CC BY
23
Бюджетная политика
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН № 94-ФЗ: ВОЗМОЖНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ*
Экономия или эффективность. Наиболее важная претензия критиков Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ) заключается в том, что в качестве единственного критерия эффективности рассматривается экономия бюджетных средств, достигаемая непосредственно в момент закупки без учета потенциальных потерь от некачественных поставок и сопутствующих издержек. В результате качество и экономическая эффективность закупок оказалось на втором плане, а на роль универсального критерия выбора поставщика была принята минимальная заявленная цена.
Прежде всего, с точки зрения повышения эффективности госзакупок, определенные сомнения вызывает предусмотренная Законом № 94-ФЗ практика объявления госзаказчиком максимальной цены контракта в тех случаях, если торги проводятся не в форме обратного аукциона. «Представьте себе, что вы пришли на Черемушкинский рынок и в мегафон объявили: «Друзья, у меня в кармане 500 руб.! А почем у вас помидоры?» Можно не сомневаться, что продавцы «раскрутят» такого покупателя ровно на 500 руб. Когда государственный заказчик объявляет начальную цену контракта, все потенциальные поставщики начинают считать — этот упадет на столько, этот на столько, а я снижу цену на столько. Все поставщики смотрят в этот момент только на своих конкурентов, и никого из них не интересует, а сколько этот товар в действительности стоит на рынке?» — отмечает Ирина Кузнецова, директор Института управления закупками и продажами им. А. Б. Соловьева, ГУ-ВШЭ.
«Защитники этого положения закона говорят: а как же иначе, у нас же бюджет, есть лими-
* Окончание. Начало см. в БИНО № 7 (347) — 2010. Материал подготовлен Рейтинговым агентством «Эксперт РА».
ты, а вдруг поставщики в ходе торгов предложат дороже? — продолжает Ирина Кузнецова. — Но существует же элементарное решение проблемы. Заказчик вскрывает конверты с предложениями, а затем вскрывает свой конверт и объявляет приемлемый для него диапазон цены, выше которого и ниже которого он ничего покупать не будет, потому что, по его мнению, ниже определенного ценового порога продукции или услуг удовлетворительного качества быть не может. Все прозрачно. Но при этом и заказчик не сможет нафантазировать с ценой, и поставщики будут знать: они подали свои предложения, оценив риски и возможности рынка, а заказчик, в свою очередь, тоже оценил свои возможности и риски и тоже сформулировал свои предложения по цене».
Еще один серьезный недостаток существующей системы регулирования госзакупок заключается в том, что на сегодняшний день не существует нормативных документов, в которых описывались бы методики определения стартовой цены контракта. В итоге, по мнению Ольги Аллилуевой, советника руководителя Федеральной службы по тарифам, сегодня влияние «субъективного фактора» в ходе размещения государственного заказа обусловливается именно применением ценовых параметров при оценке заявок, а вовсе не квалификационных требований, которые в международной практике формализованы и широко применяются.
Действующие нормы не препятствуют государственному заказчику устанавливать заведомо завышенные начальные цены. При этом заказчик может быть мотивирован необходимостью полностью вводить выделенные бюджетные средства либо желанием показать мнимую экономию средств в результате размещения заказа1.
Характерным в этом отношении является недавнее выступление начальника Управления контроля за размещением госзаказа ФАС России М.Я. Евраева (журнал «Госзаказ». —
Распространена и обратная ситуация, когда государственный или муниципальный заказчик устанавливает неоправданно низкую максимальную цену контракта и финансирует по остаточному принципу закупки, «навязанные» ему действующим законодательством. Наиболее яркий пример — размещение заказов на проведение обязательного аудита в бюджетных учреждениях.
В частности, в начале февраля 2010г. на сайте государственного заказа Санкт-Петербурга (www. gz-spb. га) в разделе «Закупки» была размещена информация о закупке ООО «Жилкомсервис № 2 Колпинского района», предметом которой является оказание услуг по проведению обязательного ежегодного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности ООО «Жилкомсервис № 2 Колпинского района» за 2009 г. В качестве критерия оценки заявок указана «минимальная цена». Начальная цена контракта определена организатором закупки в сумме 35 000 руб. Это единичный пример, однако на федеральном и на региональных сайтах госзакупок можно найти множество сообщений о конкурсах на оказание аудиторских услуг, в которых начальная цена контракта определена в диапазоне 20—40 тыс. руб.
«Упрощенно стоимость аудиторских услуг, связанных с проведением обязательного аудита, определяется как произведение двух показателей: средней цены одного человеко-часа (или человеко-дня), зависящей от особенностей конкретной аудиторской организации, и общего количества человеко-часов (человеко-дней), которые необходимо затратить на аудит. Второй показатель зависит от особенностей аудируемого лица и содержания конкретного аудиторского задания. Существуют вполне убедительные исследования, проверенные практикой, которые подтверждают, что экономически обоснованная стоимость аудиторского дня не может составлять менее Ютыс. руб. Если мы говорим о качественном выполнении аудита, то, на мой взгляд, аудиторская проверка даже самой небольшой организации занимает минимум 8 рабо-
2009, № 14. С, 29). В частности, в качестве примера особенно успешного применения Закона № 94-ФЗ М.Я. Евраев привел аукцион по закупке вакцин, в рамках которого цена поставки снизилась с 40 до 1 млн руб. «Мы сэкономили для бюджета 39 млн руб.», — утверждает в этой связи господин Евраев. Однако возникает закономерный вопрос — откуда появилась начальная цена контракта в 40 млн руб., если данный товар можно было купить в 40 раз дешевле (вопрос о качестве приобретенной вакцины можно оставить в стороне, поскольку такого рода продукция проходит обязательную регистрацию и круг ее производителей ограничен). Если начальная цена была, что называется, «взята с потолка», то можно было бы добиться и более существенной «экономии» бюджетных средств.
чих дней. Меньше быть просто не может. В связи с этим у меня возникает несколько вопросов. Откуда государственные заказчики берут такие начальные цены контрактов? И ведь кто-то эти конкурсы выигрывает! Основным критерием отбора является минимальная цена, и ведь кто-то предлагает цену меньше тех, которые были предложены. Откуда такая производительность труда, которая позволяет зарабатывать при этом добавленную стоимость», — отмечает Татьяна Михайлович, генеральный директор ООО «Аудит-Бизнес-Платформа».
Таким образом, заведомо заниженные предельные цены контрактов превращают проведение обязательного аудита в фикцию. Если принять во внимание, что Закон № 94-ФЗ и принятые подзаконные акты присваивают крайне незначительный вес квалификационным критериям оценки заявок и не предусматривают никаких антидемпинговых механизмов при проведении торгов, становится понятно, что участие в таких конкурсах привлекает в основном аудиторские компании с низкооплачиваемыми и неквалифицированными исполнителями, либо аффилированные компании, которые проводят фиктивные аудиторские проверки.
В ряде субъектов Федерации проблема заведомо заниженных начальных цен контрактов на проведение обязательного аудита была несколько смягчена разъяснительными письмами и рекомендациями местных органов исполнительной власти, благодаря которым цена данной услуги была поставлена в зависимость от ее качества. Но такие рекомендации были выпущены далеко не везде, и, например, в том же Санкт-Петербурге государственные и муниципальные заказчики вольны определять начальную цену контракта на проведение обязательного аудита по своему разумению.
«Объективная оценка начальной цены контракта возможна, — считает Геннадий Шепелев, начальник управления программ и проектов Федерального агентства по науке и инновациям. — Правда, эта проблема, действительно, плохо проработана. Мы потратили примерно год на разработку собственной методики. Сегодня мы используем два подхода — если проводится конкурс НИР (далее — научно-исследовательских работ), мы ориентируемся на среднюю стоимость аналогичных заказов в стране и «среднюю» структуру затрат. Другой подход, который применяется при проведении конкурсов на ОКР (далее — опытно-конструкторских работ), основан на расчете срока окупаемости государственных затрат. Мы рассчитываем срок, в течение которого в виде налогов эти деньги вернутся в бюджет. Иногда получается, что срок окупаемости составляет 20 лет — понятно, что
ни один новый прибор столько времени производиться не будет. Максимум лет 10. Исходя из этого, можно говорить с инициатором проекта — либо вы уменьшаете цену на ОКР, либо ищите дополнительные рынки для вашей продукции. Иначе финансирование смысла не имеет».
Помимо анализа имеющихся на рынке предложений еще одной эффективной методикой определения начальной цены контракта является соотнесение с ценами предыдущих закупок тем же заказчиком аналогичных товаров, работ и услуг с учетом дефлятора, считает Николай Андреев, советник президента, председатель совета директоров ЗАО «Сбербанк-АСТ».
Однако наиболее острая проблема связана с тем, что действующий порядок определения начальной цены контракта совершенно не учитывает совокупного экономического эффекта закупки. Прежде всего эта проблема актуальна для закупок товаров с длительным жизненным циклом, стоимость владения которыми (стоимость жизненного цикла) сопоставима или превышает их цену в момент покупки. Этой характеристикой описывается чрезвычайно широкий круг товаров, начиная от принтера и заканчивая ядерным реактором.
«Допустим, вам нужно купить цветной принтер. Струйный принтер стоит значительно дешевле лазерного, однако для него нужно часто закупать дорогие картриджи, даже если вы им активно не пользуетесь. Достаточно подсчитать, в какую сумму вам обойдутся расходные материалы, если вы рассчитываете использовать этот принтер в течение 5 лет, чтобы стало очевидно, что экономия, которую вы получаете в момент покупки мнимая, и что выгоднее использовать лазерный принтер, пускай он продается дороже», — отмечает Ирина Кузнецова.
Согласно постановлению Правительства РФ № 722 весовые коэффициенты критериев «расходы на эксплуатацию товара», «расходы на техническое обслуживание товара», «срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг» и «срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг» не могут превышать 10%. При этом сумма значимостей при одновременном использовании этих критериев не может превышать 20%. Иными словами, участник торгов может получить не более 20 баллов из 100 возможных по критериям, имеющим непосредственное отношение к послепродажному обслуживанию предмета закупки и стоимости его жизненного цикла. При этом весовой коэффициент критерия «цена контракта» не может быть ниже 35 % и при осуществлении «стандартной» закупки составляет от 60 до 80%.
Таким образом, действующее законодательство однозначно направлено на минимизацию цены в момент закупки и практически полностью игнорирует экономическую целесообразность владения или использования предмета закупки.
«Если для оценки эффективности закупки необходимо принимать в расчет всю экономическую модель жизненного цикла предмета закупки, закон этой возможности не предоставляет. Или предоставляет ее настолько ограниченно, что, строго следуя букве Закона № 94-ФЗ, заказчик, скорее всего, не получит эффективного решения», — считает Юрий Удальцов, член правления Российской корпорации нанотехнологий.
«На мой взгляд, при проведении торгов нужно смотреть не на стоимость закупки, а на стоимость жизненного цикла. Я много общаюсь с коллегами, которые проводят закупки по Закону № 94-ФЗ. И практически все сталкиваются с тем, что низкая цена закупки неизбежно влечет за собой головную боль по поводу качества. Можно купить дешевле, но нужно понимать, за счет чего получается дешевле. Часто снижение цены происходит за счет того, что поставщик не положил запчасти, материал похуже использовал и т. п. В результате все быстро сломалось или порвалось», — отмечает Геннадий Шепелев.
Более того, предусмотренный законом порядок определения победителя по минимальной заявленной цене контракта вынуждает поставщика сокращать расходы на послепродажное обслуживание (сопровождение) поставленной продукции. При этом неизбежно сокращается и объем предоставляемых заказчику услуг.
«Закупить определенную партию тех же компьютеров для нужд министерства однозначно лучше по минимальной цене с учетом одинаковой функциональности и комплектации, — считает Сергей Меркулов, первый заместитель генерального директора группы компаний IBS. — Если же речь идет о технически сложной продукции, к которой относится и внедрение уникальных IT-систем, ситуация уже не выглядит столь однозначной. Появляется немало неучтенных рисков, которыми сложно управлять и которые могут свести на нет все благие намерения по экономии. Представьте реализацию проекта уровня внедрения информационной системы для министерства или территориально распределенного ведомства. Формально на такой проект заказчик должен выбрать поставщика, предложившего минимальную цену. При этом формально исполнитель не несет ответственности за нарушение условий контракта, так как соблюдает главное из них — выполнение
договора по согласованной цене». Между тем в случае закупки таких сложных технических решений качество предлагаемого продукта, постпродажного обслуживания и сопровождения играет первостепенную роль. «Мало создать и внедрить систему, ее нужно сопровождать, это вопрос качества вложения капитала госзаказчиком. Когда экономия достигается за счет снижения качества решения или сопровождения, не только заказчик, но и государство вынуждены нести впоследствии дополнительные расходы на достижение требуемого результата», — продолжает Сергей Меркулов.
Проблема усугубляется тем, что нормы Закона № 94-ФЗ и существующий бюджетный цикл плохо приспособлены для заключения долгосрочных контрактов и выстраивания долгосрочных отношений между заказчиком и поставщиком. Однолетний цикл бюджетного планирования не позволяет заключать долгосрочные и продлевать существующие контракты на послепродажное обслуживание, сопровождение и модернизацию закупленной продукции. В связи с этим заказчик вынужден ежегодно проводить конкурсы на оказание такого рода услуг. При этом существующий порядок проведения торгов не гарантирует, что в таких конкурсах победит разработчик или производитель, а не другой поставщик, обладающий недостаточной квалификацией. В то же время если речь идет об уникальных продуктах, например 1Т-системах, важно, чтобы сопровождением и модернизацией занимался именно производитель или разработчик.
По мнению Ларисы Кузнецовой, было бы целесообразно вернуть существовавший до принятия Закона № 94-ФЗ порядок, когда в исключительных случаях заказчик получал право заключать контракты на сопровождение и модернизацию внедренных у него 1Т-систем напрямую с разработчиком, минуя конкурсные процедуры.
В Законе № 94-ФЗ скрыт еще один парадокс. Предусмотренный порядок размещения заказа предполагает, что добросовестный заказчик обязан самостоятельно определить наиболее выгодное предложение на рынке и просчитать возможный экономический эффект закупки еще на стадии подготовки к проведению торгов. В то же время заказчик не имеет возможности прямо указать на выбранное им решение в конкурсной документации (исключение составляют ограниченные низкими ценовыми порогами закупки у единственного поставщика). Вместе с тем распространены ситуации, когда на торгах должны конкурировать поставщики одного и того же товара, а не разные виды товаров. Закон практически не учитывает то обстоятельство,
что кроме рынка товаров существует еще и рынок поставщиков.
«Закон исходит из того, что заказчик обязан самостоятельно провести качественную экспертизу рынка и определиться, что он хочет закупить, — отмечает Юрий Удальцов. — Если вы точно знаете, что именно вы хотите купить, вы правильно мотивированы и понимаете, чем данный товар или данная услуга хороши по сравнению с прочими, вы всегда сделаете конкурсную документацию так, что поставщик такого товара с большой долей вероятности победит. Практически невозможно придумать ситуацию, когда вы точно знаете, что вы хотите купить, чтобы вы не могли это купить по Закону № 94-ФЗ. Другой вопрос, что у контролирующих органов в этом случае могут возникнуть претензии, на каком основании вы так ограничили конкуренцию. Причем, сама ФАС России будет руководствоваться субъективными критериями, поскольку никаких разработанных методик определения обоснованности или необоснованности такого рода закупок не существует».
«Существует явная логическая неувязка, — считает Юрий "Удальцов. — С одной стороны, закон исходит из того, что заказчик при размещении заказа должен самостоятельно провести качественный маркетинговый и экономический анализ, определить лучшее предложение на рынке и просчитать экономический эффект закупки. С другой стороны, предполагается, что все госзаказчики — потенциальные коррупционеры. И эти две посылки плохо совместимы».
Коллизия с применением норм Закона № 94-ФЗ возникает и в тех случаях, когда заказчик на стадии составления технического задания и формирования конкурсной документации по объективным причинам не может описать все характеристики предмета закупки. В то же время действующий закон не разрешает заказчику напрямую обращаться за консультациями к потенциальным поставщикам на стадии подготовки конкурсной документации и не предусматривает процедур проведения таких консультаций (регламентированные переговоры, запрос предложений и т. п.). Единственное, что разрешает заказчику Закон № 94-ФЗ — опубликовать сообщение о своей заинтересованности в получении предложений о технических, технологических и качественных характеристиках товаров, работ, услуг (ст. 20, ч. 5 Закона № 94-ФЗ).
Кроме того, Закон № 94-ФЗ запрещает изменять условия технического задания после завершения торгов, а также вносить изменения в уже заключенный контракт. По отношению к подавляющему большинству видов закупок подобный
запрет вполне оправдан. «Если условия госконтрактов будут серьезно меняться после проведения конкурса, то пропадет всякий смысл регламентировать государственные закупки. Я понимаю, что практика может нас увести далеко. Но если конкурс проводится на одну сумму, а потом чиновник может ее изменить, поскольку объемы закупки изменились, то всякое регулирование лишается смысла. То же самое относится и к условиям контракта. Когда участник подает заявку на конкурс, он соглашается с предложенными условиями контракта. Если заказчик получит право их изменять задним числом, то может сложиться ситуация, когда конкурс будет проходить на одних условиях, а затем для победителя условия будут изменены в сторону улучшения. По отношению к другим участникам это будет совершенно неправильно», — отмечает Ирина Сухова, вице-президент компании ФБК по вопросам корпоративного развития.
Тем не менее в ряде случаев запрет на обсуждение с потенциальными заказчиками условий технического задания и их последующее уточнение перед заключением контракта оборачиваются снижением эффективности закупок. В частности, речь идет о размещении заказа на реализацию уникальных и не имеющих прямых аналогов проектов, например, на проведение НИР, а также разработку и внедрение сложных 1Т-систем.
«По закону мы не имеем права вносить даже несущественные изменения в техническое задание после проведения конкурса. Проблема заключается в том, что в случае с НИР и ОКР это необходимо делать по научной составляющей почти всегда, когда мы заключаем контракт. На этой стадии обычно становится видно, какие моменты в техническом задании (далее — ТЗ) прописаны слабовато или недостаточно четко. И по итогам конкурса, видя конкретное предложение победителя, мы зачастую понимаем, что нам необходимо немного подправить ТЗ. Иначе, если соблюдать ТЗ буквально, мы получим совсем не то, что хотели бы получить. Это запрещено. Хотя в зарубежной практике такие корректировки без изменения стоимости и сроков контракта допускаются», — отмечает Геннадий Шепелев.
«У государственного заказчика нет возможности вносить изменения в содержание и условия контракта после проведения конкурса, хотя такие изменения зачастую являются абсолютно логичными и продиктованными реальной оценкой ситуации, понимание которой наступает в ходе выполнения контракта», — подчеркивает Сергей Меркулов.
«В соответствии с законом мы можем направлять заказчику запросы, чтобы уточнить детали тех-
нических требований к конкурсной документации, что иногда приводит к внесению изменений или уточнениям еще на этапе конкурса. Но заказчик на этапе подготовки конкурсной документации не имеет права консультироваться с разработчиками, даже если речь идет о конкурсе на модернизацию уже существующей системы. Иногда, конечно, возникают сложности в связи с тем, что какие-то требования не были вовремя учтены или же произошли изменения в потребностях заказчика за время проведения процедуры конкурса. Поэтому, на мой взгляд, внесение изменений в ТЗ в разумных пределах должно быть допустимо», — считает Лариса Кузнецова, директор по работе с государственным сектором компании «ФОРС — Центр разработки».
По логике Закона № 94-ФЗ при размещении заказа на разработку и внедрение 1Т-системы заказчик уже на стадии составления конкурсной документации должен не только детально описать процессы, которые он хочет автоматизировать, но и обладать четким представлением о том, какими аппаратными и программными средствами эту задачу можно выполнить, а также, каким образом новая система будет интегрирована с уже внедренными у него 1Т-решениями. И если с первой частью этой задачи госзказчик еще в состоянии справиться своими силами, то качественно выполнить вторую без проведения консультаций с потенциальными разработчиками системы практически невозможно.
Неприспособленность действующего закона к проведению закупок на рынке 1Т становится очевидной, если сравнить существующий порядок размещения госзаказа на разработку и внедрение 1Т-систем с процедурами, которые используются в аналогичных случаях в частном корпоративном секторе. Как показывает проведенное Рейтинговым агентством «Эксперт РА» исследование «Успешные 1Т-кейсы», вне зависимости от специфики конкурсных процедур, используемых конкретным корпоративным заказчиком, составление и уточнение технического задания на разработку и внедрение 1Т-решений включают несколько итераций:
• формируется предварительное техническое задание, которое рассылается широкому кругу потенциальных подрядчиков (к слову, в любом случае потенциальные подрядчики проходят в той или иной форме процедуру предквалифи-кации);
• из подрядчиков, откликнувшихся на данное предложение, формируется лонг-лист;
• заказчик проводит регламентированные переговоры со всеми подрядчиками, попавшими в лонг-лист. В ходе переговоров подрядчики
могут предложить альтернативные и более эффективные решения задач, сформулированных в первичном ТЗ;
• после завершения переговоров подрядчики высылают свои коммерческие предложения, в которых, в частности, излагаются методология и подходы к решению поставленных и уточненных в ходе переговоров задач;
• заказчик проводит анализ коммерческих предложений и на основании его составляет шорт-лист подрядчиков;
• заказчик проводит второй раунд переговоров с подрядчиками, попавшими в шорт-лист. Подрядчики уточняют степень сложности проекта и детали ТЗ (например, рассылают опросник, который позволяет определить степень эффективности автоматизации бизнес-процессов заказчика имеющимися в их распоряжении аппаратными и программными средствами, возможность и сложность интеграции системы с другими установленными у заказчика 1Т-ре-шениями ит. д.);
• заказчик определяет подрядчика, окончательно согласует с ним параметры договора;
• формируется группа внедрения, в которую входят представители заказчика и подрядчика. Группа внедрения контролирует реализацию проекта на всех этапах и может в случае необходимости выходить с предложениями о корректировке итогового договора с заключением дополнительных соглашений.
В итоге заказчик получает возможность не только выбрать наиболее эффективное и выгодное предложение, но и сформулировать детально проработанное ТЗ, в котором его потребности будут полностью согласованы с возможностями программной платформы и разработчика системы.
Разумеется, такой порядок подготовки контракта может дать должный эффект лишь в том случае, если заказчик (или конкретный уполномоченный его представитель) правильно мотивирован и действительно стремится выбрать наиболее оптимальное и дешевое решение. Если исходить из предпосылки о «презумпции виновности» госзаказчика, то такого рода процедуры открывают широкие возможности для различного рода злоупотреблений. Однако нужно учитывать и то обстоятельство, что очень часто неработающая или неполноценно работающая 1Т-система может парализовать деятельность заказчика. Причем потери, вызванные некачественным исполнением контракта или ошибками при составлении ТЗ, могут значительно превысить возможную экономию, полученную в момент осуществления закупки, а
также возможные потери бюджета, связанные с коррумпированностью госзаказчика.
Применяемая в законе трактовка понятия «единица продукции» также не вполне адекватна специфике некоторых товарных рынков. «Сегодня при проведении госзакупок лекарственных средств единицей продукции считается упаковка. Этим консервируются устаревшие методы лечения и использование устаревших лекарственных средств. Например, устаревшее лекарство может стоить 50 руб. за упаковку, а современное — 300 руб. При этом, для того чтобы вернуть пациента к нормальной жизни, потребуется 10 упаковок старого лекарства, а нового — всего одна. По моему мнению, после того как в нашей стране будут введены обязательные федеральные стандарты лечения, в качестве единицы продукции при проведении государственных закупок лекарственных средств должен быть принят курс лечения 1 пациента», — считает Иван Глушков, начальник управления по корпоративному развитию компании STADA CIS. Предложения:
• стоит еще раз вернуться к обсуждению вопроса о целесообразности объявления начальной (предельной) цены контракта в тех случаях, когда торги проводятся в форме открытого или закрытого конкурса. Альтернативой могло бы стать объявление приемлемого для государственного заказчика ценового диапазона уже после вскрытия конкурсных предложений участников;
• необходимо разработать единые методики определения начальной цены государственного контракта, которые учитывали бы специфику конкретных рынков. Необходимо создать информационную систему, которая облегчила бы государственному заказчику проведение маркетингового анализа и определение среднего рыночного уровня цен на предмет закупки;
• необходимо предусмотреть возможность применения при проведении торгов такого критерия, как стоимость жизненного цикла (стоимость владения) предмета закупки в тех случаях, когда речь идет о товарах с длительным жизненным циклом, стоимость которого сопоставима или превышает стоимость покупки. Необходимо также создать унифицированные модели оценки стоимости жизненного цикла для различных видов закупаемой продукции;
• необходимо предусмотреть возможность проведения прямых консультаций заказчика (в форме регламентированных переговоров или запроса предложений) с потенциальными поставщиками на стадии подготовки техничес-
кого задания и перед заключением контракта в тех случаях, когда заказчик по объективным причинам не может исчерпывающе описать все характеристики предмета закупки на этапе формирования конкурсной документации; • необходимо предусмотреть возможность адаптации трактовки термина «единица продукции» к специфике различных товарных рынков.
Регулирование госзакупок: устранение рисков или управление рисками. Одним из неоспоримых достижений Закона № 94-ФЗ стало формирование единого экономического пространства государственных закупок. Закон ввел унифицированные правила проведения закупок для всех ветвей и всех уровней власти. В то же время закон ввел унифицированные правила и процедуры для проведения закупок любых товаров, работ и услуг, причем эти процедуры и правила были прописаны в нем максимально жестко.
Как показывают приведенные примеры, многие виды закупок в «прокрустово ложе» Закона № 94-ФЗ не укладываются. Зримое свидетельство тому — растущее год от года количество областей, субъектов и предметов закупок, которые прямо или косвенно выводятся из-под действия закона. «Фактически ст. 55 Закона № 94-ФЗ превратилась в самостоятельный «закон-исключение из закона», — отмечает Ирина Кузнецова. — Жесткая стандартизация и унификация норм, регламентирующих проведение закупочных процедур, привели к тому, что закон не учитывает специфики целого ряда товарных рынков, что неизбежно приводит к снижению эффективности государственных закупок и возникновению дополнительных рисков для заказчиков и поставщиков. «Универсальный закон, который от начала и до конца жестко прописывает процедуру размещения заказа и заключения контракта, может адекватно работать только на абстрактном универсальном рынке товаров. До тех пор пока различные рынки товаров обладают спецификой, количество сфер, в которых этот закон будет в той или иной степени противоречить нормальной деловой практике и здравому смыслу, будет примерно равно количеству таких рынков», — считает Иван Глушков. Практика применения Закона № 94-ФЗ показывает, что необходимость специализации и усложнения законодательного регулирования госзакупок, его адаптация к специфике конкретных рынков и потребностям заказчикадавно назрели.
«Для подавляющего большинства видов закупок действующий закон прекрасно подходит. И я думаю, что закон только выиграл бы от специали-
зации процедур для отдельных видов закупок и для отдельных рынков. Тогда можно было бы закупать стандартизованный товар по прописанным в Законе № 94-ФЗ процедурам, в том числе через обезличенные торги на электронных площадках. И в этой сфере эффективность закупок резко повысилась бы. При этом критики по остальным направлениям стало бы существенно меньше», — отмечает Юрий Удальцов.
Вместе с тем специализация регулирования государственных закупок неизбежно сталкивается с рядом проблем, наиболее важной из которых является определение критериев разграничения областей закупок, для которых необходимо предусмотреть специальные процедуры и правила проведения торгов. В любом случае определение таких критериев должно основываться на углубленном анализе существующей практики закупок. Простое составление списков, которые относили бы отдельные товары, работы и услуги к тем или иным областям регулирования закупок, не может стать эффективным ее решением. «Например, компьютер для сельской школы и компьютер, необходимый для бесперебойной работы АЭС — это совсем не одно и то же. И было бы странно, если бы мне и тот, и другой компьютер пришлось покупать на аукционе. Поэтому вопрос, к какому рынку принадлежит объект, не может быть решен составлением списков товаров, работ и услуг, утверждаемых правительством. Эти списки будут либо бесконечно правиться, либо будут появляться бесконечные исключения из этих списков. И то, и другое плохо. И, кроме того, один и тотже объект будет внесен в разные списки. Сегодня этот объект в одном списке, а завтра — совсем в другом», — отмечает Ирина Кузнецова.
Возможным решением могла бы стать специализация процедур размещения госзаказа по объекту закупок, рынку объектов закупок или по области применения объекта закупок. Так, по словам Ирины Кузнецовой, в Евросоюзе общественные закупки разделены не натри большие категории — товар, работа, услуга, а как минимум на шесть. В частности, отдельно регламентируются закупки средств жизнеобеспечения, закупки, связанные с обороной и безопасностью, проекты и программы (проекты, где доля инвестиций государства составляет менее 100%), закупки оборудования, а также закупки работ и услуг. «То есть там пошли от специфики рынков, — отмечает эксперт. — И внутри этих шести категорий существует дополнительная специализация процедур закупки в зависимости от того, какой объект закупается и кто его продает. Иными словами, они учитывают, насколько сфор-
мирован рынок поставщиков и насколько широко представлен тот или иной объект на рынке».
«Есть случаи, в которых производить закупки исключительно по понижению стартовой цены неправильно, — подчеркивает Юрий Удальцов. — Я не могу предложить список формализованных критериев, по которым должны определяться такие случаи. Назову лишь несколько направлений, в которых такие критерии можно искать. Во-первых, это случаи, когда расходы по обслуживанию предмета закупки в процессе эксплуатации в течение его жизненного цикла существенно превышают стартовую стоимость. Или случаи, когда вам важна не стоимость самого предмета закупки, он может стоить дешево, а то, как сильно он влияет на эффективность всего комплекса или процесса. Во-вторых, это важные и опасные объекты, поскольку дефекты, которые выявляются в процессе эксплуатации таких объектов, настолько значимы, что цена приобретения становится вторичным критерием. И, наконец, еще один особый случай — это конкурс проектов. Речь идет не только о НИР и ОКР, это, например, может быть конкурс градостроительных проектов, конкурс проектов на возведение крупных зданий — все те случаи, когда с нуля разрабатываются уникальные проекты и у заказчика нет исходного проекта».
«Мы предлагаем ввести такой критерий, как область использования или сфера применения продукции, —предлагает Ольга Аллилуева. —Арматура на Саяно-Шушенской ГЭС сама по себе сложной продукцией не является, однако ее значение и те риски, которые несет заказчик при ее закупке, определяются тем, где именно она используется. Речь идет не только о качестве поставленной продукции, но и о своевременности поставки, поскольку срыв сроков поставки такой продукции может привести к простоям и возникновению технологических проблем. Поэтому для ее закупки необходимо использовать специальные процедуры, в частности, применять квалификационный отбор поставщиков».
Кроме того, существует объективная необходимость предусмотреть дифференцированный подход к правилам и процедурам закупки в зависимости от суммы контракта. «У нас предусмотрены совершенно одинаковые процедуры размещения заказа как на 1 млн руб., так и на 100 млн руб. В то же время есть существенная разница, если вы, например, делаете небольшую локальную сеть или разрабатываете систему, которая работает на всю страну. В нормативных документах Всемирного банка указаны ценовые пороги, ниже которых заказчик волен устанавливать облегченные требования к
квалификации поставщика и выбору процедуры закупки. Если такой порог превышается, то торги проводятся по совсем другой, усложненной процедуре. Причем предписанные правила проведения торгов также зависят от вида закупки. Для строительства существуют свои ценовые пороги и процедуры, для консалтинга — свои. Это сложная продуманная система, но именно за счет этого она и работает», — отмечаетЛариса Кузнецова.
Существует еще одна серьезная проблема, без решения которой усложнение системы регулирования государственных закупок может принести больше вреда, чем пользы. Специализация и усложнение норм Закона № 94-ФЗ, который изначально имел ярко выраженную антикоррупционную направленность, в том числе подразумевают предоставление государственному заказчику значительно больше прав и полномочий для выбора поставщика и предмета закупки, чем существующий порядок, что неизбежно увеличивает риск коррупции и злоупотреблений с его стороны.
Важно также понимать, что значительная часть недостатков существующей системы государственных закупок вызвана причинами, не имеющими прямого отношения к Закону № 94-ФЗ. В первую очередь — это неправильная мотивация государственного заказчика, а также неэффективность системы контроля и низкая эффективность государственных институтов.
«Бюджетные учреждения живут по логике освоения бюджетных средств. И пока они живут по такой логике, всегда возникает вопрос, а с какой стати они будут закупать дешевле и качественнее. Причем проблема мотивации заказчика первична. Если заказчик правильно мотивирован, то вы можете предоставить ему больше свободы в выборе используемых процедур. А если он немотивирован, то мотивация будет создаваться другими способами. Закон № 94-ФЗ написан, исходя из гипотезы, что заказчик изначально неправильно мотивирован. А раз так, то ему бессмысленно предоставлять возможности для использования дополнительных критериев оценки, позволять использовать субъективные критерии, предоставлять ему возможность рассчитывать совокупный эффект от закупок, а не только эффект снижения цены», — отмечает Юрий Удальцов.
Именно по этой причине реформу законодательного регулирования государственных закупок нельзя сводить к простому копированию мирового опыта, каким бы передовым он ни был. Нормы Всемирного банка и ЕС, на которые часто ссылаются критики Закона № 94-ФЗ, предполагают совсем иной уровень доверия к государственному заказ-
чику, нежели тот, что сложился в России. Зачастую эти нормы устанавливают рамочные требования к заказчику и поставщику, предоставляют заказчику значительную свободу в принятии решений о выборе процедур проведения торгов, критериев оценки предложений, соотношения весов этих критериев и т.п. «В нормативных документах, регламентирующих общественные закупки, которые применяются на Западе, часто можно увидеть формулировку «может быть разумно отнесено к...» Предполагается, что чиновник, который этими нормами пользуется, будет вести себя разумно», — сообщает Юрий Удальцов.
«Презумпция виновности» чиновника, на которой базируется Закон № 94-ФЗ, имеет под собой вполне реальные основания, и это значительно усложняет решение задачи повышения гибкости регулирования госзакупок. Появление в законе рамочных требований или наделение госзаказчика полномочиями, которые позволят ему определять квалификационные критерии исходя из собственных представлений о целесообразности, неизбежно увеличат риск коррупции и злоупотреблений. «Специфика ситуации такова, что нам везде нужно устанавливать «черно-белые» правила. Если появляются какие-то полутона, то сразу начинается катастрофа — борьба за административный ресурс, коррупция и тому подобное», — продолжает Юрий Удальцов.
Задача специализации и усложнения законодательного регулирования системы государственного заказа не имеет простых решений. По сути возникает ситуация порочного круга — либо закон вводит универсальные и жесткие правила для всех видов закупок, которые фактически лишают заказчика возможности принимать субъективные решения, либо мы неизбежно сталкиваемся с риском роста коррупции и злоупотреблений при проведении государственных закупок. «Возникает вопрос, что лучше — утонуть или сгореть? До принятия Закона № 94-ФЗ риск неисполнения контракта был ниже, но при этом смета превышалась зачастую в 5—6 раз, как в том же дорожном строительстве. Зато сейчас есть риск, что исполнение контракта будет сорвано или он будет исполнен плохо из-за того, что поставщик неквалифицирован, впрочем, этот риск был и раньше», — отмечает Николай Андреев.
Вместе с тем важно также понимать, что с принятием Закона № 94-ФЗ уровень коррупции в сфере государственных и муниципальных закупок не снизился. Коррупция приняла другие формы2.
2 Наиболее красноречиво об этом свидетельствует практика использования со стороны недобросовестных участников торгов существующих процедур контроля за размещением
Жесткие, не всегда адекватные по отношению к специфике конкретных закупок правила и процедуры, устанавливаемые действующим законом, вынуждают добросовестных государственных заказчиков, заинтересованных в качественном и своевременном исполнении контракта, искать пути обходатребований Закона№ 94-ФЗ. Они «выталкивают» взаимодействие поставщика и заказчика в сферу неформальных отношений (характерный пример — негласный «административный» квалификационный отбор). При этом по формальным признакам такие действия добросовестных заказчиков полностью идентичны коррупционной практике. Так что отделить одно от другого зачастую не представляется возможным.
«Области закупок, которые Закон № 94-ФЗ регулирует плохо, составляют крайне незначительную долю государственных закупок в целом. Если смотреть правде в глаза, то свести коррупцию под ноль в этой сфере все равно не удастся. Чиновник всегда будет искать дыры, и он их будет находить. Поэтому нужно определить уровень, выше которого затраты на администрирование и косвенные потери от неэффективно проведенных закупок будут превышать возможные потери от коррупции. Но этот уровень должен быть разумным. Нужно договориться о разумной достаточности контроля. И тогда можно будет определить, какие виды закупок должны регулироваться также жестко, как это предусмотрено действующим законом, а по каким видам закупок можно дать больше свободы заказчику. Создать идеальный универсальный закон, который эффективно регулировал бы все виды закупок и при этом жестко регламентировал каждый шаг заказчика, невозможно», — считает Геннадий Шепелев.
Возможным выходом могло бы стать наделение дополнительными полномочиями строго определенного круга заказчиков, причем только в исключительных случаях и только для проведения закупок строго определенных видов продукции, работ и услуг.
«Наше предложение сводится к тому, что правительство будет наделять государственного заказчика статусом «квалифицированный заказчик», которому будет дано больше полномочий для
государственного и муниципального заказа для вымогательства. По словам представителей компаний поставщиков, в последние год-два появился новый вид «бизнеса». Компании-однодневки участвуют в торгах исключительно для того, чтобы подавать необоснованные жалобы в ФАС России. Тем самым они останавливают или «сносят» торги. Затем такие «участники» начинают вымогать деньги у организатора или у других участников торгов в обмен на «урегулирование» ими же созданной проблемы.
использования более гибкой системы проведения государственных закупок технически сложной и уникальной продукции. Мы понимаем, что далеко не все государственные заказчики могут прямо сейчас воспользоваться теми же самыми квалификационными процедурами при закупке технически сложной и уникальной продукции», — отмечает Ольга Аллилуева.
Вместе с тем смягчение норм регулирования для таких «суперзаказчиков» является половинчатым решением проблемы, поскольку закупки технически сложной продукции, а также сложных услуг и работ (например, услуг аудита, оценки, 1Т) осуществляют не только «квалифицированные», но и «обычные» государственные заказчики. Кроме того, введение статуса «квалифицированного заказчика» потребует создания специальной системы контроля и принятия дополнительных мер обеспечения прозрачности проведения закупок такими заказчиками.
Поэтому адаптация норм регулирования к специфике конкретных сфер закупочной деятельности потребует создания для каждой «специальной» области закупок собственного перечня жестко прописанных правил и процедур, в том числе создание четкого и закрытого перечня критериев, которые могут применяться для квалификационного отбора поставщиков на данном рынке или в связи со спецификой области применения предмета закупки. Причем конкретный перечень таких специальных правил и процедур может быть сформулирован исключительно на основе детального и углубленного анализа существующей практики государственных закупок.
Еще одна существенная проблема, без решения которой реформа регулирования госзакупок теряет смысл, заключается в том, что специализация системы размещения госзаказа неизбежно потребует адаптации системы контроля к изменившимся и усложнившимся правилам игры. «Если у нас появится адекватная система контроля, которая сможет оценивать оправданность использования госзаказчиком субъективных критериев оценки предложений и поставщиков при проведении торгов, тогда такие полномочия можно распространить на всех государственных и муниципальных заказчиков. Если в ближайшее время такая система не будет создана, а она, к сожалению, скорее всего, не будет создана, тогда делать это опасно», — считает Ольга Аллилуева.
Специализация норм регулирования, возвращение в практику госзакупок квалификационного отбора, введение антидемпинговых механизмов и тому подобных механизмов снижения рисков за-
казчика и обеспечения добросовестной конкуренции многократно усложнят задачи, возложенные на систему контроля за размещением государственного заказа. Существуют вполне обоснованные опасения, что в этом случае эффективность контроля снизится. Вопрос повышения эффективности системы контроля выходит далеко за рамки проблемы собственно законодательного регулирования госзакупок и не может рассматриваться в отрыве от проблемы эффективности государственных институтов в целом. Нет никаких гарантий, что ситуация в этой области в обозримом будущем серьезно улучшится и в нашей стране появится более эффективная и гибкая система контроля за проведением госзакупок. В этих условиях реформа Закона № 94-ФЗ будет иметь смысл лишь при условии, что перечень видов закупок, для которых придется предусмотреть специальные правила регулирования, будетобозрим.
«У меня есть гипотеза, что ситуации, в которых Закон № 94-ФЗ работает плохо, достаточно редки, и в общем масштабе закупок они составляют незначительную долю. Поэтому, возможно, необходим разрешительный порядок применения каких-то специальных процедур в таких случаях. Тот же ФАС России, если он так опасается субъективности чиновников, может присылать своих представителей в конкурсную комиссию, пускай они смотрят, насколько честно проводится конкурс. Можно назвать это ручным управлением, можно назвать системой «case by case». Возможно, когда будет наработана практика, в конце концов появится и набор общих требований. Но это можно сделать только в том случае, если станет понятно, что под эти критерии попадает обозримый объем закупок», — отмечает Юрий Удальцов. Возможно также, что круг таких «специальных» случаев необходимо дополнительно сузить за счет введения высоких ценовых порогов для закупок, осуществляемых по специальным, «расширенным» правилам и процедурам.
Кроме того, одним из возможных решений проблемы могла бы стать разработка критериев, на основании которых можно было бы отделить добросовестных государственных заказчиков и поставщиков от недобросовестных. «Закон ставит добросовестных заказчиков в такую ситуацию, когда они вынуждены выбирать — или нарушать закон или принимать неэффективные решения. Так что основная проблема — как защитить добросовестного заказчика», — подчеркивает Ольга Аллилуева. Для поставщиков основным критерием добросовестности является заработанная ими репутация, то есть позитивный опыт качественного исполнения государственных контрактов. Поэтому,
возможно, помимо реестра недобросовестных поставщиков было бы целесообразно создать реестр добросовестных поставщиков. Такие поставщики могли бы пользоваться определенными преференциями при проведении торгов и заключении госконтрактов.
Для заказчиков таким критерием является эффективность размещения государственного заказа. Закон № 94-ФЗ сегодня регламентирует лишь один этап закупочного процесса — проведение торгов и заключение контракта. При этом за рамками законодательного регулирования оказались такие важнейшие этапы, как планирование государственных закупок и мониторинг эффективности размещения государственного заказа. Эти вопросы, возможно, будут решены в результате создания федеральной контрактной системы, концепция которой обсуждается в настоящее время.
Также было бы целесообразно разработать порядок, оставляющий при проведении «сложных» видов закупок заказчику право выбора: воспользоваться стандартными процедурами и правилами, предусмотренными действующей редакцией Закона № 94-ФЗ, или использовать более гибкие процедуры в обмен на более высокую степень контроля за корректностью проведения торгов и последующую независимую оценку эффективности проведенной закупки. Такой порядок, возможно, стал бы дополнительным инструментом селекции добросовестных и недобросовестных поставщиков. Первые с большей охотой согласятся на более жесткий контроль и независимую оценку эффективности результатов их работы.
Наконец, считает Ольга Аллилуева, было бы целесообразно расширить полномочия главных распорядителей бюджета в регулировании закупок подведомственных организаций. В частности, можно было бы предусмотреть порядок, при котором главные распорядители бюджета при проведении закупок подведомственными организациями и ведомствами для проведения конкретных торгов могли бы согласовывать и разрешать использование квалификационных требований или использование расширенного поиска процедур, например, двухэтапных торгов. При этом такие распорядители принимали бы на себя ответственность за корректность проведения подобного рода торгов. С точки зрения повышения эффективности контроля такая мера имела бы смысл, поскольку контролировать действия федерального министерства значительно проще, чем одного из множества ФГУП или ФГУ.
Вместе с тем было бы целесообразно одновременно с усложнением системы госзаказа избавить контролера от избыточной рутинной работы, ко-
торой он перегружен сегодня. Установленные Законом № 94-ФЗ низкие ценовые пороги, в рамках которых заказчик имеет право проводить закупки у единственного поставщика, привели к тому, что ФАС России вынужден осуществлять контроль за десятками тысяч мелких торгов, которые проводятся десятками тысяч мелких государственных и муниципальных заказчиков. Такие торги, по оценке Ирины Кузнецовой, составляют порядка 90 % всего количества произведенных закупок. Именно такие закупки генерируют наибольшее количество нарушений. Предложения:
• определение критериев, на основании которых можно было бы провести специализацию законодательного регулирования государственных закупок, должно опираться на детальный и углубленный анализ существующей практики размещения государственного заказа. Возможными критериями определения областей закупок, для которых необходимо предусмотреть специализированные процедуры и правила, могли бы стать объект закупки, область применения объекта закупки, рынок объектов закупки, сумма контракта;
• в условиях высокого уровня коррупции специализация и усложнение законодательного регулирования госзакупок не должны сопровождаться введением в законодательство регулирующих требований, допускающих произвольное толкование со стороны заказчика или поставщика. Определение жестких и однозначных специальных правил проведения закупок в тех областях, в которых такие правила необходимы, должно базироваться на углубленном анализе существующей практики закупок;
• в условиях, когда существующие государственные институты не могут обеспечить эффективный и гибкий контроль за проведением государственных закупок, возможно, целесообразно предусмотреть разрешительный порядок применения специальных процедур и правил проведения закупок в тех областях, в которых существующая система регулирования работает неадекватно;
• одним из путей повышения эффективности контроля за размещением госзаказа могло бы стать расширение полномочий главных распорядителей бюджета в регулировании закупочной деятельности подведомственных организаций. В исключительных случаях главные распорядители бюджета могли бы согласовывать применение ими расширенного перечня процедур и более гибких правил при
проведении закупок. При этом они брали бы на себя ответственность за корректность и эффективность проведения таких закупок;
• было бы целесообразно повысить предусмотренные Законом № 94-ФЗ минимальные ценовые пороги для проведения закупок у единственного поставщика. В том числе эта мера смогла бы повысить эффективность контроля за проведением закупок. При этом целесообразно предусмотреть различные ценовые пороги для заказчиков, представляющих разные уровни государственной и муниципальной власти. Информационное обеспечение госзакупок. Принятие Закона № 94-ФЗ стало настоящим прорывом в области обеспечения информационной прозрачности размещения государственного заказа. Закон определил перечень и порядок публикации сведений о предстоящих и проведенных торгах, причем не только в виде формализованных отчетов, но и первичной документации. Были также определены единые электронные и печатные площадки для публикации таких сведений. Вместе с тем приходится признать, что в нашей стране так и не появилось единой системы мониторинга госзакупок.
На сегодняшний день информация о результатах госзакупок публикуется на трех основных ресурсах:
• сайт www. zakupki. gov. ru. (поддерживает Федеральное казначейство), на котором в соответствии с Законом № 94-ФЗ госзаказчики обязаны публиковать извещения о проведении торгов и протоколов торгов;
• сайт www. reestrgk. roskazna. ru., где публикуются данные о заключенных госконтрактах;
• сайт Росстата, где публикуется статформа Торг-1 «Результаты проведения торгов и других способов размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».
Основной проблемой указанных ресурсов, и прежде всего сайта www. zakupki. gov. ru. является практически полное отсутствие аналитики и возможности создания запросов, которые могли бы создавать отчеты о проведенных и планирующихся госзакупках в разрезах, интересующих поставщиков, заказчиков, контролирующие органы и простых налогоплательщиков. Сайт www. zakupki. gov. ru является основным источником первичной информации о торгах, однако, поскольку этот ресурс не предоставляет никаких возможностей для анализа этой информации, он не только не повышает прозрачности госзакупок, но и значительно снижает ее. Фактически это типичный пример «белого шума».
Поскольку сайты www. zakupki. gov. ru и www. reestrgk. roskazna. ru не интегрированы и используют различные кодировки извещений о торгах и заключенных контрактов, проследить судьбу конкретной закупки от этапа объявления о торгах до этапа завершения госконтракта практически невозможно.
Возможности для анализа функционирования системы госзакупок предоставляет только статформа Торг-1. Однако и в ней анализ закупок приведен лишь в двух разрезах — главных исполнителей бюджета и форм закупки. Наконец, в форме Торг-1 имеется строка «Затраты заказчика на организацию размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг». Однако не существует никаких указаний на то, какие именно издержки должны при этом учитываться. В результате, как показывают интервью, проведенные ГУ-ВШЭ с представителями некоторых госзаказчиков, в этой строке, как правило, указываются «среднепотолоч-ные» цифры, анализ которых не имеет смысла.
Очевидно, что полноценная система мониторинга государственных закупок должна предоставлять возможности для проведения полноценного анализа текущих и завершившихся торгов. В частности, для всех участников процесса, а также для налогоплательщиков была бы интересна информация об уровне цен заключенных контрактов по отдельным категориям предметов закупки, размер сегментов рынка госзаказа для отдельных видов товаров, работ и услуг, статистика использования тех или иных форм торгов при размещении заказов на отдельные предметы закупки.
Кроме того, для удобства поставщиков необходимо провести каталогизацию предметов закупок, которая позволит быстро находить объявления о торгах, интересующих данного поставщика, а также предоставить аналитику о сезонности размещения государственного заказа, вызванную неритмичностью спроса и поступления бюджетных средств.
Задача создания полноценной системы мониторинга госзакупок осложняется тем, что первичная информация, публикуемая заказчиками, отформатирована исключительно под нужды регулятора, а не поставщика или налогоплательщика. Публикация информации в таком виде в принципе не позволяет создавать на официальных интернет-ресурсах аналитические запросы.
Предложения: • необходимо создать единую систему мониторинга государственных закупок, которая позволяла бы проследить историю конкретной закупки от этапа объявления о проведении торгов до окончания срока действия контракта;
• необходимо изменить формат публикации информации о государственных закупках с тем, чтобы эти первичные данные поддавались анализу в разрезах, интересующих как поставщика, так и налогоплательщика. Задача создания полноценной системы мониторинга госзакупок осложняется тем, что первичная информация, публикуемая заказчиками, отформатирована исключительно под нужды регулятора, а не поставщика или налогоплательщика. Публикация информации в таком виде в принципе не позволяет создавать на официальных интернет-ресурсах аналитические запросы;
• необходимо предусмотреть на сайте www. zakupki. gov. га возможности для составления запросов, предоставить аналитику госзакупок в нескольких разрезах. Например, в таких как уровень цен заключенных контрактов по отдельным видам предметов закупки, совокупный объем закупок по отдельным видам предметов закупки, частота использования тех или иных форм закупки при размещении заказа на тот или иной предмет закупки ит. п.
Одним из наиболее существенных новшеств Закона № 94-ФЗ стал отказ от применения квалификационного отбора и крайне ограниченное применение квалификационных критериев оценки предложений. По сути, в качестве основного критерия выбора предложения законом устанавливается минимальная заявленная цена контракта. Для закупок «стандартизированного» товара такой порядок вполне подходит — в этих случаях обеспечение качества исполнения контракта действительно сводится к грамотному составлению конкурсной документации и спецификаций предмета закупки. Вместе с тем в ряде случаев квалификация и репутация поставщика являются единственной, пусть и не абсолютной, гарантией качественного и своевременного исполнения контракта. И для таких видов закупок пренебрежение квалификационными критериями и отказ от квалификационного отбора поставщиков многократно увеличивают риски неисполнения или некачественного исполнения контракта.
Риск неисполнения контракта удалось бы значительно снизить, если бы для отдельных видов закупок было бы изменено соотношение весов критериев выбора предложения в пользу качественных и квалификационных критериев. Вместе с тем практика размещения государственного заказа показывает, что имеет смысл вернуться к обсуждению целесообразности применения собственно квалификационного отбора, отделенного от процедур оценки предложений.
Действующий закон не предусматривает эффективных механизмов защиты интересов заказчика от недобросовестного поведения поставщика. В частности, заказчик не может затребовать подтверждения истинности предоставленных ему сведений, закон отводит на проверку информации, представленной поставщиком, крайне ограниченный срок. Предусмотренные механизмы финансового обеспечения не могут компенсировать все прямые и косвенные финансовые, временные и социальные потери, связанные с неисполнением или некачественным исполнением контракта. Реестр недобросовестных поставщиков является эффективной мерой воздействия только на крупные компании, для фирм-однодневок внесение в него никаких проблем создать не может.
Еще одним серьезным последствием отказа от квалификационного отбора участников госзакупок и пренебрежения квалификационными и качественными критериями оценки предложений стало облегчение доступа к торгам на заключение государственных контрактов неквалифицированным и недобросовестным поставщикам. Такая ситуация не только не способствует повышению конкуренции при проведении государственных закупок, но и создает широкие возможности для применения инструментов недобросовестной конкурентной борьбы, прежде всего демпинга.
Решить проблему в корне могло бы создание прозрачных и объективных правил квалификационного отбора участников торгов. При их отсутствии значительно ограничить возможности для нечестной конкуренции могло бы применение несложных антидемпинговых механизмов (например, отсечение предложений, в которых заявленная цена существенно ниже средней цены поданных на торги предложений, расшифровка сметы и т.д.), которые использовались до принятия Закона № 94-ФЗ и хорошо зарекомендовали себя на практике.
Один из существенных недостатков действующего закона заключается в том, что он рассматривает эффективность размещения государственного заказа только с точки зрения экономии средств в момент заключения контракта и совершенно не учитывает совокупного экономического эффекта закупок.
Закон допускает возможность субъективного определения начальной цены контракта. Поэтому насущной задачей является разработка унифицированных методик определения начальных цен.
Для проведения закупок продукции, обладающей длительным жизненным циклом, также необходимо предусмотреть возможность учета не только стоимости покупки, но и стоимости владения (стоимости жизненного цикла). Целесообразно
также в ряде случаев предусмотреть возможность проведения закупки конкретного товара у многих поставщиков, а также проведение консультаций заказчика с потенциальными поставщиками в тех случаях, когда характеристики предмета закупки по объективным причинам не могут быть исчерпывающе описаны уже на стадии подготовки ТЗ. Кроме того, необходимо разработать прозрачный порядок изменения и адаптации условий заключенных контрактов к изменению внешних обстоятельств, ситуации на рынке и т. д.
Закон № 94-ФЗ создал единое экономическое пространство государственных и муниципальных закупок, введя унифицированные правила для всех субъектов и для всех видов закупок. В то же время, обладая явной антикоррупционной направленностью, закон крайне жестко регламентировал все этапы проведения закупок и максимально упростил применяющиеся правила и процедуры. Эти неоспоримые достоинства закона являются и его основными недостатками. Для значительной доли государственных закупок установленный порядок подходит идеально.
Вместе с тем существует целый ряд видов закупок, которые по тем или иным причинам не укладываются в «прокрустово ложе» Закона № 94-ФЗ. Поэтому основной задачей реформы должен стать не коренной слом сложившейся после принятия Закона № 94-ФЗ системы регулирования государственных и муниципальных закупок, а ее усложнение и специализация, адаптация процедур и правил проведения закупок к специфике конкретных рынков, поставщиков, предметов закупок и областей их применения. Однако решение этой задачи неизбежно сталкивается с рядом проблем, без решения которых такая реформа не имеет смысла.
Необходимо четко определить критерии для законодательного разграничения специальных областей закупок, для которых необходимо предусмотреть более гибкие правила и процедуры. Очевидно, что определить эти критерии возможно только опираясь на детальный и углубленный анализ существующей закупочной практики.
Важно сохранить антикоррупционный потенциал Закона № 94-ФЗ. В условиях принципиальной немотивированности российских чиновников к эф-
фективному использованию бюджетных ресурсов и относительной слабости и негибкости системы контроля за размещением государственного заказа специализация и усложнение законодательного регулирования госзакупок не должны привести к появлению в законодательстве требований и критериев, допускающих произвольное толкование со стороны заказчика и поставщика.
Необходимо учитывать ограниченные возможности существующей системы контроля для адаптации к усложнившимся правилам игры. В связи с этим не исключено, что на первых порах целесообразно использовать разрешительный порядок применения более гибких процедур и правил закупки для ограниченного круга государственных заказчиков или ограниченного круга видов закупок.
Закон № 94-ФЗ обеспечил прорыв в области информационной прозрачности и доступности процесса госзакупок. Вместе с тем приходится констатировать, что система мониторинга государственных закупок так и не создана. Основной проблемой является неприспособленность существующего формата публикации первичной информации о размещении государственного заказа для проведения анализа в тех разрезах, которые представляют интерес для потенциальных поставщиков и простых налогоплательщиков.
Список литературы
1. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ.
2. Об утверждении правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд: постановление Правительства РФ от 10.09.2009 № 722.
3. О мерах по обеспечению проведения обязательного аудита: постановление Правительства РФ от30.11.2005 № 706.
4. О мерах по обеспечению проведения обязательного аудита: постановление Правительства РФ от 12.06.2002 № 409.
