CC BY
56
ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА
Федерация и империя как концепты
территориальной организации государственной власти
Богомолов С.А.
This article is devoted to the study of theory of Empire and Federation as concepts of territorial organization of the state power in the multiethnic states of continental Eurasia. The author distinguished the basic defects of the modern theory of federalism. This author comes to the conclusion that the theory of the empire can be served for explaining and formulating of the tendencies of optimal development of Russian state. British and Russian empires had been much interested as examples of different models of this tendencies and processes.
ю
01
О CJ
О О
о
Q. C[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с
о т ф vo
>5
О *
О ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
*
S I
н
о ф
Одной из важнейших теоретических проблем современного этапа развития российского федерализма является необходимость создания такой модели территориальной организации государственной власти, которая способна обеспечить стабильное и эффективное взаимодействие центра и регионов. На наш взгляд, аксиоматичным является утверждение, что стабильность территории континентальной Евразии может поддерживать только единое государство, способное объединить все этнические и конфессиональные группы, проживающие на данной территории. Очевидно, что дестабилизация, не говоря уже о распаде Российской Федерации, сделает невозможным как использование природных ресурсов, так и элементарное выживание любых групп населения и в европейской, и в азиатской части России. Поэтому приоритетом государственного строительства должно стать обеспечение единства, управляемости и координации действий центра и регионов.
На рубеже XX—XXI вв. внутренние кризисные условия формирования российского федеративного государства совпали с внешним кризисом трансформации всей системы миропорядка. В ходе быстроразви-вающейся глобализации стало очевидным несоответствие новым условиям классической модели территориальной организации национального государства. Эта модель возникла в Западной Европе в XVI— XVII вв., на рубеже Средневековья и Нового времени, и была впервые осмыслена авторами школы естественного права. Так, Т. Гоббс понимал такое национальное государство как «искусственного человека» (Ле-
виафана) или как абстрактную корпорацию. В таком государстве управленческий аппарат представлял собой формализованную бюрократическую структуру, в которой индивиды-функционеры отделялись от выполняемых управленческих функций. Одновременно государство отделялось от гражданского общества, а публично-правовая сфера — от частноправовой1.
Формализация государственного управления была непосредственно связана с формализацией территориальной организации государственности, а государственное строительство — с национальным строительством. В XVI—XVII вв. впервые в истории человечества в Западной Европе возникли нации как устойчивые общности, отличающиеся единством этнического происхождения, исторической традиции, экономических интересов, политико-правовой системы, религии, языка и культуры. При этом нации формировались и развивались в формально определенных территориальных пределах. Национальная общность в первую очередь отождествлялась с территориальной общностью, а государство определялось в соответствии с его территориальными границами. Обеспечение государственной безопасности прежде всего зависело от безопасности его внешних границ. В историческом соревновании с другими формами организации государств европейские национальные бюрократические государства доказали свои преимущества и смогли уничтожить как европейские, так и афро-азиатские династические монархии, в которых управленческий
Доцент кафедры теории и истории государства и права юридического факультета УлГУ, кандидат исторических наук.
аппарат отождествлялся с личностью монарха и его семьи, а охрана территориальной целостности и безопасности не считалась главной задачей государства.
Великобритания, Голландия, Франция, Германия и другие европейские национальные государства в Новое время смогли провести успешную колониальную экспансию, сформировали империи в Азии и Африке и получили дополнительные ресурсы для развития. Но на рубеже XIX— XX вв. европейские колониальные империи перестали обеспечивать задачу эксплуатации колоний и в ходе Первой и Второй мировых войн были разрушены.
В свою очередь, на рубеже XX—XXI вв. исчерпали ресурс своего развития и классические национальные государства. В условиях нового этапа глобализации такие государства быстро теряют способность эффективно контролировать транснациональные потоки информации, материальных и финансовых ресурсов, а также миграции населения. Террористические акты 11 сентября 2001 г. в США продемонстрировали неспособность самого мощного национального государства обеспечить безопасность главного финансово-экономического центра на собственной территории. Эти теракты стали вершиной айсберга, продемонстрировав всему миру очевидный факт: национальные государства, сформированные в XVI—XVII вв., не могут справляться с вызовами и угрозами XXI в.
Обратной стороной глобализации стала регионализация. В условиях формирования универсальной культуры, привязанной к стандартам западной цивилизации, практически все незападные этнические общности в той или иной степени продемонстрировали реакцию отторжения чуждых ценностей и поведенческих моделей. Это проявилось в разнообразных сепаратистских и антиглобалистских движениях, в парадах суверенитетов и т.д. Но малые этносы оказались не в состоянии организовать государства на больших территориях. Это вызвало неуправляемые процессы дробления неэффективных государств (Советский Союз, Югославия и т.д.), появление многочисленных «несостоявшихся» и «непризнанных» псевдогосударств, хаос вооруженных конфликтов, активизацию транснациональной преступности.
В рамках евразийского территориального массива особая роль принадлежит Урало-Поволжскому региону как его геополитическому центру и одновременно зоне исламо-христианского фронтира. При этом Урало-Поволжский регион непос-
редственно соприкасается с Центральной Азией, то есть с исламской дугой нестабильности. Такое геополитическое положение превращает регион в зону потенциального разлома и столкновения цивилизаций (по негативному сценарию С. Хантингтона). Таким образом, Урало-Поволжский регион выполняет функцию несущей конструкции для всего континентального сооружения, и поэтому задачи стабилизации экономической и политической ситуации в нем переоценить невозможно.
Историческими формами территориальной организации государственной власти в континентальной Евразии были тюр-ко-монгольские кочевые империи, Российская империя и Советский Союз. После распада СССР в 1991 г. была поставлена задача формирования российского демократического федеративного государства. При этом в основу Конституции Российской Федерации в 1993 г. была положена модель американского кооперативного федерализма, которая соответствует исторической традиции формирования США и англосаксонской правовой семьи. Советник Аналитического управления аппарата Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации М.В. Глигич-Золо-тарева справедливо подчеркивает несоответствие американской модели российской исторической традиции и реалиям отечественного (континентального) права. Американская федерация формировалась снизу — как добровольное объединение суверенных государств (states). Американские штаты в рамках Конституции 1787 г. создали институты совместного ведения и сформировали правовой механизм сотрудничества государственных органов федерального центра и регионов в осуществлении совместных полномочий2.
Российская Федерация формировалась сверху — посредством децентрализации СССР, социалистического унитарного государства, которое прикрывалось формальным фасадным федерализмом. Естественно, механическое применение американской модели не позволило создать эффективную модель сотрудничества центра и регионов, но зато привело к множеству конфликтов из-за раздела полномочий и предметов ведения, которые, как правило, разрешались неправовыми методами или не разрешены до настоящего времени.
Следует, отметить, что в настоящий момент и в западном, и в отечественном государствоведении отсутствует единая и общепринятая теория федеративного государства. Один из ведущих специалистов в
ю
OI
О CJ
О О
о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
Ю
Ol
О СЧ
О О
о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
данной области — Дж. Элазар, работающий в Институте межправительственных отношений Королевского университета Кингстона (Онтарио, Канада), дает предельно общее определение федерализма как принципа организации государственной власти, обеспечивающего диалектическое взаимодействие единства и многообразия общественных структур. Во-первых, он описывает федерализм в узком смысле как форму государственного устройства (федерацию) и как способ взаимоотношений различных уровней государственной власти. Во-вторых, он определяет федерализм в широком смысле как разновидность политических движений, выступающих за формирование федеративных отношений центра и регионов, за демократизацию государственно-политической системы, за развитие институтов гражданского общества и муниципального самоуправления3.
Дж. Элазар отмечает, что основной тенденцией развития мирового федерализма в XIX—XX вв. является переход от децентрализованной к нецентрализованной модели, от пирамидальной к матричной структуре государственности. Дисперсия властных полномочий среди региональных центров должна регламентироваться Конституцией, а не произволом политиков (по принципу: «Дали — забрали»). В США, Канаде, Швейцарии и других западных федерациях шел переход от дуализма «центра — периферии» к кооперации центров принятия решений и властной компетенции. Условием сохранения стабильности под об -ных матричных федераций автор считает правовой характер государства, то есть способность регулировать неизбежно возникающие конфликты в рамках конституционных согласительных процедур, по принципу «Максимальное соглашение — минимальное принуждение» 4.
Теорию федерализма Дж. Элазара можно существенным образом дополнить теорией секвенциального (то есть последовательного, упорядоченного) управления кризисным модернизирующимся обществом Л. Биндера и его коллег. Эти авторы доказывают, что государственный контроль и управление обществом, которое сегментировано в географическом, политическом, правовом, экономическом и социальном пространствах, возможны только при последовательном и своевременном разрешении кризисов.
При повышении степени дифференциации (структурного разнообразия) элементов (субъектов федераций) требуется повышение равенства в распределении ре-
сурсов между ними, а это, в свою очередь, возможно только при повышении уровня интеграции всей системы федеративного государства. В условиях глобализации и роста внешних деструктивных импульсов только эффективная модернизация как процесс повышения адаптивного потенциала государства может обеспечить преодоление кризисов. Л. Биндер определяет возникающий модернизационный синдром как основное противоречие требований дифференциации и интеграции федеративной системы. Разрешение такого противоречия возможно только через совершенствование институтов государственного механизма, которое в состоянии ускорить процесс принятия и улучшение качества управленческих решений5.
Очевидно, что формирование федеральной структуры является единственной альтернативой распаду государства, включающего многочисленные этнические и конфессиональные группы, состоящего из регионов, которые находятся в принципиально различных геополитических условиях. В то же время следует отметить, что федеративное государство сможет обеспечить необходимый уровень внутренней консолидации и внешней безопасности, только если будет обладать эффективным институциональным механизмом координации общегосударственной политики и региональных интересов. Общая теория федерализма Дж. Элазара не дает технологии формирования такого механизма.
М.В. Глигич-Золотарева приводит содержательный анализ отечественной литературы по проблемам федерализма. Она выделяет 30 видовых признаков федеративного государства, но после тщательного анализа приходит к выводу, что только пять из них присущи федеративным государствам. Другие 25 признаков либо дублируют друг друга, либо принадлежат к родовым признакам государства вообще, либо носят идеологически-оценочный характер. Автор определяет федеративное государство как «закрепленную Конституцией форму государственного устройства, подразумевающую формирование государства из территорий его членов, обладающих особым статусом и набором прав, собственной правовой системой, а также возможностью участия в принятии ключевых общегосударственных решений на федеральном уровне»6.
Автор придерживается классической типологии форм государства, различая федерации, конфедерации и унитарные государства. На наш взгляд, в условиях эрозии классической модели национального госу-
дарства данная типология все больше перестает соответствовать современным реалиям. В первую очередь сомнительным выглядит принципиальный отказ учитывать влияние этнического фактора на формирование состава федеративного государства и на статус самих субъектов федераций7.
Кроме того, М.В. Глигич-Золотарева приводит общепринятое различие симметричных и асимметричных федераций. Она определяет асимметричную федерацию как государство, в котором, с одной стороны, субъекты юридически или фактически неравноправны, а с другой — включены территориальные образования, не обладающие статусом субъектов (союзные территории, округа, ассоциированные государства и т.д.). Следует отметить, что такие асимметричные федерации практически невозможно отличить от унитарных государств, в которых, по мнению автора, также присутствуют административно-территориальные образования, но которые не могут участвовать в принятии общегосударственных решений8. В данном случае непонятно, зачем в унитарных государствах выделять автономные сегменты, если этническую и другую региональную специфику в государственном строительстве можно игнорировать. Непонятно также, можно ли считать демократическими такие государства, в которых регионы имеют свои специфические интересы, но при этом отстранены от участия в управлении государством.
Решение подобных проблем представляется возможным при введении в теоретический дискурс категории империи. Федерация и империя могут рассматриваться как альтернативные модели территориальной организации государственной власти на больших пространствах с высокодиф-ференцированным составом населения и высокой степенью различия геоэкономических и геополитических условий. При этом необходимо освободить данные категории от идеологической эмоционально-психологической нагрузки, связанной с историческим опытом функционирования конкретных федеративных и имперских государств. Имперские государства возникли раньше федеративных и поэтому автоматически приобрели образ антигуманных и варварских деспотий. Федерации возникли позже и стали ассоциироваться с правовыми государствами и демократическими политическими системами.
Необходимо подчеркнуть, что изначальное значение этих терминов не несет никаких оценочных, позитивных или негативных, смыслов. Термин «федерация» про-
исходит от латинского foederatio, что означает союз или объединение, а «империя» — от imperium, что означает власть. М.В. Ильин считает, что уже в Древнем Риме впервые возникла классическая схема империи, включающая элементы, сохранившиеся во всех последующих. Центром империи была столица — Рим (urbs Romana), его окружало как подчиненное пространство (Pax Romana), так и союзнические общности (dominia). В состав империи могли быть включены зависимые полусуверенные по-литии (provincia). Все имперские владения окружала граница — защитные валы (limiti) и полоса военных поселений наемных варваров (limitrophi fundi). Первое федеративное объединение возникло также в Римской империи в 418 г. н.э. как союз императора с королевством вестготов в Аквитании.
Императоры Диоклетиан и Константин совершили переход от горизонтальной (то есть организованной только в физическом пространстве) к вертикально-горизонтальной (то есть организованной и в физическом, и в сакральном пространствах) империи. Принятие Константином христианства в качестве государственной религии означало ввод в имперскую административную структуру идеологической вертикали, облегчавшей передачу сверху вниз властных импульсов (imperium) 9.
Сравнительный анализ древних и современных империй позволил Ш.Н. Эйзен-штадту вывести предельно общее, абстрактное и поэтому относительно универсальное значение термина «империя». Он считает таковой «политическую систему, охватывающую большие, относительно сильные централизованные территории, в которых центр воплощен как в личности императора, так и в центральных политических институтах, образовывал автономную единицу» 10. Имперскую политическую систему Ш.Н. Эйзенштадт определяет как «организацию общества, занимающего определенную территорию, которая обладает легитимной монополией на официальное использование и регуляцию силы»11.
М.У. Дойль обращает внимание на системные качества империй как сложных взаимосвязанных образований: «Империя — это связь, формальная или неформальная, в которой одно государство контролирует эффективный политический суверенитет другого политического общества. Это может быть достигнуто силой, политическим сотрудничеством, экономической, социальной и культурной зависимостью. Империализм — это упрощенно процесс установления или сохранения империи» 12.
ю
Ol
О CJ
О
о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
Ю
Ol
О СЧ
О О
о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
С.И. Каспэ полагает, что империя возникает в ситуации социального кризиса, когда выдвигается харизматик (индивид или группа), выдвигающий имперскую идею — новую программу распоряжения ресурсами общества, позволяющую найти выход из кризиса. Согласно Каспэ, такие новаторы (строители империи) отстраняют от власти традиционную консервативную элиту и опираются на максимально активные профессиональные группы и народные массы.
Автор выделяет группу критических, то есть общепризнанных и обязательных, признаков империи. К ним относятся анизотропность институтов власти (то есть подчинение центром периферии), их связь с харизматической правящей личностью или группой; авторитарный политический режим, социальный порядок, основанный на традиции и не имеющий организационных ограничений; монополизированный характер принятия решений; сочетание разнородности этнокультурной структуры населения и гомогенизации экономического пространства, универсалистской политической практики правящей элиты; территориальная экспансия для захвата ресурсов; представление народа — строителя империи о собственной имперской миссии, то есть о долге создания и сохранения империи перед всем человечеством13.
Экспансия является средством развития империи посредством получения новых ресурсов. Силовое подчинение новых территорий приводит, с одной стороны, к уничтожению сопротивляющегося населения, но, с другой стороны, к освоению на захваченных территориях принципиально новых ресурсов. Неравноправие имперского центра и колониальной периферии выражается в перераспределении ресурсов в пользу центра. При этом невозможно говорить о «эксплуатации» колоний, так как само формирование империи означает навязывание центром периферии принципиально нового способа хозяйствования и, следовательно, нового типа использования ресурсов. Колонизаторы требуют у населения колоний ресурсы, ценность которых для последних либо сомнительна, либо отсутствует вообще. Классическим примером является обмен первыми европейскими путешественниками у африканцев ситца и гвоздей на золото и драгоценные камни. Русские первопроходцы обменивали у аборигенов Сибири железный котел на такое количество соболиных шкурок, которое помещалось в этом котле.
Ситуация изменяется на поздних этапах имперской истории, когда в процессе
модернизации выравниваются уровни экономического развития и соответственно оценки ресурсов в центре и на периферии. В изменившейся (ставшей единой) системе координат уже можно говорить о поляризации «развитости — отсталости» и о необходимости ее ликвидации. Статичные экстенсивные технологии требуют дополнительные источники однотипных ресурсов, а их поиск и захват на удаленных территориях ведут к росту этнокультурной дифференциации населения. Таким образом, рост объема контролируемых ресурсов приводит к усложнению структуры империи. Решение проблемы выравнивания развития регионов в имперских государствах еще более осложняется неорганичным характером их внутренних связей, высоким конфликтным потенциалом, накопленными обидами «завоевателей» и «завоеванных».
Разумеется, в современных условиях нельзя говорить о механическом восстановлении европейских колониальных империй Нового времени или Советского Союза. Речь может идти об использовании имперского опыта организации больших территориальных массивов в условиях внешней нестабильности, обострения борьбы за ресурсы и роста внешних вызовов и угроз. Так, британский историк Н. Фергюссон однозначно позитивно оценивает достижения Британской империи и столь же негативно — итоги нового империализма США после 11 сентября 2001 г. Если Великобритания в своих колониях блокировала локальные войны, успешно боролась с террористическими организациями, природными бедствиями и эпидемиями, создавала институты демократии и гражданского общества, то США, проводя свои «военно-гуманитарные операции» против падающих государств Сомали, Ирака и Афганистана, достигли полной неуправляемости этих регионов. Автор полагает, что США заявили о своих претензиях на мировую гегемонию, но им попросту не хватило материальных и человеческих ресурсов для выполнения той имперской миссии, с которой в свое время справилась Великобритания14.
Советник премьер-министра Великобритании Э. Блэра Р. Купер идет гораздо дальше и в программной статье «Либеральный империализм», опубликованной в Guardian 7 апреля 2002 г., открытым текстом заявил о необходимости возвращения от левого интернационализма лейбористов к традиционному империализму. Великобритания как член клуба бывших империй вправе проводить внешнюю политику, основанную на двойных стандартах.
В отношениях с «цивилизованными государствами» необходимо придерживаться норм международного права и коллегиальной безопасности. Но в отношениях с «предсовременными государствами» допустимы «сила, хитрость, превентивные удары». Консультант-лейборист считает, что «если мы находимся в джунглях, то должны жить по законам джунглей» 15.
Вряд ли следует считать, что современная Россия находится «в джунглях» и должна проводить внутреннюю и внешнюю политику в духе генералов А.П. Ермолова и М.Д. Скобелева. Но не следует забывать и положительный опыт истории Британской и Российской империй. Во-первых, это наличие определенной методологии экспансии и государственной политики безопасности. Имперский центр захватывал только те территории, которые увеличивали ресурсную базу или обеспечивали безопасность государства. Во-вторых, это сбалансированное использование методов кнута и пряника в имперской политике. Репрессии применялись только в ответ на сопротивление, нелояльность или какие-то другие деструктивные действия. Одновременно с этим лояльные элиты и население колониальной периферии получали доступ к имперским ресурсам (прянику), могли выйти из территориальной изоляции и стагнации, сделать успешную карьеру в столице или других частях империи. В-третьих, это дифференциация статусов, прав и обязанностей регионов на основании «прозрачных» и общепонятных критериев, в соответствии с их ресурсной базой, уровнем экономического, политического и социально-культурного развития.
Следует отметить высокую степень гибкости и прагматизма в государственно-политических системах Британской и Российской империй в апогее их развития. Так, в составе Британской империи коло-
нии Канады и Австралии во второй половине XIX в., достигнув соответствующей стадии развития, объединились в федерации под верховным сюзеренитетом Короны. В этот же период в Российской империи не было предпосылок для формирования демократических и федеративных институтов, но система наместничеств позволила обеспечить относительно стабильное и эффективное управление национальными окраинами империи.
Таким образом, регионы, входящие в состав империи, могут быть однозначно конституированы и классифицированы в соответствии с выполняемыми функциями в государственно-политической системе. Взаимодействие регионов в имперском государстве в первую очередь определяется поляризацией доминирующего центра (метрополии) и подчиненной периферии (провинций, колоний, лимитрофов).
Формирование российского федеративного государства невозможно осуществлять методами механического копирования американской либо какой-то другой модели. Следует учитывать крайне неблагоприятную внешнеполитическую ситуацию, в которой находится Российская Федерация, и чрезвычайно высокий уровень угроз безопасности — как отдельным субъектам, так и Российской Федерации в целом. В такой ситуации наиболее разумным представляется процесс эволюционного совершенствования отношений центра и регионов с учетом исторического опыта и культурных традиций, без попыток форсирования данного процесса и без определения каких-то жестко фиксированных сроков и этапов. Следует также учитывать, что многовековые традиции не могут быть изменены мгновенно, а попытки таких изменений неизбежно приведут к выходу ситуации из-под контроля и к ее развитию по катастрофическому сценарию.
Литература и примечания
1. Creveld M. van. The Rise and Decline of the State. Cambridge: Cambridge University Press, 1999.
2. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М.: Юристъ, 2006. С. 123—124.
3. Элазар Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5.
4. Elazar J.D. Federalism and the way to Peace. Kingston, Ontario (Canada), 1994.
5. Binder L., Coleman J.S., La Palombara J., Pye L.W, Verba S., Veiner M. Crises and Sequences in Political Development. Princeton, 1971.
6. Глигич-Золотарева М.В. Указ. соч. С. 25—33.
7. Глигич-Золотарева М.В. Указ. соч. С. 109.
8. Глигич-Золотарева М.В. Указ. соч. С. 115—116.
9. Ильин М.В. Слова и смыслы. Деспотия. Империя. Держава // Полис. 1994. № 2.
10. Eisenstadt S.N. Empires // International Encyclopedia of the Social Sciences. V. 5. N.Y, 1968.
11. Эйзенштадт Ш. О цивилизационных принципах в патримониальных, имперских и имперско-феодальных режимах // Сравнительное изучение цивилизаций: хрестоматия. М.: Аспект Пресс, 1998. С. 175—180.
12. Doyle M.W Empires. Ithaca: Cornell University Press, 1986. P. 45.
13. Каспэ С.И. Империи: генезис, структура, функции // Полис. 1997. № 5.
14. Fergusson N. Empire: the Rise and Demise of the British World Order and the Lessons for the Global Power. N.Y: Basic Books, 2004.
15. Guardian. 7 апреля 2002 г.
Ю oi
О CJ
О О О Q.
C[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ф vo
>5
О *
О ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
*
S I
н
о ф
