирование и функционирование идентичности, развитие структур государственной власти) и не учитывают внешнего аспекта новых государственных образований, появившихся в международной системе.
Важной проблемой является как качественная, так и количественная оценка состоятельности «спорных государств». Одними из первых этот пробел в политической науке решили восполнить ведущие специалисты в этой области — ученые кафедры сравнительной политологии МГИМО (У) МИД РФ (Ильин, Мелешкина, Мельвиль, 2010, с. 26-39; Кудряшова, 2011, с. 75-105).
Интересной представляется мысль о непризнанности как одном из параметров концепции «несостоятельности государства», который «в значительной степени парализует всю внешнюю деятельность государственного образования, затрудняет любые внутренние преобразования и развитие» (Большаков, 2011, с. 112).
Действительно, большинство частично признанных и самопровозглашенных государств лишено возможности активной экономической деятельности, заключения выгодных торговых договоров, реализации совместных инвестиционных и инфраструктурных проектов. Многие из них, как показывает практика, рассчитывают только на гуманитарную помощь международного сообщества. Даже реализуемые ими социальные и культурные проекты, сотрудничество с различными странами и регионами в ряде случаев остаются в зачаточном состоянии. Таким образом, говоря об интеракции непризнание-несостоятельность, нельзя не согласиться с тем, что политико-правовое признание какой-либо территории напрямую обеспечивает ее существование и развитие, а непризнанность государств оказывает значительное влияние на консервацию их квазигосударственности.
Однако если подходить к проблеме несостоятельности шире, через концепцию «спорных государств», то непризнанность и несостоятельность не всегда влияют друг на друга. Например, для ряда «спорных государств» характерен конфликт между приобретением статуса суверенных государств и их неспособностью в дальнейшем реализовать его. Попытку объяснить данный парадокс предприняли
в 1982 г. Р. Джексон и К. Росберг (Jackson, Rosberg, 1982, p. 1-24) на основе изучения процессов деколонизации в Африке.
Большинство новых независимых государств данного континента было включено в международную систему за счет полного признания и поддержки их суверенных прерогатив ведущими акторами мировой политики, но после реализации этого процесса они так и не смогли стать государствами в широком смысле слова. Им не удалось обеспечить адекватное функционирование собственных государственных институтов.
Объясняя причины признания этих территориальных образований, М. В. Ильин, Е. Ю. Мелешкина и А. Ю. Мельвиль в статье констатируют, что это было связано с логикой сменявших друг друга международных систем, которая требовала закрепления территорий, вовлеченных в европейскую, международную, а затем и мировую политику, за суверенами как единственным возможным и законным типом политических акторов (Ильин, Мелешкина, Мельвиль, 2010, с. 32). Становление их субъектами мировой политики способствовало принятию ими общих правил суверенитета и норм международного права. Но данное ими объяснение не позволяет ответить на вопрос о том, почему сегодня международное сообщество не может пойти на этот же шаг, несмотря на созданный прецедент, а использует несостоятельность в качестве отказа в признании.
Аналогичную мысль относительно возникновения европейских государств высказал Ф. Фукуяма. Ссылаясь на С. Краснера, он отметил, что «высокая степень политической конкуренции, приведшая к формированию государств в Европе, не могла способствовать появлению сильных государств в разных частях развивающегося мира. Таким образом, «государственность» была в определенном смысле дарована некоторым государствам международными институтами или другими сильными государствами. Так было в случае ООН в Восточном Тиморе, Всемирного Банка в Сьерра-Леоне, Офиса Высокого представителя ООН в Боснии, американских оккупационных властей в Ираке (цит. по: Fukuyama, 2005, p. 84-88; Мелешкина, 2011, с. 19). Политико-экономическое состояние и место, занимаемое в международной системе, не соответствуют друг другу.
Количество стран, подпадающих под категорию несостоявшихся государств, варьируется в зависимости от критериев: при жестких — относят порядка двадцати, при более мягких — более пятидесяти стран (Failed States Index scores 2011). Помимо искусственных и нежизнеспособных образований в Африке и Латинской Америке «несостоявшимися» можно считать и ряд государств, появившихся на карте мира в результате распада Югославии и Советского Союза.
Несмотря на различия этих стран, их объединяет несколько общих черт: во-первых, центральная власть не распространяется на всю территорию; во-вторых, региональные, этнические, клановые и религиозные лояльности вытесняют лояльности по отношению к государству. В-третьих, так как национальная экономика крайне слаба или вовсе отсутствует, население выживает благодаря включенности в полулегальные и нелегальные сети — от челночной торговли и контрабанды до торговли оружием, производства и распространения наркотиков (Малахов, 2007, с. 150). Данных черт, по мнению В. С. Малахова, достаточно для выявления несостоятельных государств. Такой подход, на наш взгляд, является узким, он не отражает современные реалии мировой политики и упускает из виду государства с разной степенью признания, которые также являются ее субъектами. В. С. Малахов также не учитывает то, что в настоящее время в мире существует немало политий, которые усваивают, имитируют или симулируют различные черты государственности (Там же, с. 150-152). Можно констатировать тот факт, что несостоятельность — это характеристика, которая может быть присуща как непризнанным или частично признанным, так и устоявшимся, признанным государствам, так как большинство образований даже после их признания не может полноценно воздействовать на политические и социально-экономические условия в пределах своей территории и определять их результаты. Признание не лишает их спорного статуса. В связи с этим дискуссионным является использование понятия «несостоятельности» как одного из условий для признания того или иного территориального образования и вхождения его в состав ведущих международных организаций.
На наш взгляд, «спорное государство» включает в себя квазигосударственные образования, обладающие разной степенью признания или непризнания и не имеющие монополии правительства на применение силы, единой системы управления и культурной идентичности, общей для всего населения, доказывающие свое право на существование и активное участие в международных делах в силу своей политико-экономической несостоятельности.
«Спорные государства» и политическое неравенство в глобальном масштабе
Определить хронологические рамки возникновения «спорных государств» достаточно сложно. Одни государства существуют в качестве проблемных территориальных образований давно, другие относительно недавно. Причины их появления обусловлены различными этапами модернизации, связанными с ними поколениями
международных систем и внутриполитическими новациями. Важными рубежами, как отмечает М. В. Ильин, «стали начало XIX столетия, вторая половина XIX в., а затем уже в XX в. три волны институционального строительства, разделяемые мировыми войнами, завершением холодной войны и распадом биполярной системы на рубеже 1980-1990-х годов» (Ильин, Мелешкина, Мельвиль, 2010, с. 32).
В этой статье интерес для нас представляет именно последний период, связанный с разработкой концепта демократического транзита и трансформации. Данный период ознаменовался «качественной сменой экономических, политических и общественных систем, которая не заканчивается переносом формальных атрибутов вновь вводимой системы на новую почву, а предполагает принятие акторами в трансформирующихся обществах новых системообразующих правил и утверждение их в политической, экономической и социальной повседневности» (Глухова, 2007, с. 115-117).
Однако изучение данного процесса на примере стран Юго-Восточной Европы и постсоветского пространства способствовало осознанию транзитологами того, что следствием постсоциалистических трансформаций становятся «несовершенные демократии», приводящие к усилению несостоятельности государств. Ожидания быстрого превращения их в свободные демократические государства с эффективной рыночной экономикой не оправдались.
За быстрым крахом старой системы последовала затяжная фаза становления новых институтов — «спорных государств», которые, находясь в системе международных отношений, не всегда в состоянии просчитать вероятность издержек и выгод альтернативных решений, предлагаемых им ведущими акторами мировой политики. Это позволяет последним использовать их как инструмент для реализации своих целей и защиты национальных интересов.
Проблема заключается в том, что «спорные государства» изначально находятся в неравном отношении к развитым странам. В большинстве из них существует множество политических и социально-экономических проблем, которые ограничивают самостоятельность их развития и укрепляют зависимость от развитых стран.
Разрыв в развитии носит принципиальный характер, так что догоняющим сложно догнать тех, кто «впереди». Очевидно и то, что устоявшиеся государства сами не позволят слаборазвитым странам перейти в другое качество. Даже прямые иностранные инвестиции или направляемые человеческие ресурсы, скорее, служат интересам самих инвесторов, чем странам, в которые они направляются (примеры — Республики Косово, Боснии и Герцеговины).
Неразвитость «спорных государств» не является случайностью.
С одной стороны, она вызвана внутренними факторами (пористость границ, слабость сил правопорядка, налоговой системы и контроля над финансовой системой, интенсивными миграционными процессами и большим числом беженцев), с другой стороны, сложной системой связи государственных элит «спорных государств» с ведущими акторами мировой политики: устоявшимися ведущими государствами, наднациональными структурами, международными организациями. Нельзя не согласиться с представителями «теории зависимого развития» (Р. Пребиш, Й. Галтунг), считающими, что «развивающиеся страны» смогут постепенно освободиться от зависимости. Однако то, что необходимым условием их выхода из порочного круга бедности и насилия, по их мнению, станет изменение политики международных институтов, прежде всего МВФ и Всемирного Банка, а также подразделений ООН, занимающихся экономической проблематикой (Малахов, 2007, с. 31), вызывает сомнения.
Влияние институционализации на развитие «спорных государств» и увеличение их роли в мировой политике
Для решения проблемы зависимого развития наиболее рациональной, на наш взгляд, является мысль С. Хантингтона, в которой он связывает политическое развитие и институционализацию, т. е. формирование и поддержку прочных политических институтов, которые обеспечивают стабильный характер (Хантингтон, 2005, с. 33). Исходя из этого, на наш взгляд, возможны два уровня институцио-нализации «спорных государств»: внутренний и внешний.
В первом случае речь идет о внутренней организации «спорного государства», под которой понимается процесс создания политических институтов, их развитие, стабилизация и укоренение в жизни общества. Как отмечает в своей работе А. В. Глухова, она представляет собой «процесс формирования в обществе устойчивого комплекса формальных и неформальных правил, принципов, норм, установок, регулирующих политическую сферу человеческой жизнедеятельности и организующих ее в систему ролей и статусов, образующих политическую систему» (Глухова, 2000, с. 205). Это означает, что, чем выше будет консолидация политического сообщества, идентификация населения со «спорным государством» и качественнее его признание, тем быстрее оно начнет развиваться и выйдет из структурной зависимости. В данном контексте нельзя не согласиться с Дж. Роулзом, который считает, что справедливые политические институты могут способствовать построению справедливого общества, а не наоборот, что справедливое общество создаст справедливые политические институты (цит. по: Ротстайн, 2009, с. 155).
Интересную мысль, говоря о внутренней институционализации, высказывает и американский специалист по изучению политических институтов Б. Питерс. В своей работе он отмечает, что если отношения внутри них соответствуют социальным отношениям, которые упорядочиваются и поддерживаются этими институтами, и если ценности элит и масс совпадают, то они выживут и будут эффективны (Peters, 2000, p. 9).
На наш взгляд, для внутренней институционализации «спорных государств» важен сам факт их легитимизации в качестве нормы общества в сознании индивидов, представляющих то или иное территориальное образование. Политическая институционализация «спорных государств» не сводится только к созданию новых правовых норм и процедур, а во многом зависит от уровня культуры общества, эффективности деятельности государственного аппарата. Значимым является и то, что институционализация, на наш взгляд, предназначена не для того, чтобы законсервировать имеющийся у политий спорный статус, а для создания новых возможностей для их дальнейшего развития. Но институционализация «спорных государств» на внутреннем уровне при всей ее важности не может полноценно противостоять опасности дестабилизации, связанной с внешним вмешательством. Это связано с тем, что одна их часть, которая признана международным сообществом, является формально субъектом мировой политики, а другая — лишь частично включена в международную систему взаимных признаний и гарантий. При этом участие всех этих территориальных образований в принятии каких-либо значимых решений сведено к минимуму.
«Спорные государства» — это квазигосударства с предельно проблематизированными внешними аспектами суверенности и совершенно неопределенным статусом. У них сильно выражен конфликт между собственным стремлением найти свое место в мировой политике, стать ее полноценным субъектом и нежеланием ведущих западных и европейских стран согласиться с изменением конфигурации международной системы.
Между тем большинство «спорных государств» объединяет наличие общих проблем поддержания порядка и безопасности, организации политической власти и структурирования политического сообщества на их территориях. Как отмечает М. В. Ильин, «неурегулированность международного статуса и связанное с этим отсутствие накладываемой извне нормативной рамки, неконсолидиро-ванность границ, особенно отчетливо проявляющаяся в недавно возникших политиях, осложняют процессы государственного строительства в них и тем самым ставят под вопрос их государственную
состоятельность, способность обеспечить выполнение необходимых функций политического производства» (Ильин, Мелешкина, Мельвиль, 2010, с. 36-37).
Ситуация вокруг «спорных государств» усугубляется в связи с тем, что в мире происходят глубокие изменения. Одним из них является трансформация государств, которая состоит в детеррито-риализации власти. Границы территории государств перестают совпадать с границами власти и авторитета, а сами государства постепенно перестают быть единственными субъектами принятия решений в экономической, политической и культурной сферах. В этом процессе наряду с ними участвуют финансовый капитал и транснациональные корпорации, на принятие решений оказывают влияние медиамагнаты, международные некоммерческие политические, а также террористические организации, с которыми ряд государств в силу своей несостоятельности конкурировать не могут.
В данном контексте вспоминается мысль Б. Питерса о том, что интенсивность функциональной конкуренции между институтами может окончиться разрушением одного из них (Peters, 2000, p. 9). Очевидно, что, несмотря на свое ослабление, государство сохранится как субъект мировой политики, чего нельзя сказать об отдельных типах «спорных государств». Так, например, не добившись своего признания и/или лишившись помощи со стороны других государств, международных организаций, т. е. в силу критического уровня своей несостоятельности, они могут прекратить свое существование, например «государство-княжество Силенд».
Проведенный нами анализ «спорных государств» показывает, что все они независимо от социально-экономического и политического устройства эволюционируют в одном направлении — устоявшихся государств. Для того чтобы выжить, занять свое место в международной системе и стать эффективным ее субъектом, к мнению которого бы прислушивались, они нуждаются в сети приспособлений. В противном случае они либо погибнут, либо, оттесненные на периферию, будут существовать, находясь в зависимости от более успешных государств, расположенных в центре международной системы. Чтобы этого не произошло, необходима сетевая ин-ституционализация «спорных государств». Консолидация данных территориальных образований будет способствовать реальному обретению ими своего местоположения в мировой структуре и усилению потенциала международного влияния института «спорных государств». Следовательно, они смогут добиться того, чтобы их голос был услышан.
Следует иметь в виду, что институционализация, под которой мы понимаем процесс развития и роста, обретение внутренней
структуры и внешнего контура, является достаточно медленной, поэтому в настоящее время можно говорить лишь об отдельном этапе инстуционализации «спорных государств». Если оценивать ее с помощью критериев, предложенных С. Хантингтоном, то, на наш взгляд, можно констатировать, что она характеризуется адаптивностью, сложностью, подчиненностью и раздробленностью, что позволяет нам сделать вывод о среднем уровне политической инсти-
туционализации «спорных государств» (Хантингтон, 2004).
***
Пытаясь построить оптимальную аналитическую модель, мы использовали неоинституциональный подход, основным постулатом которого является «институты важны» (Lane, Ersson, 2000, p. 24). Проведенное нами исследование подтвердило, что «спорное государство» — это значимый институт в современной мировой системе. Наличие подобных территориальных образований, как верно подметил М. В. Ильин, позволяет диагностировать сбои в функциональной координатной сетке (Ильин, Мелешкина, Мельвиль, 2010, с. 37). Так, существующая длительная неопределенность политического статуса «спорных государств», основу которой составляет отсутствие методологии легитимации самопровозглашенного государства в качестве полноправного субъекта мировой политики, признаваемого, не признаваемого или частично признаваемого всеми странами-членами ООН, говорит о системной дисфункции мировой политической системы.
Отсутствие разработанных и закрепленных в нормативно-правовых документах четких оптимальных критериев государственности, признания и оценки состоятельности, обязательных для всех субъектов мировой системы, приводит к использованию политики двойных стандартов со стороны США, России и ведущих европейских стран в отношении новых, формирующихся территориальных образований. Ретроспективный анализ «спорных государств» показал, что даже наличие базовых признаков государственности говорит о возможности, а не о необходимости признания государства. Исследование показало, что «спорные государства» являются сложным и многогранным явлением современной политической жизни. Большинство из них обладает минимальным набором государственности, разной степенью признания и состоятельности. Несмотря на свою слабость, влияние «спорных государств» на процессы мировой политики значительно: занимая свое место в системе международных отношений, они активно взаимодействуют с сопредельными территориями, ведущими государствами глобальной политики, наднациональными структурами международного сооб-
щества, международными организациями и себе подобными образованиями.
Изучение теории «спорных государств» позволило выявить несколько тенденций в современной мировой политике. Во-первых, одним из важнейших трендов является уменьшение роли государства как ведущего актора мировой политики, с одной стороны, и стремление ряда этносов к обретению своей государственности, с другой. Это проявляется в том, что в одних регионах наиболее развитые страны, еще в прошлом веке решившие задачу создания национальных государств, уже пытаются интегрироваться и сформировать новые наднациональные образования, а в других — этносы, ранее лишенные права на самоопределение, только сейчас с историческим запозданием пытаются решить эту задачу. Во-вторых, постсоциалистические страны, стремящиеся к интеграции в европейские структуры, активно оберегают свой суверенитет, который является наиболее приемлемой формой решения задачи сохранения национальной идентичности. В-третьих, хотя для современного этапа характерен кризис государства, происходит увеличение их количества.
Большинство государств, являющихся членами ООН, которые мы условно относим к устоявшимся, в настоящее время не всегда обладают классическими критериями государственности и состоятельности. В связи с этим территориальная организация политической жизни, представительство интересов различных социальных групп, осуществление государственной власти и управления в интересах всего общества, а также представительство и защита национальных интересов на международной арене, т. е. самостоятельная способность в полной мере реализовать свой внутренний и внешний суверенитет, не являются универсальными критериями для оценки современных государств.
Выявленные тенденции привели нас к мысли о необходимости переосмысления содержательного наполнения понятия «государство». На наш взгляд, в настоящее время целесообразнее говорить об усредненном его понимании. Совокупность характеристик, присущих «национальным» и «спорным» государствам и определение их общих признаков составляют сущность современного понимания государства, которое нерационально сравнивать с некими идеальными моделями.
Следовательно, исходить надо из того, что государство — это образование, которое имеет постоянное население, определенную территорию, собственное правительство и способность вступать в отношения с другими государствами, внешнее признание которого может отсутствовать. Однако очевидно, что такое понимание опре-
деления государства приведет к необходимости изменения как политической карты мира, так и международной системы, которая расширится за счет вхождения в нее разных видов «спорных государств», что невыгодно с точки зрения безопасности и международной стабильности ведущим акторам мировой политики. Следует признать, что в настоящее время деятельность «спорных государств» уже является нормой мировой политики, а их внешняя ин-ституционализация в скором времени поможет им стать еще и самостоятельными акторами мировой системы. Таким образом, выявленные тенденци позволяют сделать вывод о том, что политические процессы не бывают однолинейными/одновекторными, они противоречивы и неоднозначны.
Литература
Большаков А. Г. Институционализация этнических вооруженных конфликтов как механизм формирования государственной состоятельности на постсоветском пространстве (на примере региона Южный Кавказ) // Политическая наука. 2011. № 2. С. 105-125. (Bolshakov A. G. Institutionalization of ethnic conflict as a mechanism formirvoaniya state consistency in the former Soviet space (in South Caucasus) // Political Science. 2011. N 2. P. 105-125.)
Гпухова А. В. Политические конфликты: основания, типология, динамика (теоретико-методологический анализ). М.: Эдиториал УРСС, 2000. 280 с. (Glukhova A. V. Political Conflicts: base, typology, dynamics (theoreticians and methodological analysis). M.: Editorial URSS, 2000. 280 p.)
Гпухова В. А. Политический конфликт как механизм постсоциалистических трансформаций (Восточноевропейский опыт и проблемы России) // Научные ведомости. 2007. № 3. С. 114-124. (Glukhova V. A. Political conflict as a mechanism of post-socialist transformations (Eastern European experience and problems in Russia) // Scientific works. 2007. N 3. P. 114-124.)
Гранин Ю. Точка зрения. Национальное государство и самоопределение наций // Свободная мысль-XXI. 2003. № 9. С. 82-90. (Granin Yu. Point of view. The nation state and national self-determination // Free Thought-XXI. 2003. N 9. P. 82-90.)
Дунаева Ю. В. Государства: несостоявшиеся или другие? (Реферативный обзор) // Политическая наука. 2007. № 3. С. 85-107. (Dunaeva Yu. V. State: failed or others? (Patent review) // Political Science. 2007. N 3. P. 85-107.)
Ильин М. В., Мелешкина Е. Ю., Мельвиль А. Ю. Формирование новых государств: внешние и внутренние факторы консолидации // Политические исследования. 2010. № 3. С. 26-39. (Ilyin M. V, Meleshkina E. Yu., Melville A. Yu. Formation of New States: external and internal factors of consolidation // Political study. 2010. N 3. P. 26-39.)
Кудряшова И. В. Можно ли легитимировать сецессии, или О государственной состоятельности новых политий // Политическая наука. 2011. № 2. С. 75-105. (Kudryashova I. V. Can legitimize secession, or the Consistency of the State of new polities // Political Science. 2011. N 2. P. 75-105.)
Малахов В. С. Государство в условиях глобализации. М.: КДУ, 2007. 256 c. (Malakhov V. S. State of globalization. M.: KDU, 2007. 256 c.)
Мацузаты К. Патронное президентство и политика в сфере идентичности в непризнанной Абхазии // Вестник Евразии. 2006. № 4. С. 132-159. (Matsuzaty K. Cartridge presidency and policies on identity in the non-recognition of Abkhazia // Bulletin of Eurasia. 2006. N 4. P. 132-159.)
Мелешкина Е. Ю. Исследования государственной состоятельности: какие уроки мы можем извлечь? // Политическая наука 2011. № 2. С. 9-28. (Meleshkina E. Y. Studies state consistency: what lessons can we learn? // Political Science. 2011. N 2. P. 9-28.)
Минаев М. И. Проблематика «слабых государств» в американской аналитике // Международные процессы. 2007. № 2. С. 86-94. (Minaev M. I. Problems «weak states» in the U.S. intelligence // International Processes. 2007. N 2. P. 86-94.)
Мэр П. Сравнительная политология: общие проблемы // Политическая наука: новые направления. М.: Вече, 1999. С. 309-324. (Mar P. Comparative Political Science: general issues // Political Science: New Directions. M.: Veche, 1999. P. 309-324.)
Непризнанные государства / под ред. А. Л. Погорельского, В. П. Жаркова, А. В. Рябовой. М.: Территория будущего, 2006. 192 с. (Unrecognized states / ed. A. L. Pogorelsky, V. P. Zharkov, A. V. Ryabova. New York: The territory of the future, 2006. 192 p.)
Непризнанные государства: возможности и вызовы XXI века // Мировая экономика и международные отношения. 2006. № 12. С. 64-81. (Unrecognized states: opportunities and challenges of the XXI century // World economics and international relations. 2006. N 12. P. 64-81.)
Неттл Дж. П. Государство как понятие-переменная // Политическая наука. 2011. № 2. С. 213-241. (Nettl J. P. State as a concept is a variable // Political Science. 2011. N 2. P. 213-241.)
Петровская Ю. Подсудная независимость Косова // Свободная мысль. 2009. № 6. С. 97-108. (Petrovskaya J. Independence of Kosovo // Free Thought. 2009. N 6. P. 97-108.)
Ротстайн Б. Политические институты: общие проблемы // Политическая наука: новые направления. М: Вече, 1999. С. 149-180. (Rotstayn B. Political institutions: common problems // Political Science: New Directions. M: Veche, 1999. P. 149-180.)
Троицкий М. Цена непризнания // Международные процессы. 2009. № 2. С. 138-141. (TroitskyM. Price rejection // International Processes. 2009. N 2. P. 138-141.)
Уткин А. И. Глобализация: процесс и осмысление. М.: Логос 2002. 256 с. (Utkin A. I. Globalization: the process and reasoning. Moscow: Logos, 2002. 256 p.)
Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М.: Прогресс-Традиция, 2004. 480 c. (Huntington S. Political Order in Changing Societies. Moscow: Progress-Tradition, 2004. 480 c.)
Beissinger M. R., Crawford Y. Beyond State Crisis? Postcolonial Africa and PostSoviet Eurasia in Comparative Perspective. Washington: Jorn Hopkins University Press, 2002. 504 p.
Failed States Index scores 2011 // http://www.fundforpeace.org/global/?q=fsi-grid2011
Fukuyama F. «Stateness» first // Journal of democracy. Baltimore, 2005. Vol. 16. N 1. P. 84-88.
Geldenhuys D. Contested states in World Politics. London: Palgrave Macmillan, 2009. 295 p.
Jackson R. H., Rosberg C. G. Why Africa's Weak States Persist: The Empirical and the Juridical in Statehood // World Politics. 1982. Vol. 35. N 1. P. 1-24.
Lane J. E., Ersson S. The new institutional politics: Performance and outcomes. London; New York: Routledge, 2000. 329 p.
Montevideo convention on the rights and duties of states // http://www.taiwandocuments.org/montevideo01.htm
Nettl J. P. The state as conceptual variable // World Politics. Princeton. 1968. N 4. P. 559-592.
Persistent state weakness in the global age / D. Kostovicova, V. Bojicic-Dzelilovic (eds.). Farnham: Ashgate, 2009. 213 p.
Peters B. G. Institutional Theory: Problems and Prospects. Vienna: Institute for Advanced Studies, 2000. 195 p.
