CC BY
66ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО.
УДК 342.55
ДЖУМАГУЛОВ А.С.
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОСНОВА ИНСТИТУТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА
Ключевые слова: федеративное устройство, органы государственной власти, институт федерального вмешательства, недоверие высшему должностному лицу
В статье рассматривается проблема ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как основы института федерального вмешательства. Обоснован вывод о том, что использование института федерального вмешательства должно быть крайней мерой, проводимой первоначально в более мягких формах и уже после принятия всех возможных социально-экономических, финансовых методов воздействия и возможных согласительных процедур.
DZHUMAGULOV, A.S.
RESPONSIBILITIES OF THE PUBLIC AUTHORITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION AS THE BASIS INSTITUTE OF FEDERAL INTERVENTION
Keywords: federal structure, public authorities, the Institute of federal intervention, distrust senior official
The article deals with the problem of responsibility of public authorities of the Russian Federation as the basis of the Institute of federal intervention. The conclusion that the use of the institute of federal intervention should be a last resort, carried out initially in milder forms, and after taking all possible socio-economic, financial methods of influence and possible conciliation.
Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. При этом сбалансированная система организации федеративного государства предполагает определенный контроль федерации за надлежащим осуществлением государственной власти субъектами федерации.
Одним из элементов такого контроля может рассматриваться институт федерального вмешательства, имеющий определенную специфику в
предпосылках и условиях применения, содержании принудительных мер, механизме и процедуре их реализации. Именно институт федерального вмешательства, как особой формы разновидности государственного принуждения органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов федерации, позволяет наполнить реальным содержанием принцип федерализма, через установление конкретных форм ответственности.
Современная федеративная форма государственного устройства предполагает сбалансированную государственную политику, в рамках которой учитываются интересы, как единого государства, так и его составных территориальных образований. От выбора содержания, форм и методов реализации государственной политики в таком этнически многообразном и структурно сложном федеративном государстве, как Россия, зависит благополучие и нравственное состояние миллионов граждан. Такая политика пока не получила законодательного оформления и не стала реальной практикой сегодняшнего дня. Это во многом связано с тем, что отечественные правоведы относят к федеральному вмешательству весьма разноплановые по своему содержанию и правовым последствиям меры [1], отдельные из которых вряд ли можно признать мерами федерального вмешательства.
Принятие 11 декабря 2004 г. в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [2] коренным образом изменило порядок ответственности органов государственной власти субъектов РФ. Осознавая тот факт, что пока рано делать какие-либо принципиальные выводы о результатах данного этапа изменения федерального законодательства о федеральном принуждении, и оставляя за рамками данной статьи подробный анализ всех его аспектов, остановим свое внимание на одном из самых важных направлений - проблемах совершенствования конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ, как элемента федерального вмешательства.
Роспуск представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта является довольно распространенной мерой федерального вмешательства. Содержание данной меры заключается в досрочном прекращении полномочий всего состава депутатского корпуса, в соответствии с указом главы союзного государства, после получения согласия федерального парламента (как правило, верхней его палаты).
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.99 г. № 184-ФЗ предусматривает полномочия Президента РФ и по применению мер федеративного воздействия в отношении высшего законодательного органа власти субъекта РФ. Меры федерального воздействия на высший законодательный (представительный) орган субъекта РФ также включают в себя вынесение предупреждения и досрочное прекращение полномочий законодательного органа (досрочный
роспуск).
Процедура досрочного роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ, применяемая в качестве средства преодоления федеративной коллизии, отличается значительно большей сложностью и наличием дополнительных стадий, что должно гарантировать независимость высшего представительного органа субъекта РФ.
Логика данных мер конституционной ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации как формы федерального вмешательства видится в устранении неблагоприятных факторов, создающих угрозу единству правовой системы России. Нельзя не согласиться с мнением, что проблемы становления и утверждения в субъектах российского конституционализма по ряду принципиальных вопросов связаны скорее не с ее недостатками, а с неэффективностью механизма обеспечения [3].
Данные меры ответственности появились практически одновременно с зарождением федеративной формы государственного устройства и получили правовое закрепление в законодательстве большинства мировых федераций, став важнейшим элементом их систем права. Содержание этих мер «...определяется самой природой федеративного устройства..., которая предполагает необходимость обеспечения единства экономической и политической организации союзного государства, закрепления соответствующих механизмов интеграции, объединяющих субъекты федерации» [4]. Такая система являет некое подобие системы «сдержек и противовесов», имеющей место в демократических государствах. Общеизвестно, что, в соответствии с принципом разделения властей, каждая из трех ветвей власти (исполнительная, законодательная и судебная) функционирует относительно независимо от других. Вместе с тем, «встроенная» в этот принцип система сдержек и противовесов наделяет каждую ветвь способностью контролировать действия других.
Достаточно значительными полномочиями в сфере федерального вмешательства Президент РФ был наделен в ходе внесения изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В ходе данных изменений в законодательстве РФ впервые получил признание институт федеративной ответственности органов и должностных лиц как законодательной, так и исполнительной власти субъектов РФ [5].
Так, ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что Президент Российской Федерации вправе отправить в отставку высшее должностное лицо субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом
государственной власти субъекта Российской Федерации, а также «в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом».
В случае издания высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Вторым основанием для выражения недоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) выступает установление соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.
Основанием для выражения недоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с законодательством выступает и ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей.
Во всех вышеперечисленных случаях решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) направляется на рассмотрение Президента Российской Федерации для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности.
Необходимо отметить, что принятие решения Президентом Российской Федерации об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В тоже время статья 29.1 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет два вида санкций, применяющихся Президентом Российской Федерации по отношению к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации: предупреждение и досрочное отстранение от должности.
Предупреждение выносится Президентом РФ в адрес высшего должностного лица субъекта РФ в форме указа в пределах шестимесячного срока со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Федерации. Обращение высшего должностного лица субъекта РФ в суд влечет прерывание указанного срока и течение его заново.
Вынесенное предупреждение не порождает негативных юридических последствий для высшего должностного лица субъекта РФ. В то же время оно, во-первых, имеет определённое политическое значение в качестве официально опубликованного акта, которым констатируется противоправность поведения высшего должностного лица субъекта РФ, а во-вторых, является основанием для применения более строгой меры федеративной ответственности -досрочного отстранения руководителя исполнительной власти субъекта РФ от должности.
Если в течение месяца со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности. Такое отрешение осуществляется указом Президента, который вступает в силу через десять дней со дня его официального опубликования. В течение десятидневного срока высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе обжаловать его в Верховный Суд, который должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.
Вместе с тем, приведенная формулировка означает, что ключевым моментом в досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по п. 3.1. ст. 29.1. является именно утрата
доверия Президента Российской Федерации. Соответственно, данная мера не может рассматриваться в качестве формы юридической ответственности. Речь в данном случае идет скорее о политическом средстве преодоления политико-правовой коллизии и о персональной (хотя и не в строго юридическом смысле слова) ответственности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) перед Президентом РФ.
Данный тезис можно продемонстрировать на примере применения ст. 29.1. Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Указом Президента со ссылкой на указанную статью был досрочно освобожден от занимаемой должности Губернатор Корякского автономного округа В. Логинов «в связи со срывом завоза топлива в ряд населенных пунктов Корякского автономного округа, что привело к массовым нарушениям прав и свобод граждан, проживающих в них» [6]. Как было разъяснено, речь в данном случае идет о систематическом невыполнении Губернатором своих должностных обязанностей, что привело к вакууму легитимной власти и утрате доверия Президента [7]. Вместо организации юрисдикционной процедуры, доказывающей вину Губернатора в совершении правонарушения, Президент предпочел вариант, ориентированный на наиболее эффективное разрешение возникшей коллизии и защиту прав граждан, что совершенно согласовывается с раскрытым нами ранее принципом экономии правовых средств.
Как следует из ч. 9 ст. 19 ФЗ от 6 октября 1999 г., во всех случаях отстранения от должности высшего должностного лица субъекта РФ Президент РФ самостоятельно назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ на период до вступления в должность нового высшего должностного лица субъекта РФ.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ч. 4 ст. 29) предусматривает иной случай вмешательства Президента РФ в определение статуса высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - Президент РФ в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, вправе по представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что конституционно-правовая ответственность органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов федерации как вид федерального принуждения характеризует содержательную основу института федерального вмешательства, в то время как само федеральное вмешательство может рассматриваться в
качестве специфической формы государственного принуждения.
Создание эффективного правового механизма защиты Конституции невозможно без признания конституционно-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности. Справедливо подчеркивает М.В. Баглай, что в демократическом правовом государстве конституционно-правовая ответственность выступает реальной гарантией против концентрации власти и злоупотребления ею [8].
В юридической литературе дано определение федеральной ответственности как разновидности конституционно-правовой ответственности, представляющей собой юридические последствия, вызванные нарушением конституционных норм в сфере федеративных отношений их субъектами и направленной на пресечение правонарушения, устранение его негативных последствий и недопущение повторения подобных ситуаций [9].
Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации, как представляется, призвана служить одним их необходимых элементов обеспечения целостности федеративной государственности, защиты прав и свобод личности и охраны публичного правопорядка в Российской Федерации.
Следует согласиться с изложенными позициями в том смысле, что между понятиями «федеральное вмешательство» и «федеральная ответственность», «конституционно-правовая ответственность субъектов федерации» реально не существует антагонистических противоречий. Однако следует признать, что данные понятия не тождественны, а обозначение рассматриваемого института термином «федеральное вмешательство» более справедливо. Это объясняется тем, что применяемая в Российской Федерации модель федерального вмешательства предполагает наряду с установлением оснований применения мер федерального вмешательства в судебном порядке принятие решения о применении мер федерального вмешательства главой государства и федеральным парламентом. Такой специфический порядок не в полной мере соответствует общепризнанным канонам юридической ответственности.
В то же время, область применения федерального принуждения шире, чем сфера действия мер конституционно-правовой ответственности, поскольку оно используется не только в связи с конституционно-правовыми деликтами. Поэтому основной потребностью развития федеративных отношений в современной России является разработка и введение в практику государственного строительства механизма федерального принуждения. Конституция 1993 года не регулирует вопросы, связанные с применением федерального принуждения. Однако это не является препятствием для его введения на основе специального федерального закона. Введение института федерального принуждения, - полагает Э.С. Юсубов, - означает создание единой системы контроля за конституционной законностью, установления ответственности органов государственной власти РФ и ее субъектов перед гражданами [10].
В России в комплекс мер федерального вмешательства могли бы войти самые различные меры. Главное - необходимо предусмотреть механизм
обеспечения национальной безопасности в федеративном государстве и конституционного строя в субъекте Федерации как в случае неспособности органов власти субъекта федерации самостоятельно справиться с ситуацией, так и в случае целенаправленной деятельности со стороны последних на создание такого сбоя. Вместе с тем федеральное вмешательство должно представлять собой, прежде всего, восстановительную санкцию, а не превращаться в карательные меры [11].
В любом случае использование института федерального вмешательства должно быть крайней мерой, проводимой первоначально в более мягких формах и уже после принятия всех возможных социально-экономических, финансовых методов воздействия и возможных согласительных процедур.
Таким образом, под институтом федерального вмешательства следует понимать систему специальных конституционно-правовых норм, имеющих определенные основания применения и цели, связанные с защитой конституционного строя, восстановления нарушенных федеративных отношений путем принуждения органов государственной власти либо должностных лиц субъектов федерации к исполнению возложенных на них конституционных обязанностей, через применением уполномоченными на то федеральными органами государственной власти принудительных мер, в том числе мер конституционно-правовой ответственности.
Литература и источники
1. См.: Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. № 5. С. 23; Ливеровский А. А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002. № 9. С. 37; Кондрашев А. А. Некоторые проблемы разработки санкций конституционно -правовой ответственности субъектов Российской Федерации // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2001. С. 241-243; Айдарова И.В. Институт федерального вмешательства: российский и зарубежный опыт правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 18-24.
2. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
3. См.: Конституционно-правовая реформа в современной России (Научно-практическая конференция) // Государство и право. 2000. № 5. С. 89.
4. Домрин А. Федеральная интервенция в дела субъектов федерации. Зарубежный опыт правового регулирования // Независимая газета. 1995. 28 февраля.
5. См.: Барциц И.Н. Федеративная ответственность: конституционно-правовые аспекты. М., 1999; Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и проблемы реализации // Журнал
российского права. 2000. № 2; Нарутто С.В. Проблемы юридической ответственности субъекта Федерации // Известия вузов. Серия «Правоведение». 1998. № 4; и др.
6. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2005 г. № 272 «О Логинове В.А.» // СПС Консультант-Плюс. В официальных источниках не публиковался.
7. По материалам информационного агентства «Газета.Ру» // www.gazeta.ru/2005/03/09/ oa_150620.shtml
8. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2006. С. 31.
9. См.: Савин В.И. Диалектика процессов децентрализации и новой централизации российского федерализма конца XX - начала XXI вв. (конституционно-правовой опыт развития). Дисс. ... док. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2007. С. 158-164.
10. Юсубов Э.С. Теория федерализма в России. Томск, 1998. С. 84-85.
11. См.: Бартенева С.В. К вопросу о необходимости дальнейшего совершенствования теории актов управления // Право и практика. 2010. №1.
Джумагулов А.С. - аспирант Санкт-Петербургского юридического института (dzhamagulov@mail.ru)
Dzhumagulov, A.S. - Graduate of the St. Petersburg Institute of Law
УДК 342.6
ШАКАРОВ А.Э. ОБ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЯХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ПОЛНОМОЧИЯХ ЛИНЕЙНЫХ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ НА ТРАНСПОРТЕ В СВЕТЕ РЕФОРМЫ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Ключевые слова: охрана общественного порядка, реформа полиции, органы внутренних дел на транспорте
Исходя из специфики работы линейных органов внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, в статье выделены основные направления деятельности, которые необходимо более полно учесть в рамках реформы полиции.
SHAKAROV, A.E. ABOUT THE MAIN ACTIVITIES AND POWERS OF THE INTERIOR OF LINEAR TRANSPORT IN THE LIGHT OF THE REFORM OF THE INTERIOR
Keywords: protection of public order, police reform, police transport
Based on the specifics of the linear internal affairs agencies in rail, water and air
