CC BY
90Магомедов Ш.Б., Камилова Д. В. Федеральное вмешательство как средство воздействия на субъекты Российской Федерации
УДК 342.24 (470/577)" ^ = ~"" " ' :
Федеральное вмешательство как средство воздействия на субъекты
Российской Федерации
Ш.Б. Магомедов, Д.В. Камилова
В условиях федеративного государства неизбежны сложности с реализацией полномочий органов государственной власти субъектов Федерации. С учетом обширности сферы совместного ведения РФ и ее субъектов недостаточно полное исполнение или неисполнение соответствующих полномочий отдельными субъектами способно нанести существенный ущерб Федерации в целом. Здесь говорится о ситуациях, в которых реализация компетенции рег иональных органов государственной власти выходит за рамки правового поля, установленного действующей системой права России, либо осуществляется настолько неэффективно, что это оказывает отрицательное влияние на благосостояние и уровень жизни населения территории. В указанных ситуациях федеральные органы государственной власти должны обладать определенными механизмами конституционно-правового воздействия. призванными обеспечить реализацию норм Конституции РФ о единстве экономического пространства, социальной сущности нашего государства и приоритета прав и свобод человека как высшей ценности.
В этой связи Конституционный Суд России подчеркивает, что необходимость адекватных мер федерального воздействия в целях защиты Конституции РФ, обеспечения ее высшей юридической силы, верховенства и прямого действия, а также верховенства основанных па пей федеральных законов, на всей территории России требует от органов государственной власти субъектов Федерации соблюдения федеральной Конституции и федеральных законов, вытекает непосредственно из закрепленных Конституцией основ конституционного строя как демократического федеративного правового государства, обязанного обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод, единство статуса личности на всей территории России, а также защиту других конституционных ценностей, таких, как суверенитет и государственная целостность страны, единство системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, единство экономического пространства и др.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что разграничение мер федерального вмешательства и конституционной ответственности относится к спорным вопросам теории конституционного права. В частности, существует крайняя позиция, предполагающая, что института федерального вмешательства как самостоятельного феномена не существует вовсе (его заменяют институтом конституционно-правовой ответственности субъекта Федерации как публично-правового образования) [1, с. 3]. Так, М.В. Гли-гич-Золотарева считает, что федеральное вмешательство - лишь одна из форм конституционно-правовой ответственности [2. с. 229]. _
Магомедов Ш.Б.. Кимилова Д. в. Федеральное вмешательство как средство воздействия на субъекты Российской Федерации
Мы разделяем мнение ученых, которые рассматривают федеральное вмешательство как самостоятельный институт конституционного права, в частности A.B. Безрукова и A.A. Кондрашова, которые отмечают, что «сведение всех мер конституционно-правовой ответственности к федеральному вмешательству по меньшей мере необоснованно, так же, как, впрочем, и рассмотрение федерального вмешательства как формы (меры) конституционно-правовой ответственности» [3, с. 40].
Различие между конституционно-правовой ответственностью и федеральным вмешательством мы видим в том, что федеральное вмешательство
- это в основном меры предупредительного характера, в то время как конституционно-правовая ответственность - это меры наказания за совершение конституционного правонарушения, меры карательного воздействия.
В целях обеспечения государственной целостности РФ, обеспечения прав и свобод человека и гражданина российское законодательство предусматривает меры федерального вмешательства. Хотя федеральная Конституция и не содержит нормы, прямо предусматривающие возможность осуществления федерального вмешательства, но ряд ее положений может рассматриваться в качестве конституционно-правовой основы института федерального вмешательства.
В конституционных системах зарубежных федеративных государств используются такие формы федерального вмешательства, как федеральная интервенция, президентское правление, приостановление собственного управления субъекта федерации и др. При осуществлении федератыюй интервенции, предусмотренной конституциями Аргентины, Бразилии, Венесуэлы, Мексики и Эфиопии, в случае чрезвычайной ситуации в штате президент вправе сместить органы власти и управления штата, назначив для управления штатом своего представителя, предоставив ему соответствующие полномочия.
В Индии федеральное вмешательство осуществляется в форме президентского правления в штате (штатах). При его введении законодательное собрание цггата распускается, правительство штата смещается либо его деятельность приостанавливается, вся полнота власти переходит к федеральному парламенту и президенту. Фактически полномочия по управлению штатом возлагаются на губернатора или другое лицо, специально назначенное президентом. Президентское правление вводится на срок от двух до шести месяцев, может продлеваться на такой же срок, но общая продолжительность действия в одном штате не может превышать трех лет. В течение установленного срока губернатор должен навести порядок в штате и организовать выборы в парламент, который впоследствии сформирует новое правительство.
В швейцарской Конфедерации в соответствии с Конституцией 1874 г. решение о федеральном вмешательстве принимается Союзным Собранием
- парламентом, состоящим из Национального Совета и Совета кантонов (п. 7, 8 ст. 85). Оно может быть принято по просьбе правительства какого-либо кантона, или по инициативе Союзного Совета - правительства Конфе-
Магомедов Ш.Б., Камилова Д. В. Федеральное вмешательство как средство воздействия на субъекты Российской Федерации
дерации, или по собственной инициативе. Конституция Швейцарии предоставляет федеральной власти возможность вмешательства с целью «поддержания авторитета федеральной конституции и обеспечения гарантии, данной кантональным конституциям», а также для обеспечения выполнения федеральных обязанностей (п. 8 ст. 85).
В Германии рассматриваемый институт именуется федеральным принуждением и используется для побуждения земли к выполнению своих обязанностей. Основными мерами федерального принуждения в Германии являются финансовое воздействие и применение полицейских сил других земель. Кроме того, законодательством предусмотрены отстранение правительства земли, роспуск ландтага (парламента земли), назначение уполномоченною федератыгого правительства, принятие федеральными властями временной опеки над властями земли, однако на практике эти меры ни разу не применялись.
В Австрии предусмотрены роспуск ландтага - парламента земли, отстранение от должности губернатора земли, его заместителя или иного члена правительства земли, которые при особо отягчающих обстоятельствах могут быть временно лишены политических прав [4, с. 84J.
В настоящее время в ряде публикаций затрагиваются вопросы феде-ратьно) о вмешательства. Различные ученые высказывают свою точку зрения по поводу необходимости более полного законодательного закрепления института федератьного вмешательства. Так, Ливеровский A.A. различает следующие группы мер федерального вмешательства: 1) предупредительные меры; 2) принудительные меры; 3) меры, связанные с ограничением прав граждан.
К первой группе он относит такие меры, как проведение Президентом РФ согласительных процедур, которые служат способом разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субьектов Федерации; приостановление Президентом РФ действия незаконных актов органов государственной власти субъектов РФ.
Ко второй группе - меры, проводимые федеральными органами государственной власти «акции - наказания»: признание незаконными правовых актов, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностными лицами; досрочное прекращение полномочий органов государственной власти субъекта Федерации. Данные акции он рассматривает как привлечение органов государственной власти субъектов Российской Федерации или их должностных лиц к ответственности.
И, наконец, к третьей группе он относит такие меры, которые влекут за собой ограничения прав ¡раждан, например, введение чрезвычайного и военного положения [5J.
И.П. Варниц выделяет такие меры федеральног о вмешательства: объявление режима чрезвычайного положения; введение прямого президентского правления; перераспределение полномочий между федеральными органами
Магомедов Ш.Б., Камжова Д.В. Федеральное вмешательство как средство воздействия на субъекты Российской Федерации
власти и органами власти субъектов Федерации; использование процедуры импичмента; роспуск законодательных (представительных) органов власти; меры финансового воздействия и т. д. [6, с. 23].
СЛ. Авакьян, Л.М. Арбузкин и Л.Н. Аринин относят к мерам федерального вмешательства меры, направленные на отмену правового акта, действия органа государственной власти, должностного лица субъекта Федерации; приостановление действия правового акта; временное введение особого режима правления на территории субъекта Федерации; приостановление осуществления полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации; временное введение прямого федерального правления в отдельной сфере общественных отношений, находящихся в ведении субъекта РФ; меры материального и финансового воздействия [7, с. 34].
Федеральным законом от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ (с изменениями от 27 июля 2006 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" внесены изменения, предусматривающие такие меры федерального вмешательства, как п. 4 ст. 9 - досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. В случае если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации приняты конституция (устав), закон субъекта Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в т. ч. не отменил нормативный правовой акт, признанный судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Федерации.
Решение Президента РФ о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации принимается в форме указа.
Магомедов Ill.b., КамиловаД.В. Федеральное вмешательство как средство воздействия на субъекты Российской Федерации
Если в течение грех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Федерации указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации.
Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения Президента о роспуске указанного органа.
В ст. 19 данного закона перечисляются случаи досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации). Среди которых - отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей [8].
На наш взгляд, целесообразно принять Федеральный закон «О конституционной ответственност и субъектов Российской Федерации», в котором отдельной главой или разделом будут урегулированы вопросы федерального вмешательства («Федеральное вмешательство в дела субъектов Российской Федерации»), основания привлечения субъектов РФ к конституционной ответственности и меры федерального вмешательства, в частности установление обязанности субъекта, допустившего систематические нарушения федерального законодательства, перевести все его финансовые активы в финансовые учреждения, указанные федеральными органами власти (Германия); отказ от выплаты субъекту его доли в общефедеральных доходах, компенсаций или субсидий (Швейцария) и т. д.
Вместе с тем необходимо взвешенное и крайне осторожное использование механизмов конституционно-правовой ответственности и непосредственного федеральною вмешательства на основе детального федерального законодательного регулирования, определяющего сроки, пределы, порядок, основания и т. п. параметры федерального влияния [9, с. 8J.
Литература
1. Собянин С.С. Основные способы федерального вмешательства: мировой опыт и российская практика // Конституционное и муниципальное право. 2006. № П.
2. Глигич-Золотарева М.В. Институт федерального вмешательства в системе конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России и опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. -М, 2001.
3. Безруков A.B., Кондратов A.A. Совершенствование законодательного регулирования института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2004. № 8.
Магомедов Ш.Б., Камилова Д.В. Федеральное вмешательство как средство воздействия на субъекты Российской Федерации
4. Аристов A.M., Саломаткин A.C. Российский федерализм - теория и реальность. - Челябинск: Изд. Татьяна Лурье, 2006.
5. Ливеровский A.A. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002. №9.
6. Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и системе мер // Государс тво и право. 2001. № 5.
7. Авакъян С.А., Арбузкин A.M., Аринии А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2000, № 6.
8. Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 27 июля 2006 г.). СИС ТЕМА ГАРАНТ Платформа F 1. Версия от 26.08.2007 года,
9. Собянин С.С. Основные способы федерального вмешательства: мировой опыт и российская практика /7 Конституционное и муниципальное право. 2006. № И.
