CC BY
79ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О СЕВЕРНОМ МОРСКОМ ПУТИ: АРГУМЕНТЫ «ЗА» И «ПРОТИВ»
FEDERAL LAW ON THE NORTHERN SEA ROUTE: ARGUMENTS «FOR» AND «AGAINST»
УДК 340.136 DOI: 10.24411/2658-4964-2020-10074
Абакумов Никита Валерьевич, студент 2 курса магистратуры, ФГАОУ ВО С(А)ФУ имени М.В. Ломоносова, Российская Федерация, г. Архангельск,
Abakumov Nikita Valerievich, E-mail: abakunik@yandex.ru
Аннотация
В данной статье автор выдвигает концепцию разработки и принятия единого федерального закона «О Северном морском пути». Автором рассматриваются ранее предложенные законопроекты, проводится оценка их положительных и отрицательных сторон. Анализируются российские нормативные правовые акты, регулирующие судоходство по Северному морскому пути и определяющие его правовой статус. На основе проведенных исследований автор формулирует вывод о необходимости систематизации и актуализации российского законодательства о Северном морском пути с учетом существующих предложений и рекомендаций, а также наиболее значимых последних изменений произошедших в международном и национальном праве.
Summary
In this article, the author puts forward the concept of developing and adopting a unified federal law «On the Northern Sea Route». The author considers previously proposed draft laws, evaluates their positive and negative sides. The article analyzes some national legal acts, regulating navigation along the Northern sea route and determining its legal status. Based on the research, author concludes that it is necessary to systematize and update national legislation of the Northern Sea Route includes existing proposals and recommendations, as well as the most significant recent changes in international and national law.
Ключевые слова: Арктика, Российская Федерация, Северный морской путь, транспорт, нормативные правовые акты, законопроекты.
Keywords: Arctic, Russian Federation, Northern sea route, transport, legal acts, draft laws.
В российском законодательстве Северный морской путь (далее - Севморпуть, СМП) обозначен как исторически сложившаяся национальная транспортная коммуникация Российской Федерации в Арктике. Такое определение приведено в статье 14 Федерального закона от 31 июля 1998 года № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальным море и прилежащей зоне Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 155-ФЗ) [1].
Согласно подпункту «д» пункта 5 Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 5 марта 2020 года № 164 [6], развитие Северного морского пути в качестве конкурентоспособной на мировом рынке национальной транспортной коммуникации выступает в качестве приоритетного национального интереса России в Арктическом регионе.
Представленный документ расставляет основные приоритеты государственной политики, подчеркивает национальный статус Северного морского пути, поддерживает принцип невмешательства иностранных государств в осуществление законной хозяйственной деятельности России в Арктике, отражает имеющиеся проблемы и указывает пути их решения.
Правовой статус СМП и особенности осуществления судоходства по нему регулируются комплексом нормативных правовых актов. Декларативные положения установлены федеральными законами, административные вопросы отнесены к подзаконным актам.
Федеральным законом № 155-ФЗ определены границы внутренних морских вод, территориального моря, прилежащей зоны Российской Федерации, особенности правового режима морских портов, а также вопросы защиты и сохранения морской среды и природных ресурсов. В статье 14 представлено определение СМП и закреплены правовые основы движения судов в его акватории.
Федеральным законом от 28 июля 2012 года № 132-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути» (далее - Федеральный закон № 132-Ф3) [4] внесены изменения в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации
(далее - КТМ РФ) [2] - введена специальная статья 5.1. Нормами КТМ РФ регулируется большая часть административно-распорядительных вопросов осуществления судоходства в акватории СМП. С момента принятия данного закона статья 5.1 КТМ РФ неоднократно подвергалась редакции и в 2020 году Федеральный закон № 132-Ф3 не является актуальным.
Правовое значение Федерального закона № 132-Ф3 заключается в том, что им впервые были урегулированы следующие вопросы: границы акватории СМП, организация плавания судов по СМП, уполномоченные органы, ответственные за реализацию государственной политики в отношении СМП, порядок выдачи разрешений, особенности размера платы за ледокольную проводку судна. Цель закона - обеспечить стабильную работу морского транспорта в Арктическом регионе, а также наладить бесперебойное движение судов по СМП. В юридической литературе и научном сообществе существует мнение о том, что Федеральный закон № 132-ФЗ следует считать «Законом о Северном морском пути». Это объясняется широким спектром нововведений, которые он привнес в КТМ РФ. На наш взгляд, представленный подход требуется скорректировать. Так, Федеральный закон № 132-Ф3 не является единым документом, подробно регулирующим все вопросы осуществления судоходства по СМП, он относится к той группе нормативных актов, которыми вносятся изменения в уже принятые. Кроме того, такой закон нельзя рассматривать и использовать отдельно от других, а также в него не вносились какие-либо изменения с момента принятия. Следовательно, Федеральный закон № 132-Ф3 не отвечает общим признакам целостного нормативного правового акта, направленного на урегулирование той или иной сферы общественных отношений, а значит необходимо констатировать, что единого закона о СМП не существует, фактически он так и не был принят. Однако попытки разработать единый документ предпринимались неоднократно.
Федеральным законом от 27 декабря 2018 года № 525-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [5] определена компетенция Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (далее - ГК «Росатом») по управлению СМП и прилегающими к нему территориями. В Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» [3] введена статья 7.1, в которой закреплены полномочия и функции ГК «Росатом» в области управления развитием и устойчивым функционированием Севморпути, а также инфраструктурой морских портов. Перечень таких полномочий и функций обширный (17 пунктов).
Большинство административно-распорядительных вопросов по управлению СМП отнесены на уровень подзаконных актов.
Правила плавания в акватории Северного морского пути, утвержденные Приказом Минтранса России от 17 января 2013 года №2 7 (далее - Правила) [8], представляют собой документ, которым подробно урегулированы основы судоходства в акватории СМП. Правила вступили в силу после принятия Федерального закона № 132-Ф3. В указанном документе определены следующие вопросы: порядок организации движения судов по СМП, правила ледокольной и ледовой лоцманской проводки, правила проводки судов по маршрутам СМП, правила навигационно-гидрографического и гидрометеорологического обеспечения плавания судов в акватории СМП, требования к судам, касающиеся безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения с судов и так далее.
Согласно приказам Федеральной службы по тарифам Российской Федерации от 7 июня 2011 года № 122-т/1 «Об установлении тарифов на услуги ледокольного флота на трассах Северного морского пути» [7] и от 4 марта 2014 года № 46-т/2 «Об утверждении Правил применения тарифов на ледокольную проводку судов в акватории Северного морского пути» [9] определяется конкретный размер платы за ледокольную проводку судов.
В.В. Гаврилов отмечает, что с принятием Федерального закона № 132-ФЗ и некоторых других нормативных правовых актов стало окончательно ясно, что спор между сторонниками и противниками введения единого федерального закона «О Северном морском пути», длившийся на протяжении нескольких лет, разрешился в пользу последних [10, с. 150]. Долгое время в России шла дискуссия о необходимости принятия отдельного закона. Вопрос активно поднимался в 2012 - 2013 годах. За данный период подготовлено и рассмотрено несколько проектов.
В 2012 году в Государственную Думу РФ поступил проект Федерального закона № 81250-6 «О государственном регулировании охраны и содержания Северного морского пути» [11] (далее - законопроект). Как отмечено в пояснительной записке, законопроект направлен на установление правовых норм государственного регулирования охраны и содержания Севморпути. Помимо изложенного, в пояснительной записке, декларировалось, что необходимо окончательно решить проблему правового статуса и содержания СМП, направить усилия на дальнейшее освоение природных ресурсов и богатств Арктики, возродить СМП в качестве важнейшего транзитного маршрута [12].
Законопроектом предлагалось урегулировать следующее: закрепить основные направления государственной политики в отношении СМП, понятие и границы СМП, установить территориальные органы управления СМП и их компетенцию, требования к морским судам, допускаемым к плаванию по СМП, определить вопросы содержания и проводки морских судов по СМП, особенности правового режима плавания иностранных судов по СМП. Законопроект предусматривал разрешительный порядок плавания судов в акватории СМП. Из недостатков - процедура выдачи разрешений. Предлагалось, что прежде чем выдать разрешение необходимо согласовать его с различными исполнительными органами государственной власти, что неизбежно затянуло бы время ожидания. В законопроекте прописано право России приостановить или прекратить плавание судов по СМП при определенных условиях (столкновение судов, угроза безопасности осуществления судоходства). Законопроект также устанавливал положения о лоцманской проводке морских судов по СМП (кем осуществляется такая проводка, требования, предъявляемые к лоцманам). Предлагалось определить особенности экономических отношений при движении судов по СМП. Так, в качестве основных принципов отношений названы: платность за лоцманскую и ледокольную проводку судов, ремонт судов и оказанные услуги в портах на основании заключенных гражданско-правовых договоров в соответствии с российским законодательством, возмещение ущерба, нанесенного внутренним морским водам и территориальному морю России, их природным ресурсам, окружающей среде, памятникам истории и культуры, финансовое обеспечение мероприятий, связанных с заходом морских судов в морские порты СМП. Считаем, что в текст законопроекта также следовало включить нормы об особенностях прохождения по СМП военных судов иностранных государств.
Законопроект содержал как положительные (единство системы государственного управления СМП, закрепление статуса СМП, меры реагирования в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, контроль за судоходством), так и отрицательные (сложный порядок согласования разрешений, отсутствие конкретных требований к судам, допускаемым на трассы СМП, отсутствие порядка прохождения военных судов иностранных государств) стороны. С вступлением в силу данного закона, на наш взгляд, значительно снизился бы поток движения иностранных судов по СМП, так как несмотря на сокращение расстояния, перевозчикам пришлось бы потратить значительное время на ожидание выдачи разрешений, ледокольного
сопровождения в районах, где обязательна проводка судов, а также соблюдения всех установленных ограничений. К вышеизложенному следует добавить расходы на обслуживание судов, портовые сборы, плату за ледокольную проводку. Предполагаем, что учитывая данные обстоятельства, привлекательность СМП для иностранных перевозчиков осталась бы низкой, а главная проблема (повышение конкурентоспособности магистрали) -нерешенной. На основании рекомендации Комитета Государственной Думы РФ по транспорту, данный законопроект был отклонен.
Законопроект был разработан с целью подчеркнуть национальный статус СМП. Предлагалось урегулировать большинство административных и управленческих вопросов. С принятием закона Россия подтвердила бы свои исключительные права на управление СМП в одностороннем порядке. В результате длительных споров был принят Федеральный закон № 132-ФЗ, проект которого рассматривался параллельно. Как пишет Л.Ю. Куликовская, законодатель в этом вопросе избрал иной путь: предпочел распределить нормы о СМП по нормативным документам, зафиксировав базовые положения, касающиеся его правового статуса и принципов эксплуатации, на уровне законов и опустив регулирование технических вопросов использования СМП на уровень подзаконных актов[11, с. 39]. Вопрос о необходимости принятия единого закона о СМП, с нашей точки зрения, остается актуальным.
К 2020 году сложившаяся ситуация в сфере правового регулирования представляется нам малоэффективной, так как совокупность общественных отношений относительного одного предмета должна быть определена единым документом. В целях систематизации законодательства, его актуализации, мы предлагаем вернуться к идее разработки и принятия федерального закона «О Северном морском пути» с рассмотрением предложений, изложенных в ранее представленных проектах, а также с учетом новых требований международных документов и изменений, внесенных в соответствующие нормативные правовые акты с момента принятия Федерального закона № 132-ФЗ.Следует также обсудить и проработать данный вопрос на различных дискуссионных площадках с вовлечением в общий разговор всех заинтересованных сторон.
Использованные источники: 1. О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации. Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 155-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3833.
2. Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации. Федеральный закон от 30 апреля 1999 года № 81-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 18. - Ст. 2207.
3. О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 317-Ф3 // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 49. - Ст. 6078.
4. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути. Федеральный закон от 28 июля 2012 года № 132-Ф3 // Собрание законодательства РФ. - 2012.
№ 18. - Ст. 2207.
5. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации. Федеральный закон от 27 декабря 2018 года № 525-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2018. - № 53 (часть I). - Ст. 8451.
6. Об основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года. Указ Президента РФ от 5 марта 2020 года № 164 // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс] URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 07.03.2020).
7. Об установлении тарифов на услуги ледокольного флота на трассах Северного морского пути. Приказ ФСТ РФ от 7 июня 2011 года №2 122-т/1 // Российская газета. - 2011. - № 138. - 29 июня.
8. Об утверждении Правил плавания в акватории Северного морского пути. Приказ Минтранса России от 17 января 2013 года № 7 // Российская газета. - 2013. - № 86. - 19 апреля.
9. Об утверждении Правил применения тарифов на ледокольную проводку судов в акватории Северного морского пути. Приказ ФСТ России от 4 марта 2014 года № 46-т/2 // Российская газета. - 2014. - № 95. -25 апреля.
10. Гаврилов В.В. Правовой статус Северного морского пути Российской Федерации// Журнал российского права. - 2015. - № 2. - С. 147-157.
11. Куликовская Л.Ю. Государственное регулирование судоходства по трассам Северного морского пути // Юрист. - 2016. - № 19. - С. 37-41.
12. О государственном регулировании охраны и содержания Северного морского пути. Проект Федерального закона № 81250-6 // СПС
«Консультант-Плюс» [Электронный ресурс] URL:
https://online3.consultant.ru/ (дата обращения 04.03.2020).
13. Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «О государственном регулировании охраны и содержания Северного морского пути» // СПС «Консультант-Плюс» [Электронный ресурс] URL: https://online3.consultant.ru/ (дата обращения 04.03.2020).
Used sources:
1. On inland sea waters, the territorial sea and the adjacent zone of the Russian Federation. Federal Law of July 31, 1998 No. 155-ФЗ // Meeting of the legislation of the Russian Federation. - 1998. - No. 31. - Art. 3833.
2. Code of merchant shipping of the Russian Federation. Federal Law of April 30, 1999 No. 81-ФЗ // Meeting of the legislation of the Russian Federation. - 1999. - No. 18. - Art. 2207.
3. About the State Atomic Energy Corporation Rosatom. Federal Law of December 1, 2007 No. 317-FZ // Collection of Legislation of the Russian Federation. - 2007. - No. 49. - Art. 6078.
4. On amendments to certain legislative acts of the Russian Federation regarding state regulation of merchant shipping in the waters of the Northern Sea Route. Federal Law of July 28, 2012 No. 132-ФЗ // Meeting of the legislation of the Russian Federation. - 2012. -No. 18. - Art. 2207.
5. On introducing amendments to certain legislative acts of the Russian Federation. Federal law of December 27, 2018 No. 525-FZ // Collection of legislation of the Russian Federation. - 2018. - No. 53 (part I). - Art. 8451.
6. On the basics of state policy of the Russian Federation in the Arctic for the period until 2035. Decree of the President of the Russian Federation of March 5, 2020No. 164 // Official Internet portal of legal information [Electronic resource] URL: http://www.pravo.gov.ru (accessed 07.03.2020).
7. On the establishment of tariffs for icebreaker fleet services along the Northern Sea Route. Order of the Federal Tariff Service of the Russian Federation of June 7, 2011 No. 122-t / 1 // Russian newspaper. - 2011. - No. 138. - June 29.
8. On approval of the Navigation Rules in the waters of the Northern Sea Route. Order of the Ministry of Transport of Russia dated January 17, 2013 No. 7 // Russian newspaper. - 2013. - No. 86. - April 19.
9. On approval of the Rules for the application of tariffs for icebreaking pilotage in the Northern Sea Route. Order of the Federal Tariff Service of Russia dated
March 4, 2014 No. 46-t / 2 // Russian newspaper. - 2014. - No. 95. -25th of April.
10. Gavrilov V.V. Legal status of the Northern Sea Route of the Russian Federation // Journal of Russian Law. - 2015. - No. 2. - S. 147-157.
11. Kulikovskaya L.Yu. State regulation of shipping along the Northern Sea Route // Lawyer. - 2016. - No. 19. - S. 37-41.
12. On state regulation of the protection and maintenance of the Northern Sea Route. Draft Federal Law No. 81250-6 // ATP "Consultant-Plus" [Electronic resource] URL: https://online3.consultant.ru/ (accessed 04.03.2020).
13. Explanatory note "To the draft Federal Law"On state regulation of the protection and maintenance of the Northern Sea Route" // ATP "Consultant-Plus" [Electronic resource] URL: https://online3.consultant.ru/ (accessed 04.03.2020).
