CC BY
527
Федеральный закон «О национально-культурной автономии» в правовом поле этнонациональной политики
О.Н. Максимова, к.полит.н., Оренбургский ГАУ
В начале 90-х гг. ХХ в. межнациональные отношения оказались в эпицентре перемен, охвативших Россию после распада СССР. Эти процессы происходили на фоне затянувшегося «кризиса идентичности», суть которого заключалась в смещении акцента с общегражданского на этнический фактор. Переключение этнических проблем с национально-территориального в культурно-просветительское и культурнообразовательное русло явилось следствием формирования на постсоветском пространстве институтов гражданского общества в виде национально-культурных автономий, объединений, организаций.
Становление и развитие институтов гражданского общества потребовало разработки нормативно-правовой базы и, как следствие, введения в законодательную практику специальных дефиниций. Одна из таких дефиниций — «национально-культурная автономия» — стала юридической категорией с принятием в 1996 г. федерального закона «О национальнокультурной автономии» (далее также — Закон). В то же время многие исследователи подменяют понятие «национально-культурная автономия» дефиницией «культурно-национальная автономия». В связи с этим следует согласиться с исследователем К.В. Калининой в том, что эти понятия не тождественны [1].
Культурно-национальная автономия имеет своё юридическое толкование в законе Российской Федерации «О культуре», в котором говорится, что Российская Федерация гарантирует всем этническим общинам, компактно проживающим вне своих национально-государственных образований или не имеющим своей государственности, право на культурно-национальную автономию [2]. Культурно-национальная автономия означает право указанных этнических общностей на свободную реализацию своей культурной самобытности посредством создания, на основании волеизъявления населения или по инициативе отдельных граждан, национально-культурных центров, национальных обществ и землячеств.
В соответствии с федеральным законом РФ «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ, национально-культурная автономия есть разновидность общественных объединений, т.е. неправительственных организаций, созданных по этническому признаку
«в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры» [3]. Принятые в ноябре 2003 г. поправки [4] в ФЗ «О национально-культурной автономии» определили, что «автономии» являются видом общественного объединения, а именно отдельной категорией общественных объединений, регулируемой специальным законом (ранее это не было указано прямо), и существуют в форме общественной организации (т.е. должны быть основаны на фиксированном членстве физических лиц). По статусу различают местные, региональные и федеральные национальнокультурные автономии.
Право на национально-культурную автономию признаётся за всеми гражданами Российской Федерации, как не имеющими в стране национально-государственных образований, так и имеющими, и проживающими вне их территорий. Закон конституирует и легитимирует процессы расширения национального самоопределения [5]. Преимущество культурно-национальной автономии заключается в том, что вышеназванный институт рассматривается как экстерриториальная духовно-культурная общность, способствующая гуманизации жизни общества.
Принятие федерального закона «О национально-культурной автономии» имеет принципиально важное значение в процессе становления и развития этнонациональной политики, поскольку расширяет формы организации этнокультурной жизни за счёт признания национальных экстерриториальных общественных объединений. С принятием данного нормативно-правового акта в поле этнонациональной политики были включены все народы независимо от наличия или отсутствия своих административных образований. В то же время нельзя сказать, что это утверждение является однозначным, поскольку относительно субъекта прав на национальнокультурную автономию специалисты высказывают различные мнения. Например, исследователь Б.С. Крылов в комментариях к закону отмечает, что «конкретно национально-культурная автономия означает, что каждый народ, как большой, так и малочисленный... вправе самостоятельно определять пути своего развития» и что «право на национально-культурную автономию принадлежит всем народам» [6]. С другой стороны, директор Института этнологии и антропологии В.А. Тишков утверждает: «Всё-таки национально-
культурная автономия — это институт для меньшинств. Меньшинства — это все недоминирующие в демографическом, культурном и политическом плане народы» [7]. Мнение профессора В.А. Тишкова разделяют исследователи И. Блищенко и А. Абашидзе, которые, признавая правосубъектность граждан в рассматриваемом законе, высказывают предположение о том, что институт национально-культурной автономии адресован не всем гражданам, а только тем, кто идентифицирует себя с национальными меньшинствами [8]. Отсутствие чёткости в данном вопросе приводит к тому, что нередко национально-культурные автономии создаются там, где и так имеются должные условия для разрешения задач, входящих в компетенцию этого института [9]. Тем не менее, новизна подхода к решению национально-культурных задач в процессе реализации этнонациональной политики при помощи национально-культурной автономии состоит в том, что субъектом прав на национально-культурную автономию выступают граждане, свободно решающие вопрос о своей национальной идентификации, о национальной деятельности и объединении в организации, сформированные по признаку этнокультурной принадлежности и с целью решения задач развития национальной культуры и языка.
Сравнительный анализ ФЗ «О национальнокультурной автономии» и нормативно-правовых актов о некоммерческих организациях и общественных объединениях свидетельствует о том, что национально-культурные автономии обладают меньшим объёмом прав, чем общественные объединения, а их учреждение и функционирование связаны с большим числом процедурных ограничений. ФЗ «О национально-культурной автономии» приводит закрытые списки сфер деятельности (ст. 1) и, соответственно, прав национально-культурной автономии (ст. 4), связанных исключительно с «сохранением самобытности, развитием языка, образования, национальной культуры». Стремление национальнокультурной автономии заниматься смежными формами деятельности ведёт за собой либо отказ в государственной регистрации организации, либо ликвидацию национально-культурной автономии за деятельность, не соответствующую её уставным целям.
Национально-культурным автономиям, поскольку они считаются общественными организациями, запрещено заниматься политической деятельностью. Единственно возможной формой их участия в общественно-политической жизни остаётся создание собственных СМИ, что не запрещается федеральным законом «О национально-культурной автономии» (ст. 4).
Особого внимания заслуживает вопрос государственной поддержки национально-культур-
ных автономий, прежде всего финансовой. Согласно ст. 16 гл. 5 Закона финансирование деятельности, связанной с реализацией прав национально-культурной автономии, осуществляется за счёт средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Для обеспечения нужд национально-культурным автономиям федеральные органы законодательной и исполнительной власти, в соответствии со ст. 19 гл. 5 ФЗ «О национально-культурной автономии», предусматривают в федеральном бюджете, а также в бюджетах субъектов Российской Федерации ассигнования для оказания поддержки национально-культурным автономиям, в виде льгот по налогам, сборам и кредитам.
Вместе с тем законодатель, согласно ст. 20 гл. 5, возлагает на государство обязательства оказывать финансовую поддержку национальнокультурных автономий при условии, что эти средства имеют целевой характер и могут использоваться только на конкретные мероприятия. Таким образом, бюджетное финансирование деятельности национально-культурных автономий Закон не предусматривает, финансируются конкретные программы, которые власти соответствующего уровня сочтут полезными.
Тот факт, что законодатель не определяет принципов распределения бюджетных средств, может стать основанием для злоупотреблений чиновников, призванных распределять средства. По действующему Закону выбор программ и проектов национально-культурного развития для государственного финансирования осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с участием представителей национально-культурных автономий. Следовательно, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации выбирают программы и проекты, финансируемые в том числе из федерального бюджета. Данная норма не учитывает компетенцию федеральных органов исполнительной власти. В то же время очевидно, что выбор программ и проектов, финансируемых из федерального бюджета, — прерогатива федеральных органов исполнительной власти. Мы полагаем, что это можно предусмотреть в ст. 20 Закона следующим образом: выбор программ и проектов национально-культурного развития для государственной финансовой поддержки осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с участием представителей национально-культурных автономий. Указанное дополнение актуально с точки зрения проводимой работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
В той же статье необходимо отразить дополнительные условия оказания финансовой поддержки национально-культурным автономиям в виде обязательного предоставления целевых программ и проектов с указанием сведений о численности граждан, вопросы национально-культурного развития которых решаются финансируемыми программами, и осуществления такой поддержки только на основе соответствующего договора. Финансовая поддержка на основе договора, заключаемого между соответствующими органами государственной власти и руководителем национально-культурной автономии, направлена на обеспечение эффективного контроля за целевым использованием выделенных средств. На основании договора стороны могут определять взаимоотношения между собой и устанавливать конкретные обязательства. Кроме того, в договоре могут быть предусмотрены процедура осуществления контроля и условия прекращения или приостановления оказания финансовой поддержки, определяемой программой.
На современном этапе сделаны важные шаги по реализации принципов национальнокультурной автономии. В России зарегистрировано порядка 800 национально-культурных автономий по 59 национальностям и 16 автономий федерального уровня. Созданы и действуют целый ряд консультативных советов при органах власти. В Совете Федерации несколько лет успешно работает Координационный совет национально-культурных общественных объединений России. Также проблемы национальнокультурных автономий рассматриваются в рамках деятельности Объединённой комиссии по национальной политике и взаимоотношениям государства и религиозных объединений.
Совершенствование деятельности национально-культурных автономий предполагает не только необходимость кардинального обновления основных положений закона «О национально-культурной автономии», но и российского законодательства о культуре. В ходе разработки нового федерального закона о культуре важно чётко прописать роль национально-культурных автономий в сохранении и развитии общенациональной культуры. Главным инструментом поддержки культурного аспекта в деятельности национально-культурных автономий должна стать также федеральная целевая программа
«Культура России» [10]. Данные меры не исчерпывают всех возможностей достижения межнационального согласия. Следующим этапом могло бы быть развитие законодательства субъектов Российской Федерации, которые имеют определённый опыт законодательного регулирования прав граждан в этой сфере.
Непрерывный процесс коррекции и совершенствования рассматриваемого нормативноправового акта позволяет констатировать, что федеральный закон «О национально-культурной автономии» действует в большей степени формально, несмотря на внесение многочисленных поправок, что приводит к дисбалансу между правами представителей национально-культурных автономий России и их соблюдением. Ведущими тенденциями закона и практики его реализации являются: политизация национально-культурной автономии в качестве полномочного представителя всего соответствующего национального меньшинства; преувеличение возможностей национально-культурной автономии в деле сохранения и развития национальной культуры; недооценка роли национально-культурной автономии как составной части гражданского общества, отражающей этнокультурное разнообразие Российской Федерации.
Литература
1. Калинина К.В. Национальное согласие лезгинского народа: матер. круглого стола // Этнополис. 1995. № 1. С. 13.
2. Закон Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 46. С. 2615. Ст. 21.
3. ФЗ «О национально-культурной автономии» 17 июня 1996. № 74-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996. № 25. Ст. 2965.
4. ФЗ «О внесении изменений и дополнений в статьи 1, 3, 5, 6, 7 и 20 Федерального закона «О национально-культурной автономии»» № 136-ФЗ от 10 ноября 2003 года. URL: http:// www.rg.ru/2003/11/13/avtonomia-doc.html
5. Губогло М.Н. Национально-культурная автономия как форма разгосударствлённого самоопределения // О реализации Федерального закона РФ «О национально-культурной автономии». Оренбург, 2006. С. 17.
6. Крылов Б.С. Комментарий к Федеральному закону «О национально-культурной автономии». М., 1997. С. 8.
7. Тишков В. А. Закон принят — дело за его реализацией // Национально-культурная автономия: проблемы и суждения: матер. заседаний круглого стола. М., 1998. С. 14.
8. Блищенко И.П., Абашидзе А.Х. О Законе РФ «О национально-культурной автономии» как об одной из форм национально-культурного самоопределения народов России // Вестник РУДН. Сер. Юридические науки. 1997. № 2. С. 8.
9. Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия: современные проблемы правового регулирования // Журнал российского права. 2002. № 2. С. 11.
10. Смирнова Т.М. Национально-культурная автономия: теория, практика и тенденции // Социальные проблемы: научнопрактический журнал. 2008. № 2. С. 34.
