CC BY
21АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
УДК 342.9
П. Н. Бирюков
Воронежский государственный университет ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АДМИНИСТРАТИВНЫЙ СУД ШВЕЙЦАРИИ
Статья посвящена деятельности швейцарского Федерального административного суда (далее - ФАС). Рассматриваются структура ФАС и правила судопроизводства. Анализируется Федеральный закон «О Федеральном административном суде» и иные законы об административном судопроизводстве в Швейцарии. Выявляются особенности швейцарского административного судопроизводства.
К л ю ч е в ы е с л о в а: Швейцария, судебная система Швейцарии, Федеральный административный суд, административное судопроизводство.
FEDERAL ADMINISTRATIVE COURT OF SWITZERLAND
The article is devoted to the activities of the Swiss Federal Administrative Court (hereinafter -FAC). The structure of the FAC and the rules of procedure are considered. The Federal Law «On the Federal Administrative Court» and other laws on administrative proceedings in Switzerland is analyzed. The features of the Swiss administrative legal proceedings are revealed. K e y w o r d s: Switzerland, judicial system of Switzerland, Federal Administrative Court, administrative proceedings.
В ходе судебной реформы в Швейцарии1 были созданы три новых федеральных суда: Федеральный уголовный суд, Федеральный административный суд и Федеральный патентный суд.
Высшим судебным органом в Швейцарии является Федеральный верховный суд2 (далее — ФВС). Он действует на основании Федерального закона (далее - ФЗ) «О Федеральном Суде»3. ФВС осуществляет надзор за деятельностью иных федеральных судов, включая ФАС. 15 июня 2018 г. Федеральный совет принял постановление о пересмотре Закона о Федеральном Верховном Суде4.
В отношении ФАС5 действуют специальный ФЗ «О Федеральном Административном суде»6 и иные законы. Согласно п. 1 ст. 1 закона ФАС является «всеобщим административным судом федерального правительства».
Законом о ФАС (п. 3 ст. 1) предусмотрен штат в 50-70 должностей судей. Федеральное собрание7 (парламент) определяет количество судей своим постановлением (в настоящее время их 72). Для рассмотрения чрезвычайных дел парламент может ввести дополнительные должности судей на срок не более двух лет.
ФАС независим в своей деятельности и подчиняется только закону. Надзор за ФАС осу-
© Бирюков П. Н., 2022
ществляет ФВС; общий контроль осуществляет федеральный парламент (ст. 2 закона о ФАС).
Судьи не могут входить в состав федерального парламента, правительства или ФВС и не могут состоять в каких-либо иных трудовых отношениях с Конфедерацией. Они не могут заниматься какой-либо деятельностью, которая может нанести ущерб исполнению служебных обязанностей, независимости или репутации суда, или представлять третьи лица в суде на профессиональной основе. Они не могут выполнять никаких официальных функций от имени иностранного государства или принимать награды от иностранных властей. На иную работу судьям требуется разрешение ФАС.
Не могут одновременно быть членами ФАС: а) супруги, «зарегистрированные» и «долгосрочные партнеры»; б) родственники по прямой линии и до третьей степени включительно по боковой линии (ст. 8 закона о ФАС).
Срок полномочий судей составляет шесть лет. Судьи уходят в отставку в конце года, в котором они достигают возраста 68,5 лет.
Федеральный парламент может отстранить судью от должности до истечения срока его полномочий, если он (или она): а) умышленно или по грубой неосторожности нарушил служебные обязанности или б) навсегда потерял способность занимать должность.
Структура ФАС достаточно проста: Президиум Суда; Президентская конференция; Административная комиссия; Отделы; Генеральный секретариат8.
1. Президиум (das Präsidium). Федеральное собрание избирает Президиум Суда на два года, включая Президента. Последний возглавляет ФАС и Административную комиссию и представляет Суд во внешних отношениях.
2. Президентская конференция (Die Präsidentenkonferenz) состоит из президентов шести Отделов. Конференция: а) издает инструкции и руководства для судей; б) координирует судопроизводство внутри Суда; в) дает консультации по проектам нормативных документов ФАС.
3. В состав Административной комиссии (Die Verwaltungskommission) входят: Председатель ФАС; Вице-президент; три других судьи. Административная комиссия отвечает за: а) утверждение проекта бюджета и представляет его на рассмотрение парламента; б) издание внутренних документов о трудовых отношениях судей; в) назначение секретарей суда и закрепление их за Коллегиями; г) решение иных административных вопросов.
4. ФАС разделен на шесть отделов (Die Abteilung) — в зависимости от областей права. Так, Отдел I занимается вопросами инфраструктуры, окружающей среды, налогов, пенсий9 и человеческих ресурсов. Он также курирует федеральные оценочные комиссии (die Eidgenössischen Schätzungskommissionen10) и процедуры по ФЗ «О разведывательной службе»11. К компетенции Отдела II отнесены вопросы экономики, образования и конкуренции. В сфере деятельности Отдела III находятся предпринимательская деятельность, социальное обеспечение и общественное здравоохранение. Отделы IV и V отвечают за вопросы, связанные с законом о предоставлении убежища12. Департамент VI компетентен в области иммиграции13 и гражданства14.
Приложение к Регламенту ФАС15 подробно регламентирует распределение обязанностей внутри Отделов. При назначении учитываются профессиональные знания судей и их знание официальных языков Конфедерации. Руководители отделов избираются на два года.
Отделы, как правило, состоят из трех судей, но могут включать и пять судей «в интересах дальнейшего развития закона или единства судебной власти» (ст. 21 закона). Имеются, впрочем, и исключения. Так, согласно ст. 65 п. 1 ФЗ «Об иностранцах и интеграции»16 иностранец должен немедленно покинуть Швейцарию, если орган пограничного контроля в аэропор-
ту отказывает во въезде. Пограничный орган издает распоряжение о выдворении, которое в течение 48 часов может быть обжаловано в Госсекретариат по миграции (SEM17). Апелляция на решение SEM может быть подана в ФАС в течение 48 часов, который, в свою очередь, должен в течение 72 часов принять решение. В данном случае ФАС может действовать в виде «единоличного судьи» (ст. 23 закона о ФАС).
5. Генеральный секретариат (Das Generalsekretariat) состоит из шести отделов: финансов и услуг, кадров, коммуникаций, юридических служб и научных служб. Он беспечивает инфраструктуру для работы суда и поддерживает отделы научными и административными услугами. Сотрудники (секретари суда) должны иметь юридическое образование. От двух до четырех закрепляются за одним из судей либо работают на нескольких судей. Они также участвуют в докладе дела и в процессе принятия решений с совещательным голосом. Под ответственность судьи они готовят отчеты и редактируют решения отдела (ст. 22 закона).
При использовании электронной инфраструктуры ФАС применяются положения ст. 57i—57q ФЗ «Об организации Правительства и Администрации 1997 г.18 ФАС издает положения имплементационного характера. Так, на основе опыта удаленной работы во время пандемии существующие правила были пересмотрены; была издана Директива по мобильной работе в ФАС19.
Судопроизводство в ФАС регламентируется, главным образом, ФЗ «Об административном процессе»20. Указанный закон применяется к процедуре рассмотрения административных дел как по первой инстанции, так и в порядке апелляции в ФВС21.
ФАС рассматривает споры по публичному праву в сфере деятельности федеральной администрации. Процесс в ФАС могут инициировать:
а) Федеральный совет22 (правительство Швейцарии), его департаменты, Федеральная канцелярия23 и подчиненные службы, компании и другие учреждения федеральной администрации;
б) Федеральный парламент и федеральные суды по первой инстанции и в качестве апелляционных инстанций по ФЗ «О государственной службе»24;
в) автономные федеральные учреждения или компании;
г) другие организации, не входящие в федеральную администрацию, когда они принимают решения во исполнение публично-правовых
задач, возложенных на них федеральным правительством.
Действие ФЗ «Об административном процессе» не распространяется на:
а) установленные процедуры функционирования органов власти;
б) порядок первоначального установления трудовых отношений федеральных служащих в первой инстанции, их продвижения, должностных инструкций федеральным служащим и порядок санкционирования их уголовного преследования;
в) административно-уголовное производство в первой инстанции и судебное преследование;
г) отправление военно-дисциплинарного судопроизводства;
д) вопросы социального обеспечения - в части применения ФЗ «Об Общей части права социального обеспечения»25;
е) порядок таможенного оформления товаров и услуг;
ж) производство в первой инстанции по другим административным делам, если их характер требует немедленного исполнения вынесенного постановления.
Положения федеральных законов, более детально регулирующие порядок административного судопроизводства, применяются в части, не противоречащей положениям ФЗ «Об административном процессе» (ст. 4).
В ст. 5 ФЗ «Об административном процессе» указаны решения, которые могут быть оспорены в ФАС. В их числе:
1) приказы органов власти в отдельных случаях, основанные на федеральном публичном праве и касающиеся: а) возникновения, изменения или прекращения прав и обязанностей лиц; б) определения наличия, отсутствия либо объема прав и обязанностей лиц; в) отказа или невыполнения любого требования установить, изменить, отказаться либо установить какое-либо право или обязательство;
2) приказы (ст. 41 п. 1а и Ь), временные приказы (ст. 45 и 46), решения по возражениям (ст. 30 п. 2Ь и ст. 74), апелляционные решения (ст. 61закона).
Статья 33 закона о ФАС дополняет и конкретизирует ФЗ «Об административном процессе». В Суд могут быть обжалованы решения:
1) Федерального правительства и органов федерального парламента в сфере занятости федеральных служащих;
2) Федерального совета относительно:
а) отстранения от должности члена Совета Национального банка, Правления или заместителя,
б) увольнения члена Совета директоров Швейцарского органа по надзору за финансовым рынком или расторжения трудового договора директора в соответствии с ФЗ «Об управлении финансовым рынком» 2007 г.,
в) замораживания активов по ФЗ «О замораживании и возвращении незаконно приобретенных активов иностранных политически значимых лиц» 2015 г.26,
г) увольнения члена Совета директоров некоторых федеральных учреждений (Федерального института метрологии, Федеральной службы по надзору в сфере аудита, Института сравнительного правоведения, Агентства по терапевтическим продуктам и др.),
д) решений Федерального уголовного судаи Федерального патентного суда в сфере приема на работу судей и персонала,
е) некоторых других федеральных структур и организаций.
В той мере, в какой это предусмотрено федеральным законом, ФАС разрешает разногласия в отношении административной и правовой помощи между федеральными органами власти, а также между федеральными и кантональными властями (ст. 36а ФЗ о ФАС).
Когда ФАС действует в качестве суда первой инстанции, процедура разбирательства основывается на ст. 3-73 и 79-85 ФЗ от 4 декабря 1947 г. «О федеральном гражданском процессе»27.
Сторонами в процессе являются «лица, чьи права или обязанности затрагивает приказ, а также другие лица, организации или органы власти, которые имеют право на обжалование решения»28.
Заявитель может обратиться с жалобой (die Beschwerde) на: а) нарушение федерального закона, в том числе превышение власти или злоупотребление полномочиями должностными лицами; б) неправильное или неполное определение юридически значимых фактов (ст. 49 ФЗ об административном процессе). Установлен срок подачи жалобы в ФАС: 30 дней с момента принятия решения. Жалоба на неправомерный отказ или задержку в принятии решения может быть подана в любое время.
Жалоба должна содержать информацию о заявителе, содержание претензии, ее обоснование с доказательствами и подпись заявителя либо его представителя. К жалобе прилагаются: копия оспариваемого решения и документы, привлекаемые в качестве доказательств, если они на руках у заявителя. Суд может предоставить истцу срок для исправления недостатков, если жалоба не соответствует требованиям закона или не обладает необходи-
мой ясностью либо жалоба явно неприемлема (ст. 52 закона).
Подача жалоба может приостанавливать действие оспариваемого акта, если суд примет соответствующее решение (ст. 55). Суд может принять другие меры предосторожности самостоятельно или по просьбе стороны, чтобы «сохранить существующее положение или временно защитить интересы, находящиеся под угрозой».
ФАС незамедлительно уведомляет стороны о жалобе, которая не является априори неприемлемой или необоснованной и устанавливает им срок для консультаций. Одновременно Суд запрашивает дополнительные материалы у органа, рассмотревшего спор «по первой инстанции».
Орган, чье решение обжалуется, может пересмотреть его до рассмотрения дела в ФАС. Он может вынести новое решение и незамедлительно уведомляет об этом ФАС. ФАС продолжает рассмотрение жалобы при условии, что она не утратила актуальности (ст. 58 ФЗ «Об административном процессе»).
ФАС может: а) отказать в удовлетворении жалобы; б) принять новое решение по делу; в) отменить обжалуемое решение и направить дело с обязательными для исполнения инструкциями.
Решение ФАС содержит изложение соответствующих фактов, мотивировку и формулу решения (резолютивную часть).
К пересмотру решений ФАС применяются ст. 121—128 ФЗ «О Федеральном Верховном Суде» 2005 г.
Ежегодно ФАС выносит примерно 6000 решений; они доступны в Интернете29. Некоторые публикуются в СМИ, если представляют интерес для общественности.
Согласно докладу ФАС за 2021 г.30 к 1 января 2022 г. Суд рассмотрел более 5526 дел с предыдущего года. К концу года было получено 5704 новых (предыдущий год — 6503) дел. Средняя продолжительность разбирательства составила 306 дней (ранее - 288). ФАС также привлекался Парламентом и Правительством для консультаций по 17 законопроектам и постановлениям.
В настоящее время ФАС активно продвигает проект «еТАР»31. Его цель — «оцифровать» Суд к 2025 г. По сути, речь идет об оптимизации эффективности и результативности работы суда и упрощении доступа к правосудию. еТАР обеспечивает правовую, техническую и организационную основу, чтобы сотрудники ФАС могли работать в цифровом формате, независимо от местоположения.
1 См.: Justizreform in der Schweiz. URL: https:// www.bj.admin.ch/bj/de/home/staat/gesetzgebung/ar-chiv/justizreform.html ; Bundesbeschlussüber die Reform der Justiz. URL: https://www.fedlex.admin.ch/eli/ fga/1999/1_8633_7831_7454/de
2 См.: Das Bundesgericht. URL: https://www.bger. ch/index.html
3 Bundesgesetzüber das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) vom 17. Juni 2005. URL: https://www. fedlex.admin.ch/eli/cc/2006/218/de
4 Die Botschaft für eine entsprechende Revision des Bundesgerichtsgesetzes vom 15. Juni 2018. URL: https:// www.fedlex.admin.ch/eli/fga/2018/1655/de
5 DasBundesverwaltungsgericht. URL: https://www. bvger. ch/bvger/de/home.html
6 Bundesgesetzüber das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG) vom 17.Juni 2005. URL: https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/2006/352/de
7 Die Bundesversammlung. URL: https://www.eda. admin.ch/aboutswitzerland/de/home/politik-geschich-te/politisches-system/bundesversammlung.html
8 Das Bundesverwaltungsgericht. URL: https://www. bvger.ch/dam/bvger/de/dokumente/2019/09/Bro-sch%C3%BCre%20Bundesverwaltungsgericht%202019. pdf.download.pdf/web_BVGER_Broschuere_A5_DE.pdf
9 BundesgesetzüberdieberuflicheAlters-, Hinterlasse-nen- undInvalidenvorsorge. URL: https://www.gesetze. ch/sr/831.40/831.40_027.html
10 Bundesgesetzüber die Enteignung. URL: https:// www.fedlex.admin.ch/eli/cc/47/689_701_723/de#a63
11 Nachrichtendienstgesetz. URL: https://www.nach-richtendienstgesetz.ch
12 Asylgesetz. URL: https://www.fedlex.admin.ch/ eli/fga/2005/1179/de
13 Ausländerrecht. URL: https://anwalt-migrations-recht.ch
14 Bürgerrecht. URL: https://www.sem.admin.ch/ sem/de/home/publiservice/weisungen-kreisschreiben/ buergerrecht.html
15 Der Anhang des Geschäftsreglements für das Bundesverwaltungsgericht (VGR). URL: https://www.gesetze. ch/sr/173.320.1/173.320.1_013.html
16 Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (kurz Ausländer- und Integrationsgesetz; AIG. URL: https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/2007/758/de
17 SEM: Staatssekretariatfür Migration. URL: https:// www.sem.admin.ch/sem/de/home.html
18 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz-vom 21.März 1997. URL: https://www.gesetze.ch/inh/ inhsub172.010.html
19 Richtliniefür mobiles Arbeiten am Bundesverwaltungsgericht. URL: https://www.bvger.ch/bvger/de/ home/rechtsprechung/oeffentliche-parteiverhandlungen. html
20 Bundesgesetzüber das Verwaltungsverfahrenvom 20.Dezember 1968. URL: https://www.fedlex.admin.ch/ eli/cc/1969/737_757_755/de
21 См. подробнее: Schindler B. Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Schweiz / Karl-Peter Sommermann, Bert Schaffarzik (Hrsg.) // Handbuch der Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland und Europa. Berlin und Heidelberg : Springer-Verlag,
2019. S. 1131-1164 ; ThurnherrD. Die Verwaltungsrechts-pflegeim Spannungsfeldzwischenkantonaler Autonomi-eund Vereinheitlichung // Basler Juristische Mitteilungen. 2013. № 5. S. 217.
22 Der Bundesrat. URL: https://www.admin.ch/gov/ de/start.html
23 Die Bundeskanzlei. URL: https://www.admin.ch/ gov/de/start.html
24 Beamtengesetz vom 30. Juni 1927. URL: https:// www.bk.admin.ch/ch/d/pore/rf/cr/1927/19270025. html
25 Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000. URL: https:// www.gesetze.ch/sr/830.1/830.1_000.htm
26 Bundesgesetz vom 18. Dezember 2015 über die Sperrung und die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen. URL: https://www.gesetze.ch/sr/196.1/index. htm
27 Bundesgesetzvom 4.Dezember 1947 über den Bun-deszivilprozess. URL: https://www.gesetze.ch/sr/273 /273_001.htm
28 Cm.: Kölz A., Häner I., Bertschi M. Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes. 3. Aufl., Zürich, 2013 ; Rhinow R., Koller H. ÖffentlichesProzess-recht : Grundlagen und Bundesrechtspflege. Denise Brühl-Moser, 2014.
29 EntscheiddatenbankBVGer. URL: https://www. bvger.ch/bvger/de/home/rechtsprechung/entscheidda-tenbank-bvger.html
30 Geschäftsbericht 2021 des Bundesverwaltungsgericht. URL: https://www.bvger.ch/dam/bvger/de/doku-mente/2022/03/gb2021.pdf.download.pdf/BVGer_ GB2021_DE_Web.pdf
31 Aufbruch in die digitaleZukunft. URL: https:// www.bvger.ch/bvger/de/home/blog/alle-blogbeitraege/ etaf_aufbruch-digital.html
Воронежский государственный университет Бирюков П. Н., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой международного и евразийского права
e-mail: birukovpn@yandex.ru
Voronezh State University
Biriukov P. N., Doctor of Legal Science, Professor, Head of the Department of Internationaland Eurasian Law e-mail: birukovpn@yandex.ru
