CC BY
536
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
С.Ю. Артемова
Артемова Светлана Юрьевна — соискатель Волгоградского государственного университета, специалист
Московский гуманитарно-экономический институт
Федеральные и региональные юридические коллизии: вопросы классификации
Понятие «юридические коллизии» является ключевым для понимания всех противоречий в праве, они многочисленны и разнообразны по содержанию, характеру, иерархии т. д. Многообразие и неопределенность юридических коллизий обуславливает необходимость в их классификации, что позволяет более полно раскрыть содержание данного понятия.
В юридической науке классификация юридических коллизий вызывала значительный интерес. Этот вопрос ни раз затрагивали и исследовали ученые1, подразделяя коллизии с точки зрения системы права и системы законодательства — на отраслевые, межотраслевые, межправовые, в зависимости от свойств и особенностей — на темпоральные; пространственные; иерархические, содержательные, по наличию умысла нормотворческого органа — на умышленные и неумышленные, по степени очевидности обнаружения — на явные и мнимые, по степени тяжести — на существенные и несущественные и т. д. Наиболее значимым представляется приводимое в абсолютном большинстве работ в качестве основного деление на: содержательные; темпоральные; пространственные; иерархические.
Наиболее значимым представляется приводимое в абсолютном большинстве работ в качестве основного деление на: содержательные; темпоральные; пространственные; иерархические.
I. Содержательные коллизии (конкуренция норм). Одним из основных признаков этого вида считается взаимосвязь общих, специальных и исключительных норм2.
Особенность коллизий между общей и специальной нормами в том, что в их основе лежит объективная причина: специфика правового регулирования отдельных отношений3, связанная с объемом правового регулирования. Общая норма регулирует общественные отношения в целом, а специальная — часть этих отношений.
«Коллизия между общей и специальной (а так же исключительной) нормами права представляет собой конфликтное отношение действующих одновременно и на одной территории предписаний равной юридической силы, возникающее в результате частичного совпадения объемов регулирования и обусловленное спецификой регламентирования общественных отношений»4.
Для устранения таких коллизий выработано общепризнанное и широко используемое в правотворческий и правоприменительной практике правило: «lex speciali derogat legi generali» — закон специальный отменяет закон общий5. Таким образом, специальная норма содержит в себе достаточную и необходимую информацию, которая содержит в себе общая норма.
Разрешение коллизии между общей и специальной нормами получило законодательное закрепление в ч. 3 ст. 17 УК РФ: «Если преступление предусмотрено общей и специальной нормами, совокупность преступлений отсутствует и уголовная ответственность наступает по специальной норме».
Содержательные коллизии включают в себя также отношения между общими и исключительными нормами. Например, к числу исключительных норм в уголовном праве можно отнести нормы разд. V УК РФ (уголовная ответственность несовершеннолетних). В частности исключительные нормы по
1 См.: Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984. С. 73; Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С. 43; Занина М.А. Коллизии норм права равной юридической силы (понятие, причины,виды): монография / вступ. ст. Н.А. Власенко. 2-е изд., перераб.и доп. М.: РАП; Волтерс Клувер, 2010.С. 12—19.
2 Агашев Д.В. Коллизионные проблемы в праве социального обеспечения России. Томск: Из-во НТЛ, 2005. С. 136.
3 Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск,1984. С. 73.
4 Там же.
5 Еременко А.С. Конкуренция норма гражданского права в механизме юридической квалификации гражданских отношений // Вестник удмурдского университета. 2011. Вып. 3. С. 111.
сравнению с общими, предусматривают существенные ограничения по видам и размерам наказаний, срокам давности, погашения судимости, а также освобождения от наказания. Для устранения такого вида коллизий действует коллизионное правило — действие исключительной нормы устраняет действие как общей, так и специальной норм.
II. Темпоральные коллизии. Темпоральная коллизия «представляет собой конфликт юридических правил, происходящий в результате издания в разное время по одному и тому же вопросу двух или более норм права»1.
Рассматривая черты присущие такого рода коллизиям, В.Н. Власенко указывает на то, что «границы фактического отношения не изменяются, то есть оно не возникает, не изменяется и не прекращается... с точки зрения «протяженности» во времени оно остается неизменным, стабильным»2. В данном случае меняется лишь подход «нормотворческого органа к регулированию этого отношения, который, руководствуясь иными, чем прежде принципами и идеями, издает новые правовые предписания, не отменяя и не изменяя при этом старых»3.
Как правило чаще всего они возникают из-за ошибок в юридической технике, то есть новая норма принята, а ранее действовавшая еще не отменена.
Темпоральные правила следует подразделять следующим образом: во-первых, необходимо выделить «общий коллизионный темпоральный принцип»; во-вторых, исключение из общего коллизионного темпорального принципа и конкретизация коллизионного правила.
Общий темпоральный коллизионный принцип гласит: «позднейшим законом отменяется более ранний»4 (от лат. Lex posterior derogat legi priori). Данное правило широко используется правоприменительной практикой, однако не снимает коллизионной проблемы, в связи с тем, что с принятием нового нормативного акта нередко официально не отменяется предыдущий.
Однако в большинстве случаев данный принцип закреплен в специальных нормах в косвенной форме и конкретизируется посредством трех предписаний: 1) все будущие правовые акты создаются на основе и во исполнении вышестоящего нормативного акта; 2) после принятия нового правового акта применяется то действующее законодательство, которое ему не противоречит; 3) предписание соответствующему органу в связи с принятием нового нормативного акта, привести девствующее законодательство в соответствие с принятым5.
III. Пространственные коллизии. Назначение данного вида коллизионных правил состоит в устранении конфликтов между нормативными актами, действующими в разных пространственных пределах6.
Среди причин возникновения данной коллизии можно выделить «протяженность» фактического обстоятельства, когда некоторое правоотношение начинается в одном государстве и заканчивается в другом, а также изменение границ территории. Пространственные коллизионные нормы действуют в основном в международном праве, а также может регулировать действие национального закона вне пределах государства или действия иностранного закона на своей территории7. Таким образом, коллизию норм в пространстве рассматривают как «конфликт норм чаще всего возникающий в результате того, что одно фактическое обстоятельство может быть урегулировано правовыми нормами, действующими на разной территории»8.
Этой цели и служат коллизионные нормы, которые регулируют выбор между законами различных территорий. Данные нормы распространяются как правило на область гражданских, трудовых, семейных правоотношений, нормы же уголовного и административного права имеют в принципе строго
V q
территориальное действие9.
Действие норм в пространстве основано на двух принципах — территориальном и экстерриториальном10.
Принципы территориального и экстерриториального действия нормативного акта проявляется по-разному в отдельных отраслях права. Например, территориальной принцип более строго соблю-
1 Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984. С. 73; Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С. 56.
2 Там же. С. 56—57.
3 Агашев Д.В. Коллизионные проблемы в праве социального обеспечения России. Томск: Из-во НТЛ, 2005. С. 120—121.
4 Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984. С. 73; Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С. 59.
5 Там же. С. 59—60.
6 Там же. С. 65—67.
7 Белякович Е.В. Коллизии пространственного действия правовых норм // Сибирский юридический вестник. 2008. № 4 (43). С. 3—4.
8 Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984. С. 73; Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С. 69.
9 Алексеев С.С. Проблемы теории права: курс лекций: в 2 т. 1973. Т. 2. С. 138.
10 Агашев Д.В. Коллизионные проблемы в праве социального обеспечения России. Томск: Из-во НТЛ, 2005. С. 142.
дается в публичном праве (конституционном, административном, уголовном и т. д.), принцип экстерриториальности более гибко применяется в гражданском, семейном и т. д. Экстерриториальность означает признание в качестве правовых нормативных предписаний, «возникающих и существующих на территории иного государства либо на территории иного субъекта федерации, административного района, иной территории внутри одного и того же государства»1.
IV. Иерархические коллизии. Следует особо выделить классификацию юридических коллизий иерархического вида, поскольку основываясь лишь на четкой градации юридической силы каждого из источников, можно преодолевать иерархические коллизии. Среди них выделяют коллизии: между Конституцией и всеми иными актами, в том числе законами; между национальным (внутригосударственным) и международным правом; между законами и подзаконными актами; между Конституцией и Федеративным договором, а также двусторонними договорами между федеральным центром и отдельными территориями, равно как и расхождения между договорами самих субъектов; между общефедеральными актами и актами субъектов Федерации, в том числе между конституциями2.
I. Противоречия между Конституцией и иными актами, в том числе законами. Данные противоречия разрешаются в пользу Конституции РФ. Так, исходя из положений ст. 15 Конституции РФ: «Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации».
На практике нередко возникает вопрос о проверке конституционности тех или иных правовых актов. В качестве примера может служить Постановление КС РФ «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». В рамках проверки норм абз.2 ст.1 данного ФЗ судом было установлено, что органы регистрационного учета отказывают гражданам в регистрации по месту их постоянного жительства в возведенных жилых строениях на садовых, земельных участках принадлежащим им на законных основаниях и пригодных для постоянного проживания которые являются для них единственным местом жительством. Это происходит в связи с рассогласованностью норм земельного, градостроительного и гражданского законодательства «в системе правового регулирования», что в свою очередь нарушает конституционный принцип равенства. Таким образом данные нормы противоречит Конституции РФ, а именно ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 ст. 27 и ч. 3 ст. 553.
II. Противоречия между национальным правом и международным правом. Важнейшие аспекты соотношения национального и международного права лежат в основе положения закрепленного ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Указанная норма также отражена и в иных законодательных актах РФ. Например, п. 2 ст. 7 ГК РФ, ст. 6 СК РФ, п. 2 ст. 3 УПК РФ, ст. 5 закона «О международных договорах РФ» определяют приоритет международных договоров РФ перед законом.
Исходя из выше изложенного, международные договоры РФ, являясь источником международного права, одновременно выступают в качестве источника национального права, при этом он становиться таковым и соответственно подлежит применению, если РФ, в лице компетентных органов государственной власти выразила согласие на их обязательность4.
Кроме того следует отметить, что нередко возникает проблема противоречий решений ЕСПЧ и КС РФ.
Право на обращение в ЕСПЧ имеет любое физическое лицо или группа лиц, любая неправительственная организация, которые утверждают, что в отношении них нарушены права, закрепленные в Конвенции о защите прав человека и основных свобод или Протоколов к ней и после того как ими были исчерпаны все внутренние эффективные средства и методы правовой защиты5. Согласно ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней»6, Российская Федерация взяла на себя обязательство по соблюдению положений Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и в соответствии со ст. 46 Конвенции7, обязуется испол-
1 Самарин А.А. Экстерриториальное действие права: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород. 2016. С. 33—34.
2 Патракова И.И. Классификация юридических коллизий // История государства и права.2010. № 10. С. 17.
3 По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»: постановление Конституционного суда РФ от 14 апреля 2008 г. № 7-П // СПС «Гарант».
4 Невинский В.В., Должиков А.В. Международные договоры в системе российского права: сущность, коллизии, решения // АлтГУ, ЮФ: «Правовая мысль в образовании, науке и практике». 2014. № 1 (3). С. 7.
5 Сухов Э.В. Проблема противоречий решений Европейского суда по правам человека и Конституционного суда Российской Федерации // Социально-политические науки. 2011. № 1.
6 О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней: федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 14, ст. 1514.
7 Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. с изм., внесенными протоколом от 13 мая 2004 г. № 14 // Собрание законодательства РФ. 2001. № 2, ст. 163.
нять постановления Европейского суда по правам человека, по любому делу, в котором выступает стороной Российская Федерация.
Исходя из выше изложенного, описанные правовые конструкции могут сосуществовать в случае, если и ЕСПЧ и КС РФ, при рассмотрении конкретных дел, одинаково толкуя и разрешая рассматриваемые дела, исходя из общих принципов и содержания прав и свобод человека, действуют «в унисон». Если же рассматривая дела Европейский суд и Конституционный суд расходятся в оценке той или иной ситуации, то возникающую коллизию разрешить будет трудно. В данном случае возможны следующие ситуации: когда Европейский суд принимает постановление, которое противоречит сложившейся судебной практике Конституционного суда РФ, или когда Конституционный суд РФ не соглашается с постановлением Европейского суда1.
Однако, КС РФ в своем Постановлении определил, что постановление ЕСПЧ «не может быть исполнено Российской Федерацией в части возлагаемых на нее мер индивидуального и общего характера, если толкование нормы международного договора, на котором основано это решение, нарушает положения Конституции Российской федерации», а также «если постановление ЕСПЧ, вынесенное по жалобе против России, основано на толковании положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, приводящим к их противоречию с Конституцией РФ, такое постановление — по смыслу статей 4 (часть 2), 15 (части 1 и 4), 16 (часть 2) и 79 Конституции РФ — не может быть исполнено»2.
Таким образом, если органы государственной власти РФ, приходят к выводу, что такое противоречие имеет место и что действия и решения, которые требуются для исполнения постановления ЕСПЧ, могут привести (или (и) приводят) к нарушению положений Конституции РФ, возникает вопрос о действительном смысле этих положений в контексте возникшего противоречия и международных обязательств РФ. Данный вопрос, согласно ч. 2 ст. 118 и 125, ч. 1 и 4 ст. 15 и 79 Конституции РФ, подлежит разрешению в порядке конституционного судопроизводства. Это возможно посредством толкования Конституционным судом РФ соответствующих положений Конституции РФ, по запросу уполномоченных субъектов «в целях устранения неопределенности в понимании этих положений применительно к возможности исполнения постановления ЕСПЧ и принятия мер индивидуального и общего характера, направленных на обеспечение выполнения Конвенции о защите прав человека и основных свобод», причем такое толкование может применяться и в том случае, если исполнение вынесенного по жалобе против России постановления ЕСПЧ может осуществляться (осуществляется) и без участия судов3.
III. Противоречия между законами и подзаконными актами. Данный вид коллизий разрешаются в пользу законов, что определено Конституцией РФ (ч.2 ст. 4, ч.3 ст. 90, ч.1 и 2 ст. 115, ч.2 ст. 120). Согласно ст. 120 Конституции РФ, при рассмотрении дела и установив несоответствие акта государственного или иного органа закону, суд принимает решение в соответствии с законом.
С практической точки зрения выявление противоречий между правовыми нормами, которые регулируют одни и те же либо сходные общественные отношения являются актуальным вопросом. Так, Верховный суд РФ в своем Решении установил: абз. 4 п. 10 «Правил определения и предоставления технических условий... установлено, что технические условия должны содержать срок действия технических условий, но не менее 2 лет с даты их выдачи»4. Так как положения указанных Правил приняты
1 Сухов Э.В. Проблема противоречий решений Европейского суда по правам человека и Конституционного Суда Российской Федерации // Социально-политические науки. 2011. № 1.
2 По делу о проверке конституционности положений статьи 1 федерального закона «О ратификации и Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней», пунктов 1 и 2 статьи 32 федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной думы: постановление Конституционного суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П //СПС «КонсультантПлюс».
3 По делу о проверке конституционности положений статьи 1 федерального закона «О ратификации и Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней», пунктов 1 и 2 статьи 32 федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта
4 части 1 статьи 350 Административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной думы: постановление Конституционного суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П //СПС «Консультант-Плюс».
4 О признании частично недействующим абзаца 4 пункта 10 Правил определения и представления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2006г. № 83: решение Верховного суда РФ от 19 марта 2014 года № АКПИ14-79 // СПС «Гарант».
ты во исполнение норм ГрК РФ, которые определены ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в ч. 7 ст. 48 ГрК РФ внесены изменения, вследствие чего срок действия предоставленных технических условий устанавливается «не менее трех лет»1. Следовательно, положения абз. 4 п. 10 Правил противоречат нормативному акту, который обладает большей юридической силой и не соответствуют требованиям установленным в ч. 7 ст. 48 ГрК РФ.
Особенность таких противоречий в том, что они носят массовый характер и причиняют наибольший вред государству и обществу в целом, так как объем подзаконных нормативных актов продолжает расти.
IV. Противоречия между Конституцией РФ и Федеральным договором, а также двусторонними договорами между федеральным Центром и отдельными территориями, равно как и расхождения между договорами самих субъектов. Данные противоречия разрешаются на основании положений Конституции РФ (п.4 ст.1 разд.2).
Первый такой договор был заключен между органами власти Федерации и органами власти ее субъектов 31 марта 1992г. Совокупность подобных договоров приобрела общее название Федеративного договора. Данный договор сыграл важнейшую роль в сохранении и упорядочении единства России как федерации. Впоследствии заключение договоров между Федерацией и ее субъектами получило свое дальнейшее развитие на практике. Большинство положений этих договоров было направлено на расширение и уточнение разграничения предметов ведения и полномочий в пределах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов2. Однако, после принятия Конституции РФ их действие было свернуто.
V. Противоречия между общефедеральными актами и актами субъектов Федерации, в том числе между конституциями. В данном случае приоритет имеют общефедеральные нормативные акты. В соответствии с положениями Конституции РФ «федеральные конституционные законы и иные законы, в пределах ее ведения, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации» (ч. 1 ст. 76), «по предметам совместного ведения Российской Федерации» и ее субъектов «издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации» (ч.2 ст.76). В случае, возникновения коллизий между законом субъекта Федерации и федеральным законом, по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ ее субъектов, то действует федеральный закон (ч.5 ст.76)3. Данная норма прописана и в «дублирующим ее положения»4 п. 1 ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации»5.
В идеальном варианте по предметам ведения РФ вообще не должно возникать коллизий между федеральными региональными актами, так как субъекты Федерации не праве регулировать данную группу общественных отношений. Однако несмотря на однозначность смысла приведенной нормы, на практике возникает ряд сложностей. Так, КС РФ неоднократно признавал неконституционными правовые акты субъектов РФ, из-за того что они были приняты по предметам ведения РФ6. К примеру: Постановление КС РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»7.
В этой связи, особо важное значение имеют отношения между РФ и ее субъектами, между субъектами Федерации и внутри субъектов, их взаимосвязь и согласованность, как правило залог стабильности правовой ситуации в стране и устойчивости всей Федерации8.
1 О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 318-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2012. № 53, ст. 7643.
2 Мицкевич А.В. Источники (формы выражения) российского права. Историко-теоретический очерк. Закон: создание и толкование / под ред. А.С. Пиголкина. М.: Спартак, 1998. С. 37.
3 Конституция Российской Федерации (в ред. Закона РФ о поправках в Конституцию РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, Закона РФ о поправках в Конституцию РФ от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс».
4 Юридические приоритеты и коллизии в федеральном законодательстве / Ю.А. Тихомиров, О.А. Дворникова, Н.Е. Егорова, А.Н. Морозов, И.В. Плюгина, А.Е. Помазанский // Журнал российского права. 2008. № 11.
5 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42, ст. 5005.
6 Стародубцева И.А. Особенности коллизий в конституционном законодательстве// Конституционное и муниципальное право. 2012. № 4. С. 12.
7 По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: постановление Конституционного суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П // Собрание законодательства РФ. 2000. № 25, ст. 3117.
8 Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М.,1994. С. 4—97.
Поэтому коллизии между федеральными законами и нормативными актами субъектов Федерации влияют на состояние всей правовой системы, так как при сбоях в работе одного из элементов для дальнейшего эффективного функционирования система либо сама реформируется, либо изменяет элемент1.
Немаловажную роль в этом процессе играют нормативные акты принимаемые на уровне субъектов Федерации, так как в них устанавливается «конституционно-правовой статус составной части единого государства, его административно-территориальное устройство, система органов государственной власти и местного самоуправления, взаимоотношения с федеральными органами власти» т. д2.
В рамках исследования данного вопроса представляется необходимым определить классификацию коллизий регионального законодательства иерархического вида.
Иерархические коллизии регионального законодательства в свою очередь можно разделить на внешние и внутренние.
Первую группу юридических коллизий (внешние) представляют коллизии между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. К ним относятся: противоречия между нормами Конституции РФ, федерального законодательства, а так же нормами Конституций (уставов), законов и иных нормативных актов органов государственной власти субъектов РФ; противоречия между нормами Конституции РФ, федерального законодательства и договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий3.
Вторую группу юридических коллизий (внутренние) представляют коллизии между правовыми актами субъектов Федерации. К ним относятся: противоречия между Конституциями (уставами) субъекта Федерации и законами субъекта Федерации; противоречия между законами субъекта Федерации и иными правовыми актами субъекта Федерации.
Возникновение юридических коллизий во внутрифедеральных отношениях и обусловила конституционное закрепление права на собственное правовое регулирование. Субъекты РФ активно используют свое право создавать собственное законодательство, которое определено Конституцией РФ для «преодоления пробельности в законодательном регулировании тех или иных сфер общественной жизни»4. К сожалению, это пока не удается предотвратить, хотя в последнее время просматриваются определенные сдвиги в сторону приведения в соответствие законодательства субъектов Федерации с федеральными нормативными актами5. Трудности связаны с многочисленными коллизиями между Федерацией и ее субъектами6. Например, согласно данным за 2014 год опубликованным на официальном сайте Министерства юстиции РФ Управлением проведено 1515 правовых экспертиз нормативных актов Республики Башкортостан, в результате которых подготовлено 154 экспертных заключения с выводами о несоответствии нормативных актов республики федеральному законодательству7. По субъектам Сибирского федерального округа проведена экспертиза 26 484 нормативных актов, наибольшее количество правовых экспертиз проведено территориальными органами в Иркутской области (4043), Забайкальском (3031) и Красноярском (2775) краях. По результатам проведенных экспертиз положения, несоответствующие федеральному законодательству, в 2014 году выявились в 849 нормативных актах. Наибольшее количество несоответствий федеральному законодательству выявлено в нормативных актах в республиках Тыва (59) и Бурятия (95), в Омской области (136), в Красноярском крае (131 )8. Причинами выявленных нарушений явилось включение органами государственной власти РФ в нормативные акты норм и положений, противоречащих или искажающих смысл федерального законодательства9. Таким образом, расширение самостоятельности всех субъектов неизбежно ведет к увеличению объема разногласий и споров между ними10. И поэтому до
1 Лебедев В.А. Коллизии в конституционном праве // Вестник Челябинского государственного университета. 2001. № 35 (250). Право. Вып. 30. С. 7.
2 Бондарева Е.А. законодательство субъекта Российской Федерации как элемент правовой системы России. Российской правовое государство: итоги формирования и перспективы развития: в 5 ч. Воронеж, 14—15 ноября 2003 / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. Часть 1: Конституционное и международное право, теория государства и права: материалы Всерос. науч.-практ. конф. С. 73.
3 Носов С.И. Коллизионное право: проблемы институционализации // Социология власти. 2012. № 2. С. 78.
4 Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. М., 2000. С. 57.
5 Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения // Журнал российского права. 2000. № 9. С. 37—42.
6 Стародубцева И.А. Экспертиза нормативных правовых актов как способ предотвращения коллизий: особенности правового регулирования в субъектах Российской Федерации // Муниципальное право. 2012. № 9. С. 14.
7 О нормативно-правовых актах Республики Башкортостан, в которых выявлены положения, противоречащие федеральному законодательству. URL: http://to03.minjust.ru/ru/node/116315 (дата обращения: 24.03.2015).
8 Анализ деятельности территориальных органов Минюста России в сфере обеспечения единства правового пространства. URL: http://to54.minjust.ru/ru/node/120991 (дата обращения: 24.03.2015).
9 Там же.
10 Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С. 19.
сих пор остается актуальным вопрос о том, как устранить или свести к минимуму противоречия между федеральным и региональным законодательством, а также «обеспечить единое правовое пространство на всей территории Российской Федерации»1.
В связи с этим одной из важнейших задач Управления Минюста РФ субъектов является обеспечение такого единого правового пространства РФ на территории субъекта. Управление проводит экспертизу нормативных актов, принимаемых государственной власти субъекта, на предмет их соответствия Конституции РФ, федеральному законодательству, а также принимает меры по их устранению. Например, согласно данным Минюста по республики Башкортостан за I полугодие 2014 года поступило 796 нормативных актов субъекта Федерации на правовую экспертизу, из них по 771 правовому акту была проведена экспертиза. Для приведения законодательства субъекта РФ в соответствии с федеральным законодательством, Управлением было направлено в органы, принявшие нормативно-правовые акты, 69 отрицательным экспертных заключений2. Также активно ведется работа по проведению повторных экспертиз, это связано с изменениями в федеральном законодательстве.
Исходя из выше изложенного, коллизии возникающие между федеральным и региональным законодательством, «разрешаются в зависимости от того, относится предмет регулирования конкретного нормативного акта к ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов или к ведению субъектов»3.
Юридические коллизии в законодательстве субъектов РФ представляют собой противоречие (различие) между правовыми нормами, регулирующие одни и те же общественные отношения, закрепленные в Конституции РФ, федеральном законодательстве, с одной стороны, в основных законах субъектов РФ, а так же несоответствие между отдельными юридическими предписаниями, положениями, содержащимися в конституции (уставе) субъекта, с другой4.
В действующих конституциях (уставах) субъектов Федерации закреплено, что: конституция (устав, далее Основной закон) республики, области, края является основным нормативным актом в системе нормативно-правового регулирования общественных отношений, осуществляемого органами государственной власти с участием населения на территории субъекта Федерации. Все иные правовые акты на территории субъекта Федерации, должны учитывать положения Основного закона субъекта Федерации и соответствовать ему (например, ст. 24 Конституция республики Татарстан5; ст. 1 Устава Томской области6). В случае противоречия Конституции (уставу) законов и иных нормативных актов субъекта Федерации, то действуют нормы Конституции (устава) данного субъекта Федерации.
Принятые конституции (уставы) субъектов Федерации, наряду с Конституцией РФ и федеральным законодательством, служат «исходной правовой базой»7 для текущего регионального законодательства. Оценивая действующие конституции (уставы) субъектов Федерации специалисты расходятся во мнениях. Одни считают, что Основной закон субъекта РФ соответствует Конституции РФ (копируя ее), другие, что подавляющее большинство конституций (уставов) не соответствует Конституции РФ. Ученые обращают внимание на отсутствие единого обоснованного порядка предварительной правовой экспертизы, а так же согласования основного закона субъекта Федерации с федеральным и региональным законодательством8.
1 Жабина Л.А. Проблемы юридических коллизий между федеральным и региональным законодательством преимущественно на примере Алтайского края // Педагогическое образование на Алтае. 2014. № 2. С. 549—550.
2 Экспертиза нормативных правовых актов, выявление противоречий по Республике Башкортостан. URL: http:// to03.minjust.ru/ru/press/news/v-upravlenii-minyusta-rossii- po-respublike-bashkortostan-podvedeny-itogi-deyatelnosti-za (дата обращения: 24.03.2015).
3 Юридические приоритеты и коллизии в федеральном законодательстве / Ю.А. Тихомиров, О.А. Дворникова, Н.Е. Егорова, А.Н. Морозов, И.В. Плюгина, А.Е. Помазанский // Журнал российского права. 2008. № 11. С. 20.
4 Фасахова Я.В. Юридические коллизии в системе российского современного права: противоречия норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ // Вестник КГТУ. Государство и право: вопросы теории и практики. 2012. № 2. С. 16.
5 Конституция республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. № 1665-XII (с изм. и доп. от 22 июня 2012 г.). URL: http://constitution.garant.ru/region/cons_tatar/chapter/1/#block_1001 (дата обращения: 19.06.2016).
6 Устав (Основной закон) Томской области (принят решением Государственной думы Томской области от 26 июля 1995 г. № 136 (с изм. и доп. от 15 мая 2015 г.). URL: http://constitution.garant.ru/region/ustav_tomsk/chapter/1/ #block_1021 (дата обращения: 19.06.2016).
7 Чернобель Г.Т. Противоречия и пробелы в Конституциях и Уставах субъектов Российской Федерации. Проблемы их преодоления // Закон: создание и толкование/ под ред. А. С. Пиголкина. М.: Спарк, 1998. С. 131.
8 См: Чернобель Г.Т. Противоречия и пробелы в Конституциях и Уставах субъектов Российской Федерации. Проблемы их преодоления // Закон: создание и толкование / под ред. А. С. Пиголкина. М.: Спарк,1998. С. 131; Лысенко В.Н. Устав области, края, города федерального значения, автономного образования: каким ему быть // Государство и право.1995. № 10. С. 62—63; Петров Н. «Малая конституция» большой области // Юридический Вестник. 1996. № 1. С. 3; Закон и переходный период: опыт современной России (Круглый стол» журнала) // Государство и право. 1995. № 10. С. 34.
Конституции (уставы) субъектов Федерации, хотя и являются основными законами соответствующего субъекта РФ, но все же остаются законами регионального уровня, которые уступают по юридической силе Конституции РФ, а так же в установленных Основным законом РФ актам отраслевого и специального федерального законодательства1.
Для решения проблемы соотношения региональных нормативных актов
важно законодательно установить верховенство регионального закона по отношению ко всем другим издаваемым субъектом РФ нормативным актам. Так же для усиления роли закона в правовой системе, важное значение имеет нормативное разделение сфер действия законов и подзаконных актов субъектов Федерации. Такое разделение поможет решить проблему объема и пределов ведения правового регулирования, а так же поспособствует более правильному выбору формы правового акта для решения той или иной правовой задачи2.
Таким образом, в соотношении региональных законов и иных нормативных актов субъектов Федерации важной, является проблема определенных критериев их разграничения.
В учредительных (статусных) документах некоторых субъектов Федерации можно встретить основные содержательные характеристики нормативных актов, входящих в правовою систему данного субъекта. Что в свою очередь помогает определить, круг нормативных актов, составляющих правовую систему конкретного субъекта РФ.
Появлению внутренних юридических коллизий способствует недостаточно грамотная разработка проектов законов, а так же отсутствие юридической экспертизы принимаемых актов3.
Однако, в некоторых субъектах РФ созданы специальные экспертно-правовые советы, одной из основных функций которого является осуществление независимой правовой экспертизы представленных для рассмотрения нормативных актов.
На сегодняшний день, остается актуальным вопрос о том, как свести к минимуму возникающие коллизии между федеральным и региональным законодательством, которые подрывают единство законодательной системы. Разрешаться они должны с помощью правовых средств направленных на согласование нормативных актов разных уровней, исходя их иерархии.
1 Некрасов С.И. Конституционное право РФ: учебное пособие для бакалавров. М.: Издательство Юрайт; ИД Юрайт, 2012. С. 83—84.
2 Рахманина Т.Н. Нормативное регулирование правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации // Закон: создание и толкование / под ред. А.С. Пиголкина. М..: Спарк, 1998. С. 95—96.
3 Фасахова Я.В. Юридические коллизии в системе российского современного права: противоречия норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ // Вестник КГТУ. Государство и право: вопросы теории и практики. 2012. № 2. С. 18.
